ECLI:NL:CBB:2005:AT2557

• Datum uitspraak: 22 maart 2005
• Publicatiedatum: 4 april 2013
• Zaaknummer: AWB 04/876
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Afwijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: H.C. Cusell; M.A. Fierstra; J.L.W. Aerts
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 40 uitgaand · 2 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beoordeling van vrijstellingen voor gewasbeschermingsmiddelen op grond van artikel 16aa Bestrijdingsmiddelenwet in overgangsperiode EU-regelgeving

In deze zaak is beroep ingesteld tegen het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot het verlenen van vrijstellingen voor 13 toepassingen van gewasbeschermingsmiddelen op grond van artikel 16aa van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962. Appellante stelt dat artikel 16aa Bmw strijdig is met de Europese Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, omdat het vrijstellingen mogelijk maakt zonder volledige toetsing aan de toelatingscriteria.

Het College analyseert de Europese regelgeving, waaronder Richtlijn 91/414/EEG en de overgangsbepalingen in artikel 8, en concludeert dat artikel 16aa Bmw een nationale implementatie is van de ruimte die lidstaten hebben om tijdens de overgangsperiode middelen toe te laten zonder volledige Europese beoordeling. Het College stelt dat artikel 16aa een discretionaire bevoegdheid geeft aan de Minister om vrijstellingen te verlenen indien de belangen van de landbouw dit dringend vereisen.

De procedure voor het verlenen van vrijstellingen wijkt wezenlijk af van de reguliere toelatingsprocedure: er is geen volledig dossier vereist en de beoordeling is gebaseerd op deskundigenadviezen en beleidskaders zoals het Convenant duurzame gewasbescherming. Hoewel bepaalde milieuriscico's zijn vastgesteld, acht het College de risico's aanvaardbaar vanwege beperkte toepassing en voorschriften.

Het College verwerpt het beroep en bevestigt dat de vrijstellingen rechtmatig zijn verleend binnen het kader van artikel 16aa Bmw en de overgangsrechtelijke bepalingen van de EU. Tevens legt het College prejudiciële vragen voor aan het Hof van Justitie over de uitleg van artikel 8 van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

Uitkomst: Het beroep tegen de vrijstellingen op grond van artikel 16aa Bmw wordt ongegrond verklaard en de vrijstellingen worden bevestigd.

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

No. AWB 04/876 22 maart 2005

32010 Bestrijdingsmiddelenwet

Toelating

Uitspraak in de zaak van:

de Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, te Rotterdam, appellante,

gemachtigde: mr. drs. J. Rutteman, werkzaam bij appellante,

tegen

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

gemachtigden: mr. J.H. Geerdink en mr. R.J.M. van den Tweel, beiden advocaat te ’s-Gravenhage,

aan welk geding voorts als partij deelneemt:

de vereniging LTO Nederland, te ’s-Gravenhage,

gemachtigde: ir. J.J.G.W. Ottenheim, werkzaam bij LTO Nederland.

1. Ontstaan en loop van het geding

Op 21 april 2004 heeft verweer het besluit “Vrijstellingen gewasbeschermingsmiddelen 2004” genomen, welk besluit op 22 april 2004 in de Staatscourant is gepubliceerd. In dit besluit is op grond van artikel 16aa van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 aan de in het besluit bedoelde gebruikers en ten behoeve van de daarin beschreven teelten, voor zover de in deel I van de bijlage gestelde gebruiksvoorschriften en gebruiksaanwijzingen worden nageleefd bij het afleveren, voor handen of in voorraad hebben, binnen Nederland brengen of gebruiken van de in deel I van de bijlage genoemde gewasbeschermingsmiddelen, vrijstelling verleend van de in de artikelen 2, eerste lid, en 10, eerste lid, van deze wet neergelegde verboden. In het besluit is bepaald dat het vervalt met ingang van 1 januari 2005.

Op 28 april 2004 heeft verweerder het besluit “Wijziging Besluit vrijstellingen gewasbeschermingsmiddelen 2004” genomen, welk besluit op 29 april 2004 in de Staatscourant is gepubliceerd. Bij dit besluit is aan bijlage I bij het besluit Vrijstellingen gewasbeschermingsmiddelen 2004 een aantal (13) onderdelen toegevoegd. Het betreft hier specifieke toepassingen van de gewasbeschermingsmiddelen Previcur N, Verimec (twee toepassingen), Spruzit, Ramrod SC, Centium 360 SC, Admire, Gaucho Tuinbouw, Score 250 EC, Boxer, Jet 5, Actellic 50 en Nissorun Vloeibaar, waarvoor aldus vrijstelling is verleend van de evengenoemde verboden.

Bij brief van 9 juni 2004 hebben appellante en de Stichting Natuur en Milieu, te Utrecht, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 april 2004.

Bij brief van 14 juli 2004 hebben appellante en de Stichting Natuur en Milieu de gronden van bezwaar aangevuld.

Bij besluit van 23 juli 2004 heeft verweerder het besluit van 28 april 2004 gewijzigd in die zin dat bijlage IIG (knelpunten Snijbloemen in de teelt volle grond (zomerbloemen en breedbladige onkruiden en straatgras) gewijzigd is in bijlage IC omdat gebleken was dat het betreffende middel niet meer was toegelaten ten tijde van het besluit van 28 april 2004.

Bij besluit van 18 oktober 2004 heeft verweerder de bezwaren van appellante en de Stichting Natuur en Milieu niet-ontvankelijk verklaard voor zover de bezwaren zijn gericht tegen de vrijstellingen voor de gewasbeschermingsmiddelenmiddelen Spruzit, Ramrod SC, Centium 360 SC, Admire, Gaucho Tuinbouw en Nissorun vloeibaar. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen evengenoemd besluit bij brief van 26 oktober 2004, ingekomen bij het College op 28 oktober 2004, beroep ingesteld. Bij brief van 2 november 2004 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.

Op 9 november 2004 is LTO Nederland in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Van deze gelegenheid heeft LTO Nederland gebruik gemaakt.

Verweerder heeft onder overlegging van op de zaak betrekking hebbende stukken op 19 november 2004 een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2004, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.

Tevens zijn ter ondersteuning van het betoog van verweerder verschenen, mr. drs. H.A.F.Wennink, en ing. A.J.W. Rotteveel, beiden werkzaam bij verweerder, mr. M.K. Polano, werkzaam bij het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen, alsmede ir. M.H.M. Pluimen en drs. I.A. van der Grevel, beiden werkzaam bij NOTOX.

2. Toepasselijke regelgeving

2.1 Europeesrechtelijke regelgeving

In Richtlijn van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Richtlijn 91/414/EEG; Pb 1991 L 230, blz. 1), zoals nadien gewijzigd (hierna: Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn), is onder meer het volgende bepaald:

"Algemene bepalingen

Artikel 3

1. De Lid-Staten bepalen dat een gewasbeschermingsmiddel alleen op hun grondgebied op de markt mag worden gebracht en gebruikt, indien zij het betrokken gewasbeschermingsmiddel overeenkomstig deze richtlijn hebben toegelaten, tenzij het beoogde gebruik valt onder het bepaalde in artikel 22.

(…)

Verlening, herziening en intrekking van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen

Artikel 4

1. De Lid-Staten zien erop toe dat een gewasbeschermingsmiddel slechts wordt toegelaten indien:

a) de werkzame stoffen die het bevat in bijlage I zijn vermeld en indien aan de voorwaarden van die bijlage is voldaan;

en indien, wat de punten b), c), d) en e) betreft, na toepassing van de uniforme beginselen van bijlage VI:

b) op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van het onderzoek van het dossier overeenkomstig bijlage III, is vastgesteld dat het middel, wanneer het overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, lid 3, wordt gebruikt en rekening wordt gehouden met alle normale omstandigheden waaronder het kan worden gebruikt, en met de gevolgen van het gebruik:

i) voldoende werkzaam is,

ii) geen onaanvaardbare uitwerking heeft op planten of plantaardige produkten,

iii) geen onnodig lijden of pijn veroorzaakt bij te bestrijden gewervelde dieren, iv) geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van mens of dier, hetzij direct, hetzij indirect (bij voorbeeld via drinkwater, voedsel of voer), dan wel op het grondwater,

v) geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de volgende aspecten:

- de plaats waar het middel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater en grondwater,

- de gevolgen voor niet-doelsoorten;

(…)

4. Onverminderd het bepaalde in de leden 5 en 6 worden toelatingen slechts voor een bepaalde, door de Lid-Staten vastgestelde termijn van ten hoogste 10 jaar verstrekt; zij kunnen worden verlengd nadat is geverifieerd dat nog steeds aan de voorwaarden van lid 1 wordt voldaan. Indien een aanvraag voor een verlenging is ingediend kan zo nodig voor de periode die de bevoegde instanties van de Lid-Staat voor een dergelijke verificatie nodig hebben verlenging worden toegestaan.

(…)

Overgangs- en afwijkende maatregelen

Artikel 8

1. In afwijking van artikel 4 mag een Lid-Staat, ten einde een trapsgewijze beoordeling van de eigenschappen van een nieuwe werkzame stof mogelijk te maken en de terbeschikkingstelling van nieuwe preparaten voor gebruik in de landbouw te vergemakkelijken, toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die een werkzame stof bevatten die niet in bijlage I is opgenomen en die twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn nog niet op de markt waren, voor een voorlopige periode van ten hoogste drie jaar op de markt worden gebracht, voor zover:

a) na toepassing van artikel 6, leden 2 en 3, wordt vastgesteld dat het dossier betreffende de werkzame stof aan de voorschriften van de bijlagen II en III voldoet, gezien het beoogde gebruik;

b) de Lid-Staat vaststelt dat de werkzame stof aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, kan voldoen en dat verwacht kan worden dat het gewasbeschermingsmiddel aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, onder b) tot en met f), voldoet.

In dat geval brengt de Lid-Staat de andere Lid-Staten en de Commissie onverwijld van zijn beoordeling van het dossier en van de toelatingsvoorwaarden op de hoogte, waarbij ten minste de in artikel 12, lid 1, bedoelde informatie wordt verstrekt.

Na de beoordeling van het dossier overeenkomstig artikel 6, lid 3, kan overeenkomstig de procedure van artikel 19 worden besloten dat de werkzame stof niet aan de in artikel 5, lid 1, genoemde voorwaarden voldoet. In dat geval zorgen de Lid-Staten ervoor dat de toelatingen worden ingetrokken.

In afwijking van artikel 6 kan, indien bij het verstrijken van de termijn van drie jaar geen besluit is genomen over de opneming van een werkzame stof in bijlage I, volgens de procedure van artikel 19 een aanvullende termijn worden vastgesteld waarin het dossier en eventueel de overeenkomstig artikel 6, leden 3 en 4, gevraagde aanvullende informatie volledig kunnen worden onderzocht.

(…)

2. In afwijking van artikel 4 en onverminderd lid 3 en Richtlijn 79/117/EEG mag een Lid-Staat, gedurende een periode van twaalf jaar na de kennisgeving van deze richtlijn, toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I zijn opgenomen en die twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn nog niet op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht.

(…)

Tien jaar na de kennisgeving van deze richtlijn legt de Commissie aan het Europese Parlement en de Raad een verslag voor over de vooruitgang die met betrekking tot het programma is geboekt. Overeenkomstig de conclusies van het verslag kan overeenkomstig de procedure van artikel 19 worden besloten of de in de eerste alinea bedoelde periode van twaalf jaar voor bepaalde stoffen met een nader te bepalen termijn wordt verlengd.

(…)

3. Wanneer Lid-Staten een nieuw onderzoek instellen naar gewasbeschermingsmiddelen die een overeenkomstig lid 2 te onderzoeken werkzame stof bevatten, passen zij, voordat dit onderzoek heeft plaatsgevonden, de in artikel 4, lid 1, onder b), punten i) tot en met v), en onder c) tot en met f), genoemde voorwaarden toe, uit hoofde van de nationale bepalingen betreffende de te verstrekken gegevens.

4. Eveneens in afwijking van artikel 4 mag een Lid-Staat in bijzondere omstandigheden voor ten hoogste 120 dagen toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die niet aan artikel 4 voldoen, op de markt worden gebracht met het oog op een beperkt en gecontroleerd gebruik, indien de plantaardige produktie door onvoorziene, op geen enkele andere manier te bestrijden gevaren wordt bedreigd. In dat geval licht de betrokken Lid-Staat de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk over deze maatregel in. Volgens de procedure van artikel 19 wordt onverwijld vastgesteld of en onder welke voorwaarden deze maatregel van de Lid-Staat voor een vast te stellen periode mag worden verlengd, herhaald of ingetrokken.

(…)

Tenuitvoerlegging van de richtlijn

Artikel 13

(…)

6. In afwijking van lid 1 mogen de Lid-Staten voor de werkzame stoffen die twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt zijn, met inachtneming van de bepalingen van het Verdrag, de vroegere nationale voorschriften inzake de te verstrekken gegevens blijven toepassen zolang deze stoffen niet in bijlage I zijn opgenomen.

(…)

Artikel 23

1. De Lid-Staten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om aan deze richtlijn te voldoen binnen een termijn van twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn. (…)

(…)."

Artikel 1 van Verordening van de Commissie van 20 november 2002, houdende verlenging van de in artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bedoelde termijn, en betreffende de niet-opneming van bepaalde werkzame stoffen in bijlage I bij die richtlijn en de intrekking van toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen die deze stoffen bevatten

(hierna: Verordening (EG) nr. 2076/2002; Pb 2002 L 319, blz. 3), zoals nadien gewijzigd, luidt als volgt:

"De in artikel 8, lid 2, van Richtlijn 91/414/EEG bedoelde periode van twaalf jaar wordt verlengd tot en met 31 december 2005 voor de werkzame stoffen die worden geëvalueerd in het kader van Verordening (EEG) nr. 3600/92 en van de tweede fase als bedoeld in Verordening (EG) nr. 451/2000, en tot en met 31 december 2008 voor de werkzame stoffen die worden geëvalueerd in het kader van Verordening (EG) nr. 1490/2002, tenzij een besluit is genomen of vóór die datum wordt genomen om de werkzame stof al dan niet op te nemen in bijlage I bij Richtlijn 91/414/EEG. Gedurende die perioden mogen de lidstaten blijven toelaten of opnieuw toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die de hierboven bedoelde werkzame stoffen bevatten, op hun grondgebied op de markt worden gebracht, overeenkomstig het bepaalde in artikel 8, lid 2, van Richtlijn 91/414/EEG."

Bijlage I van Verordening van de Commissie van 11 december 1992, houdende bepalingen voor de uitvoering van de eerste fase van het werkprogramma als bedoeld in artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (hierna: Verordening (EEG) nr. 3600/92; Pb 1992 L 366,

blz. 10), zoals nadien gewijzigd, omvat een lijst van stoffen waarop de eerste fase van het in artikel 8, lid 2, laatste alinea, van deze richtlijn bedoelde werkprogramma betrekking heeft.

Bijlage I bij Verordening van de Commissie van 28 februari 2000 houdende bepalingen voor de uitvoering van de tweede en de derde fase van het werkprogramma als bedoeld in artikel 8, lid 2, van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad (hierna: Verordening (EG) 451/2000; Pb 2000 L 55, blz. 25), zoals nadien gewijzigd, omvat een lijst van tijdens de tweede fase van het in artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bedoelde werkprogramma te behandelen werkzame stoffen met vermelding van de als rapporteur aangewezen lidstaat.

In bijlage II bij deze verordening is onder meer het volgende bepaald:

"Werkzame stoffen waarop de derde fase van het in artikel 8, lid 2, van de richtlijn bedoelde werkprogramma betrekking heeft.

Alle werkzame stoffen (met inbegrip van varianten daarvan zoals zouten, esters of aminen) die vóór 25 juli 1993 op de markt waren, met uitzondering van de volgende werkzame stoffen:

1. De werkzame stoffen die zijn opgenomen in de bijlage bij Verordening (EEG) nr. 3600/92.

2. De werkzame stoffen die zijn opgenomen in bijlage I bij de onderhavige verordening.

(…)

10. De volgende in de handel verkrijgbare stoffen:

(…)"

In bijlage I bij Verordening van de Commissie van 14 augustus 2002, houdende bepalingen voor de uitvoering van de derde fase van het werkprogramma zoals bedoeld in artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 451/2000 (hierna: Verordening (EG) nr. 1490/2002; Pb L 224, blz. 23), zoals nadien gewijzigd, omvat een lijst van werkzame stoffen (kolom A), als rapporteur optredende lidstaten (kolom B) en kennisgevers (in code) (kolom C).

In artikel 1 van Verordeningen (EEG) 3600/92, (EG) 451/2000 en (EG) 1490/2002 is bepaald dat deze verordeningen gelden onverminderd verificaties door de lidstaten van de in bijlage I (bij elk van deze verordeningen) opgenomen werkzame stoffen, met name in het kader van verlengingen van toelatingen overeenkomstig artikel 4, lid 4, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

In Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden (Richtlijn 98/8/EG; Pb 1998 L 123, blz. 1), zoals nadien gewijzigd (hierna: Biocidenrichtlijn), is onder meer het volgende bepaald:

"Artikel 3

Toelating van het op de markt brengen van biociden

1. De lidstaten bepalen dat een biocide op hun grondgebied slechts op de markt gebracht en gebruikt mag worden, indien het overeenkomstig deze richtlijn is toegelaten.

(…)

Artikel 5

Voorwaarden voor de verlening van toelating

1. De lidstaten laten een biocide slechts toe, indien

a) de daarin aanwezige werkzame stof(fen) in bijlage I of IA is (zijn)

vermeld en aan de eisen van die bijlagen is voldaan;

b) op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van het onderzoek van het overeenkomstig artikel 8 verstrekte dossier, volgens de gemeenschappelijke beginselen van bijlage VI voor de beoordeling van dossiers, is vastgesteld dat het biocide, bij gebruik volgens toelating en rekening houdend met:

- alle omstandigheden waaronder het biocide normaliter gebruikt wordt,

- de wijze waarop het ermee behandelde materiaal kan worden gebruikt,

- de gevolgen van gebruik en verwijdering,

i) voldoende werkzaam is,

ii) geen onaanvaardbare effecten heeft op de doelorganismen, zoals onaanvaardbare resistentie of kruisresistentie of onnodig lijden en pijn voor gewervelde dieren,

iii) zelf of via zijn residuen geen onaanvaardbare effecten heeft op de gezondheid van mens of dier, hetzij direct, hetzij indirect (bijvoorbeeld via drinkwater, voedsel of voer, lucht in gebouwen of gevolgen op de werkplek), dan wel op het oppervlaktewater en het grondwater,

iv) zelf of via zijn residuen geen onaanvaardbare effecten op het milieu heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de volgende aspecten:

- lot en verspreiding in het milieu, met name wat betreft verontreiniging van oppervlaktewateren (met inbegrip van estuariumwater en zeewater), grondwater en drinkwater,

- de gevolgen voor niet-doelorganismen;

c) de aard en de hoeveelheid van de werkzame stoffen en zo nodig eventuele in toxicologisch en ecotoxicologisch opzicht belangrijke verontreinigingen en hulpstoffen, en de residuen die in toxicologisch opzicht of voor het milieu van belang zijn en bij toegelaten gebruik ontstaan, volgens de desbetreffende voorschriften van bijlage IIA, IIB, IIIA, IIIB, IVA of IVB kunnen worden bepaald;

d) de fysische en chemische eigenschappen ervan zijn vastgesteld en voor de juiste wijze van gebruik, opslag en vervoer van het product aanvaardbaar zijn geacht.

(…)

Artikel 8

Toelatingseisen

1. (…)

2. De lidstaten verlangen dat een aanvrager van een toelating voor een biocide de volgende documenten aan de bevoegde autoriteit doet toekomen:

a) een dossier of een verklaring van toegang betreffende het biocide, dat of die in het licht van de huidige wetenschappelijke en technische kennis aan de voorschriften van bijlage IIB of IVB en, waar zulks is aangegeven, de toepasselijke gedeelten van bijlage IIIB voldoet;

b) voor elke werkzame stof in het biocide een dossier of een verklaring van toegang dat of die in het licht van de huidige wetenschappelijke en technische kennis aan de voorschriften van bijlage IIA of IVA en, waar zulks is aangegeven, de toepasselijke gedeelten van bijlage IIIA voldoet.

3. (…)

4. In de dossiers dient een gedetailleerde en volledige beschrijving van de uitgevoerde onderzoeken en van de gebruikte methoden of een verwijzing naar de literatuur voor die methoden te worden opgenomen. De informatie in de overeenkomstig artikel 8, lid 2, verstrekte dossiers moet voldoende zijn om de in artikel 5, lid 1, onder b), c) en d), vermelde effecten en eigenschappen te kunnen beoordelen. De informatie moet aan de bevoegde autoriteit worden voorgelegd in de vorm van technische dossiers, die de in de bijlagen IIA en IIB of IV A en IVB en, waar zulks is aangegeven, de toepasselijke gedeelten van de bijlagen IIIA en IIIB vermelde informatie en de resultaten van de daar vermelde onderzoeken bevatten.

(…)

Artikel 16

Overgangsmaatregelen

1. In verdere afwijking van artikel 3, lid 1, artikel 5, lid 1, en artikel 8, leden 2 en 4, en onverminderd de leden 2 en 3, mag een lidstaat gedurende een periode van tien jaar vanaf de in artikel 34, lid 1, bedoelde datum zijn huidige systeem of praktijk met betrekking tot het op de markt brengen van biociden blijven toepassen. Met name mag de lidstaat, overeenkomstig zijn nationale voorschriften, toelaten dat op zijn grondgebied een biocide op de markt wordt gebracht dat werkzame stoffen bevat die voor dat productsoort niet in bijlage I of IA zijn genoemd. Die werkzame stoffen moeten op de in artikel 34, lid 1, bedoelde datum op de markt zijn als werkzame stoffen van een biocide, bestemd voor andere doeleinden dan de in artikel 2, lid 2, onder c) en d), gedefinieerde.

(…)"

De in artikel 34, lid 1, Biocidenrichtlijn bedoelde datum is 14 mei 2000.

Op 7 september 2000 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Commissie) Verordening (EG) nr. 1896/2000, (Pb 2000 L 228, blz. 6, hierna: verordening (EG) nr. 1896/2000) vastgesteld, inzake de eerste fase van het in artikel 16, lid 2, van de Biocidenrichtlijn bedoelde programma.

Artikel 1 van verordening (EG) nr. 1896/2000 betreft de werkingssfeer en luidt als volgt:

"In deze verordening worden bepalingen vastgesteld voor de vaststelling en uitvoering van de eerste fase van het in artikel 16, lid 2, van Richtlijn 98/8/EG, hierna "de richtlijn" genoemd, bedoelde werkprogramma voor de systematische beoordeling van alle werkzame stoffen die op 14 mei 2000 als werkzame stoffen van biociden op de markt zijn, hierna "het beoordelingsprogramma" genoemd."

Artikel 6 van verordening (EG) nr. 1896/2000, betreffende de gevolgen van identificatie en kennisgeving, luidt als volgt:

"1.Volgens de procedure van artikel 28, lid 3, van de richtlijn wordt een verordening vastgesteld met

a) een volledige lijst van bestaande werkzame stoffen die op de markt worden gebracht om in biociden te worden gebruikt, voor welke stoffen ten minste één identificatie voldoet aan de voorschriften van artikel 3, lid 1, of artikel 5, lid 2, of overeenkomstig artikel 4, lid 1, gelijkwaardige informatie in een kennisgeving is ingediend, en

b) een volledige lijst van bestaande werkzame stoffen die tijdens de tweede fase van het beoordelingsprogramma worden beoordeeld, waarin de bestaande werkzame stoffen zijn opgenomen

i) waarvoor de Commissie ten minste één kennisgeving overeenkomstig artikel 4, lid 1, of artikel 8, lid 1, heeft aanvaard, of

ii) die lidstaten overeenkomstig artikel 5, lid 3, hebben aangemeld, of

iii) waarvoor lidstaten na aanmeldingen overeenkomstig artikel 8, lid 3 of lid 4, alleen of gezamenlijk hebben toegezegd de nodige gegevens te verstrekken voor de uitvoering van evaluaties voor een mogelijke opname in bijlage IB van

de richtlijn tijdens de tweede fase van het beoordelingsprogramma.

De Commissie stelt de lijsten langs elektronische weg ter beschikking van het publiek.

2. Onverminderd artikel 16, leden 1 tot en met 3, van de richtlijn kunnen alle producenten van een werkzame stof die is opgenomen in de in lid 1, onder b), bedoelde lijst, en alle formuleerders van biociden die deze werkzame stof bevatten, beginnen of doorgaan met het op de markt brengen van de werkzame stof, als zodanig of in biociden, in de productsoort of -soorten waarvoor de Commissie ten minste één kennisgeving heeft aanvaard.

3. De Commissie stelt volgens de procedure van artikel 28, lid 3,van de richtlijn tot de lidstaten gerichte besluiten vast waarbij wordt bepaald dat de volgende werkzame stoffen niet krachtens het beoordelingsprogramma in bijlage I, bijlage IA of bijlage IB van de richtlijn worden opgenomen en dat deze werkzame stoffen, als zodanig of in biociden, niet langer op de markt mogen worden gebracht om als biocide te worden gebruikt:

a) niet in de in lid 1, onder b), bedoelde lijst opgenomen werkzame stoffen;

b) in de in lid 1, onder b), bedoelde lijst opgenomen werkzame stoffen in productsoorten waarvoor de Commissie niet ten minste één kennisgeving heeft aanvaard.

Wanneer de werkzame stof echter in de in lid 1, onder a), bedoelde lijst van bestaande werkzame stoffen wordt opgenomen, wordt een redelijke periode voor geleidelijke eliminatie toegestaan van niet meer dan drie jaar, gerekend vanaf de datum waarop het in de eerste alinea bedoelde besluit in werking treedt.

(…)"

Op 4 november 2003 heeft de Commissie vastgesteld Verordening (EG) nr. 2032/2003 (Pb 2003 L 307 blz. 1; hierna: verordening (EG) nr. 2032/2003), inzake de tweede fase van het in artikel 16, lid 2, van de Biocidenrichtlijn bedoelde tienjarige werkprogramma en houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 1898/2000.

Bijlage I bij verordening (EG) nr. 2032/2003 bevat een volledige lijst van bestaande werkzame stoffen die zijn geïdentificeerd overeenkomstig artikel 3, lid 1, of artikel 5, lid, 2 van Verordening (EG) nr. 1898/2000, of waarover gelijkwaardige informatie is verstrekt in een overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die verordening ingediende kennisgeving.

Bijlage II bij verordening (EG) nr. 2032/2003 bevat een volledige lijst van bestaande werkzame stoffen waarvoor:

a) ten minste één kennisgeving door de Commissie is aanvaard overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 1898/2000; of

b) een lidstaat zich als belanghebbende heeft aangemeld overeenkomstig artikel 5, lid 3, van verordening (EG) nr. 1898/2000.

Deze lijst vermeldt voor elke daarop voorkomende bestaande werkzame stof waarvan kennisgeving is geschied de productsoort of productsoorten waarvoorde kennisgeving is aanvaard of een lidstaat zich als belanghebbende heeft aangemeld.

Bijlage III bij verordening (EG) nr. 2032/2003 bevat de lijst van bestaande werkzame stoffen die zijn geïdentificeerd, maar ten aanzien waarvan geen aanvaarde kennisgeving is geschied, noch een aanmelding van een lidstaat als belanghebbende.

2.2 Toepasselijke Nederlandse regelgeving

In de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw) is onder meer het volgende bepaald:

"§ 1a. College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen

Artikel 1a

1. Er is een College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet verder te noemen het college. (…)

Artikel 1b

1. Het college is belast met:

a. de uitvoering van de bij of krachtens deze wet aan hem opgedragen taken en

b. andere, bij algemene maatregel van bestuur opgedragen taken, die verband houden met de onder a bedoelde taken.

2. Het college draagt zorg voor de systematische bewaking van de kwaliteit van de taakverrichting.

(…)

§ 2. De toelating en registratie van bestrijdingsmiddelen

Artikel 2

1. Het is verboden een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, waarvan niet blijkt dat het ingevolge deze wet is toegelaten of voor zover het een biocide met een gering risico betreft, is geregistreerd.

(…)

Artikel 3

1. Een bestrijdingsmiddel wordt slechts toegelaten of geregistreerd indien:

a. op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a vastgestelde regels en beginselen voor de beoordeling, is vastgesteld dat het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsprodukten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt:

1. voldoende werkzaam is;

2. geen onaanvaardbare uitwerking heeft op planten of plantaardige produkten;

3. geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van de mens, hetzij direct, hetzij indirect;

4. geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van dieren, hetzij direct, hetzij indirect;

5. de gezondheid niet schaadt of de veiligheid niet in gevaar brengt van degene die het middel toepast;

6. de gezondheid niet schaadt of de veiligheid niet in gevaar brengt van diegenen, die na toepassing van het middel door het verrichten van werkzaamheden daarmee of met de residuen daarvan in aanraking komen;

7. de hoedanigheid van voedingsmiddelen niet schaadt;

8. het welzijn van de te bestrijden gewervelde dieren niet onnodig schaadt;

9. geen schadelijke uitwerking heeft op het grondwater;

10. geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met:

- de plaats waar het bestrijdingsmiddel in het milieu terecht komt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drink- en grondwater en belasting van de bodem;

- de gevolgen voor niet-doelsoorten;

b. de aard en de hoeveelheid van de werkzame stoffen en zo nodig de in toxicologisch en ecotoxicologisch opzicht belangrijke onzuiverheden en hulpstoffen en omzettingsprodukten kunnen worden bepaald overeenkomstig de bij een communautaire maatregel vastgestelde methoden, of, voor zover deze methoden niet zijn vastgesteld, door Onze betrokken Minister zijn vastgesteld of worden goedgekeurd;

c. de residuen die het gevolg zijn van het gebruik van het bestrijdingsmiddel overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet en die uit toxicologisch of milieu-oogpunt van belang zijn, kunnen worden bepaald door middel van methoden die voldoen aan door Onze betrokken Minister gestelde regelen;

d. de fysisch-chemische eigenschappen van het bestrijdingsmiddel worden vastgesteld en voor het gebruik van het bestrijdingsmiddel overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet aanvaardbaar zijn.

2. Een bestrijdingsmiddel wordt voorts slechts toegelaten of geregistreerd indien:

a. voor zover het een bestrijdingsmiddel ["betreft,", toevoeging CBb] de werkzame stof of werkzame stoffen zijn aangewezen bij een communautaire maatregel die de werkzame stoffen vermeldt die mogen worden gebruikt als basis voor bestrijdingsmiddelen en aan de daarbij gestelde voorwaarden wordt voldaan;

b. het gehalte aan werkzame stof of werkzame stoffen en de verdere samenstelling, de kleur, vorm, afwerking, verpakking en aanduidingen en vermeldingen op, aan of bij de verpakking voldoen aan door Onze betrokken Minister gestelde regelen;

c. voor zover het betreft een biocide, voldaan is aan de ingevolge een communautaire maatregel gestelde eisen.

3. Een biocide wordt voorts slechts toegelaten of geregistreerd indien op adequate wijze rekening wordt gehouden met:

a. alle omstandigheden waaronder het biocide normaliter gebruikt wordt,

b. de wijze waarop het met het biocide behandelde materiaal kan worden gebruikt en

c. de gevolgen van gebruik en verwijdering van het biocide.

Artikel 3a

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regelen worden gesteld met betrekking tot de toelatingscriteria of registratiecriteria als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a en het tweede lid, onderdeel c, en kunnen beginselen voor de beoordeling worden vastgesteld.

(...)

Artikel 4

1. Over de toelating of registratie van een bestrijdingsmiddel wordt op aanvraag beslist door het college.

2. Onze betrokken Minister stelt regelen omtrent het indienen van een aanvraag, de bij een aanvraag door de aanvrager over te leggen gegevens en zelfstandigheden, de aan de gegevens en zelfstandigheden ten grondslag liggende onderzoeksmethoden en omstandigheden en de wijze van behandeling daarvan. Daarbij kan onder meer worden bepaald:

a. dat een aanvraag eerst in behandeling wordt genomen nadat een daarvoor vastgesteld bedrag is voldaan;

b. in welke gevallen een aanvraag voor een toelating of registratie niet in behandeling wordt genomen.

3. Bij de regeling, bedoeld in het tweede lid, wordt bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden het overleggen van gevraagde gegevens achterwege kan blijven.

(…)

Artikel 5

1. De toelating of registratie van een bestrijdingsmiddel geldt voor een in het besluit tot toelating of registratie te bepalen termijn van ten hoogste tien jaren. De toelating of registratie kan één of meerdere malen met ten hoogste tien jaren worden verlengd indien is gebleken dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating of registratie is voldaan. Zonodig kan de toelating of registratie worden verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging gemoeid is.

2. Bij de toelating of de registratie:

a. worden voorschriften gegeven omtrent:

1. de doeleinden waarvoor het middel uitsluitend dan wel niet gebruikt mag worden;

(…)

Artikel 8

Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Artikel 9

1. Op verzoek van Onze betrokken Minister wordt een bestrijdingsmiddel door het college ambtshalve toegelaten of geregistreerd.

2. Aan een toelating of registratie ingevolge het eerste lid kunnen voorschriften, als bedoeld in artikel 5, tweede lid, worden verbonden.

3. Aan een toelating of registratie ingevolge het eerste lid kunnen nadere voorschriften, als bedoeld in artikel 5, derde en vierde lid, worden verbonden.

(…)

§ 3. Ge- en verbodsbepalingen met betrekking tot toegelaten bestrijdingsmiddelen

Artikel 10

1. Het is verboden te handelen in strijd met de krachtens de artikelen 5, tweede, derde, vierde, zesde, zevende en achtste lid, 5a, eerste en tweede lid, en 9, tweede en derde lid, vastgestelde voorschriften.

(…)

(…)

Artikel 16a

1. Onze betrokken Minister kan in bijzondere omstandigheden van het bepaalde in de artikelen 2, eerste lid, en 10, eerste en tweede lid voor ten hoogste 120 dagen, vrijstelling of ontheffing verlenen:

a. voor zover het gewasbeschermingsmiddelen betreft, indien de plantaardige produktie door onvoorziene, op geen enkele andere wijze te bestrijden gevaren wordt bedreigd;

(…)

3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend en te allen tijde worden ingetrokken.

Artikel 16aa

1. Onze betrokken Minister kan, wanneer de belangen van de landbouw zulks dringend vereisen, vrijstelling of ontheffing verlenen van het bepaalde in de artikelen 2, eerste lid, en 10, eerste en tweede lid, ten aanzien van een gewasbeschermingsmiddel dat een werkzame stof bevat:

a. die reeds vóór 26 juli 1993 werd afgeleverd;

b. die niet bij een in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, bedoelde communautaire maatregel is aangewezen, en

c. ten aanzien waarvan het onderzoek, bedoeld in artikel 8, tweede lid, van Richtlijn nr. 91/414/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1991, betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PbEG L 230), na 26 juli 2003 wordt aangevangen of voortgezet.

2. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend en te allen tijde worden ingetrokken.

(…).

§ 7. Overgangs- en slotbepalingen

(...)

Artikel 25d

1. Een bestrijdingsmiddel, waarvan de werkzame stof of stoffen door het college zijn aangewezen, is, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3 en 3a en van de artikelen 4, eerste lid, en 5, eerste lid, van rechtswege toegelaten of geregistreerd met ingang van het in het derde lid bedoelde tijdstip.

2. Bij de aanwijzing van een werkzame stof, bedoeld in het eerste lid, wordt rekening gehouden met de effecten van de betrokken werkzame stof, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, ten derde tot en met ten tiende.

2. De toelating of registratie, bedoeld in het eerste lid, is van kracht met ingang van het tijdstip van beëindiging van de uit hoofde van artikel 4 afgegeven toelating of registratie, met dien verstande dat indien dit tijdstip van beëindiging reeds is verstreken, de toelating, onderscheidenlijk registratie terugwerkt tot en met dat tijdstip. De toelating, onderscheidenlijk registratie geldt, in afwijking van artikel 5, eerste lid, tot het tijdstip waarop uiterlijk uitvoering moet zijn gegeven aan een met betrekking tot de betrokken werkzame stof vastgestelde communautaire maatregel als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, met dien verstande dat zij in ieder geval doorloopt na 26 juli 2003, dan wel 15 mei 2010 indien uiterlijk op die onderscheiden datum geen communautaire maatregel is vastgesteld die vermeldt of de betrokken werkzame stof mag worden gebruikt als basis voor een gewasbeschermingsmiddel onderscheidenlijk biocide.

4. Met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde bestrijdingsmiddelen is het verboden te handelen in strijd met de krachtens artikel 5, tweede en derde lid, gegeven voorschriften, zoals deze golden tot het moment van beëindiging van de toelating of registratie uit hoofde van artikel 4, en met de krachtens artikel 13 gegeven voorschriften.

5. Onverminderd de artikelen 5 en 7 wordt een toelating of registratie als bedoeld in het eerste lid, door het college ingetrokken of worden de voorschriften, bedoeld in artikel 5, tweede lid, door het college gewijzigd indien dat noodzakelijk is ter uitvoering van een communautaire maatregel. Artikel 7, derde en vierde lid, zijn op de intrekking van de toelating, onderscheidenlijk registratie van toepassing.

6. Het eerste lid is:

a. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarvan de toelating of registratie ingevolge een communautaire maatregel niet verleend mag worden;

b. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarvan de toelating of registratie ingevolge een communautaire maatregel dient te worden ingetrokken, vanaf het tijdstip waarop aan die maatregel uiterlijk uitvoering moet zijn gegeven;

c. uitsluitend van toepassing op een bestrijdingsmiddel dat een werkzame stof bevat die reeds vóór 26 juli 1993, indien het een gewasbeschermingsmiddel betreft, onderscheidenlijk 15 mei 2000, indien het een biocide betreft, werd afgeleverd en niet bij een in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, bedoelde communautaire maatregel is aangewezen;

d. uitsluitend van toepassing op een bestrijdingsmiddel dat is toegelaten of laatstelijk op 1 januari 2001 toegelaten is geweest of is geregistreerd;

e. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarvan de toelating of registratie is ingetrokken op verzoek van de toelatinghouder of ten aanzien waarvan geen aanvraag tot verlenging van de toelating of registratie is ingediend overeenkomstig de krachtens artikel 4 gestelde regelen omtrent het indienen van een aanvraag;

f. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarop artikel II van de wet van 25 januari 2001, houdende wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen) van toepassing is of is geweest.

7. Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid wordt door de zorg van Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de Staatscourant bekend gemaakt. Hij gaat daartoe niet eerder over dan nadat de aanwijzing aan beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd voor een periode van 30 dagen.

8. Onze betrokken Minister kan, ter uitvoering van een communautaire maatregel, dit artikel onder door hem te stellen regelen van overeenkomstige toepassing verklaren voor bestrijdingsmiddelen op basis van door hem aangewezen werkzame stoffen.

(…)"

Aan de geschiedenis van totstandkoming van artiikel 16aa Bmw 1962 ontleent het College het volgende.

Op 12 september 2002 heeft de Tweede Kamer een namens de regering ingediende nota van wijziging van de Bmw ontvangen (TK 2001-2002, 28.358, nr. 6). Deze nota strekte onder meer tot invoering van een artikel 16b, later zonder inhoudelijke wijziging vernummerd tot 16aa. In de toelichting op de nota van wijziging is onder meer het volgende vermeld.

"(…) Artikel 8, vierde lid, van de richtlijn [College: Gewasbeschermings-middelenrichtlijn] bepaalt dat voor gewasbeschermingsmiddelen die niet aan de communautaire toelatingseisen voldoen, voor ten hoogste 120 dagen een ontheffing of vrijstelling kan worden verleend, indien de plantaardige productie door onvoorziene, op geen enkele andere wijze te bestrijden gevaren wordt bedreigd. Met de implementatie van die bepaling is artikel 16a van de Bmw in gelijke bewoordingen geformuleerd.

(…)

De optie om knelpunten in de praktijk op te lossen door een beroep te doen op artikel 16a stuit in de praktijk weer op andere problemen. Daarbij loopt de regering aan tegen de beperking in dat artikel dat vrijstellingen of ontheffingen slechts kunnen worden afgegeven indien sprake is van een onvoorzien gevaar. Derhalve stelt de regering met de onderhavige nota van wijziging (…) voor een specifieke vrijstellings- en ontheffingsbepaling in de Bmw op te nemen. Die bepaling zal een ruimer kader kennen, namelijk indien sprake is van een situatie waarin de belangen van de landbouw dringend vereisen dat een vrijstelling of ontheffing wordt verleend. Van een dergelijke situatie zal naar het oordeel van de regering sprake zijn, indien het een gewasbeschermingsmiddel betreft dat voor de aan de orde zijnde teelt - bij gebreke aan andere gewasbeschermingsmiddelen dan wel mechanische of biologische bestrijdingsmethoden - niet kan worden gemist. Dit zal onder meer kunnen worden beoordeeld aan de hand van de aspecten en methodieken die in het kader van de landbouwkundige onmisbaarheidsvoorziening van artikel 25c van de Bmw zijn ontwikkeld. De aspecten betreffen innovatie, resistentierisico of landbouwtechnische doelmatigheid.

(…)"

De nota naar aanleiding van het nader verslag (TK 2002-2003, 28.358, nr. 8) bevat onder meer de volgende passage:

"De leden van de fractie van GroenLinks merken voorts op dat met het vervallen van artikel 25c en het wijzigen van artikel 16b [thans 16aa; toevoeging CBb] ook de eis, dat onmisbare middelen moeten voldoen aan minder stringente milieurandvoorwaarden, vervalt. Zij vragen op welke manier invulling zal worden gegeven aan het principe van de Europese Richtlijn nr. 91/414/EEG, dat een middel slechts is toegelaten als gebleken is dat er geen of aanvaardbare risico's zijn voor onder andere milieu.

Dienaangaande merk ik op dat het uitgangspunt van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn ziet op de situatie waarin alle werkzame stoffen die op de markt zijn, op Europees niveau zijn (her)beoordeeld. Die situatie is thans nog niet aangebroken. Thans is nog sprake van een overgangssituatie. Het voorgaande neemt niet weg dat binnen de specifieke omstandigheden van het geval - en net als bij toepassing van het bestaande artikel 16a - aan de voorziening voorschriften kunnen worden verbonden. Ook kan de vrijstelling of ontheffing onder beperkingen worden verleend. (…) Deze voorschriften en beperkingen kunnen onder meer gericht zijn op de milieubelangen die eveneens in het geding kunnnen zijn. Het spreekt voor zich dat dergelijke voorschriften ook zullen worden gesteld indien de noodzaak daartoe bestaat."

Blijkens de Handelingen EK 2002-2003 heeft de minister over de invoering van het huidige artikel 16aa voorts onder meer het volgende opgemerkt:

"De voorziening die met de nota van wijziging is getroffen, het instrumentarium voor het oplossen van knelpunten, ligt (…) in het verlengde van de reeds eerder getroffen voorziening, te weten de landbouwkundige onmisbaarheidsvoorziening, de herprioriteringsoperatie en een vereenvoudiging van de uitbreidingstoelatingen. In al deze gevallen is sprake van bepalingen die in lijn zijn met het Europese toelatingsstelsel. In concreto heeft de EU de aanpak die met de onderhavige nota van wijziging is gekozen duidelijk bevestigd met verordening 2076 van november 2002.

(…)

De gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (91/414) gaat uit van het principe dat een middel slechts is toegelaten als gebleken is dat er geen onaanvaardbare risico's zijn. Dit principe heeft betrekking op de toelating van middelen waarvan de werkzame stof in EU-verband is beoordeeld. Dit is ook het einddoel van de richtlijn: namelijk dat alle werkzame stoffen in EU-verband zijn beoordeeld op hun risico's. Dan moet ook een hoog beschermingsniveau gelden. Momenteel bevinden wij ons in een overgangsperiode waarin veel bestaande werkzame stoffen nog niet in EU-verband zijn beoordeeld. Hierover gaat artikel 8, tweede lid. Artikel 8, derde lid is derhalve niet aan de orde. Gedurende de overgangsperiode mogen de lidstaten middelen met nog niet beoordeelde stoffen nog volgens nationaal inzicht omtrent de aanvaardbaarheid van de risico's toelaten in afwijking van de communautaire eisen."

3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder

3.1 Verweerder heeft in de overwegingen bij het bestreden besluit, alsmede in het verweerschrift en ter zitting bij het College het volgende naar voren gebracht.

3.2 Bij besluit van 28 april 2004, zoals gewijzigd bij besluit van 23 juli 2004, heeft verweerder op grond van artikel 16aa van de Bmw tot 1 januari 2005 vrijstelling verleend voor in totaal 13 (toepassingen van) gewasbeschermingsmiddelen.

Bij besluit op bezwaar van 18 oktober 2004 heeft verweerder de bezwaren van appellante en de Stichting Natuur en Milieu, die ingevolge het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) werden geacht te zijn gericht tegen de beide voormelde besluiten niet-ontvankelijk verklaard voor zover het bezwaar is gericht tegen de geëxpireerde toelatingen van de middelen Spruzit en Ramrod en de vrijgestelde toepassingen van de middelen Centium 360 SC, Admire, Gaucho Tuinbouw, en Nissorun vloeibaar, aangezien het toepassingstijdstip van deze middelen ten tijde van deze beslissing op bezwaar voorbij was en deze vrijstellingen slechts zijn verleend voor een periode tot

1 januari 2005. De bezwaren tegen de overige vrijstellingen zijn ongegrond verklaard.

3.3 Op grond van artikel 16aa Bmw kan verweerder, wanneer de belangen van de landbouw zulks dringend vereisen en ook aan de overige voorwaarden van artikel 16aa Bmw is voldaan, vrijstelling of ontheffing verlenen van het in de artikelen 2, eerste lid en 10, eerste en tweede lid, Bmw opgenomen verbod om een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben en te gebruiken. Uitsluitend gewasbeschermings-middelen waarvan de toelating is geëxpireerd of toepassingen (het gebruik in een bepaalde teelt) van een toegelaten bestrijdingsmiddel die niet zijn toegestaan, komen voor een vrijstelling in aanmerking.

Er is naar de mening van verweerder geen sprake van een bestaande toelating, wanneer het middel in een bepaalde teelt (toepassing) niet is toegelaten.

3.4 Terzake van de totstandkoming van artikel 16aa Bmw verklaart verweerder het volgende.

Nederland heeft er in het kader van het Meerjarenplan Gewasbescherming in 1995 voor gekozen om geen gebruik te maken van de overgangsvoorziening die artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn biedt, maar besloten om vooruitlopend op de Europese beoordeling van werkzame stoffen de toelaatbaarheid van gewasbeschermingsmiddelen te toetsen aan Europese criteria.

Deze keuze om zelf de toelaatbaarheid van gewasbeschermingsmiddelen te toetsen aan Europese normen heeft ertoe geleid dat de toelating van een aanzienlijk aantal middelen de afgelopen jaren is geëindigd. Nederlandse telers konden daardoor over een kleiner aantal middelen beschikken dan hun buitenlandse concurrenten.

Maatregelen om deze ontwikkeling te keren - onder andere het toevoegen van artikel 25c (oud) aan de Bmw - bleken niet te werken. De industrie (de toelatinghouders) maakte(n) geen gebruik van deze voorziening die voorzag in een toelatingsprocedure voor landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen, omdat de aan artikel 25c gekoppelde eis dat een volledig dossier moest worden ingediend, sterk belemmerend werkte. De industrie bleek niet bereid om de kosten te dragen voor het indienen van een dergelijk dossier.

Derhalve is artikel 16aa toegevoegd aan de Bmw en is artikel 25c Bmw ingetrokken.

3.5 Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 16aa Bmw, anders dan appellante betoogt, in overeenstemming is met de overgangsbepalingen van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

Hiertoe voert verweerder aan dat het in wezen om dezelfde vraag gaat als die aan de orde was in het kader van het beroep van appellante tegen de aanwijzing door het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB) van een groot aantal werkzame stoffen op grond van artikel 25d Bmw, naar aanleiding waarvan het College bij uitspraak van 22 juli 2004 (AWB 04/185, www.rechtspraak.nl LJN: AQ4871) zes prejudiciële vragen heeft voorgelegd aan het Hof van Justitie over de uitleg van de overgangsbepalingen van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn en de Biocidenrichtlijn. Het antwoord op de meeste van die vragen acht verweerder eveneens van belang in de onderhavige zaak.

De Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn beoogt eenvormige voorschriften inzake de voorwaarden en procedures voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen te introduceren om de belemmeringen van het handelsverkeer in plantaardige producten als gevolg van de verschillen in de nationale wetgeving weg te nemen.

Artikel 4 van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bepaalt dat een gewasbeschermings-middel slechts wordt toegelaten, indien de werkzame stof op Bijlage I is geplaatst en aan bepaalde, nader omschreven voorwaarden wordt voldaan en na toepassing van de Uniforme Beginselen van Bijlage VI. Deze toelatingsvoorwaarden moeten een zodanig hoge mate van bescherming garanderen, dat met name wordt voorkomen dat gewasbeschermingsmiddelen worden goedgekeurd waarvan de risico’s voor de gezondheid, het grondwater en het milieu niet op adequate wijze zijn onderzocht.

Dit hoge beschermingsniveau, waarop appellante zich beroept, geldt niet reeds tijdens de overgangsperiode, maar pas nadat een werkzame stof op Europees niveau is beoordeeld en op een van de Gemeenschapslijsten is opgenomen. Eerst dan gelden de voorwaarden van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, en in het bijzonder artikel 4, onverkort.

Uit de negende overweging van de preambule van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn kan niet worden afgeleid dat zodra deze richtlijn haar volle werking heeft bereikt, milieubelangen altijd en zonder meer prevaleren boven het landbouwbelang. Uit de rechtsbasis - thans artikel 37 EG -, maar ook uit artikel 8, lid 4, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn blijkt duidelijk dat landbouwbelangen ook dan mede een rol (mogen) spelen.

Artikel 16aa Bmw strekt tot implementatie van artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

Artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn staat lidstaten toe om gewasbeschermingsmiddelen met werkzame stoffen die twee jaar na de datum van kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren en die nog niet zijn beoordeeld door de Commissie, toe te laten of opnieuw toe te laten conform hun nationale systeem. Daartoe is in artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn uitdrukkelijk vermeld dat toelating mag plaatsvinden in afwijking van artikel 4 van deze richtlijn. De normering van de toelating in dit artikel 4 geldt derhalve niet voor dit “toelaten” gedurende de overgangsperiode, waarop artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn het oog heeft.

Artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn stelt geen eisen aan de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Dit betekent dat lidstaten gedurende de overgangsperiode “dus hun systeem of praktijk (blijven) toepassen voor op hun grondgebied op de markt gebrachte gewasbeschermingsmiddelen die niet in bijlage I opgenomen werkzame stoffen bevatten die twee jaar na de datum van kennisgeving van de richtlijn reeds op de markt zijn”, aldus het Hof van Justitie in punt 43 van het arrest van 3 mei 2001 (zaak C-306/98, Jur. 2001, blz. I-3279; hierna: Monsanto-arrest).

Artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is uitsluitend van toepassing indien een lidstaat besluit een “nieuw onderzoek” in te stellen. Hiervan is in casu, anders dan appellante aanvoert, geen sprake. In de Engelse tekst van de richtlijn wordt het begrip “nieuw onderzoek” omschreven als “review”. Zoals ook het Hof van Justitie in het Monsanto-arrest heeft geoordeeld, wordt hier gedoeld op de herziening van de toelating in een situatie waarin aanwijzingen bestaan dat niet langer wordt voldaan aan in artikel 4, lid 1, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn genoemde eisen. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat “nieuw onderzoek” als bedoeld in artikel 8, lid 3, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn, vooronderstelt dat het gewasbeschermingsmiddel al tot de markt is toegelaten en gedurende de toelatingsperiode aanwijzingen naar voren zijn gekomen dat niet langer aan een van de toelatingseisen wordt voldaan (Monsanto-arrest punt 34). In verband hiermede moet worden geconcludeerd dat bij vrijstelling of ontheffing van (toepassingen van) gewasbeschermingsmiddelen op grond van artikel 16aa Bmw, artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn niet aan de orde is.

Het gaat bij artikel 16aa Bmw om een bijzondere vorm van toelaten, waarvoor een afzonderlijke, bijzondere procedure geldt. In deze procedure speelt het CTB een andere rol dan in het kader van een reguliere toelatingsprocedure.

Bij de onderhavige vrijstellingen is geen sprake van beslissingen tot herziening van reeds toegelaten gewasbeschermingsmiddelen of van herziening van reeds toegelaten toepassingen van een toegelaten gewasbeschermingsmiddel.

Evenals het geval is bij de vrijstelling of ontheffing die verweerder kan verlenen ingevolge artikel 16a Bmw in het geval de plantaardige productie door onvoorziene, op geen enkele wijze te bestrijden gevaren wordt bedreigd, dient de onderhavige vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheid ingevolge artikel 16aa Bmw te worden onderscheiden van de in de Bmw opgenomen reguliere vormen van toelaten, zoals de toelating op aanvraag op grond van artikel 3, 4 en 5, de ambtshalve toelating op verzoek van verweerder (artikel 9) en de van rechtswege toelating (artikel 25d).

Van ingrijpen in een bestaande reguliere toelating (“review”), waarop artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn ziet, is geen sprake.

In het geval van een vrijstelling voorzien in artikel 16aa Bmw wordt immers niet besloten tot een “nieuw onderzoek” van reeds toegelaten (toepassingen van) middelen ten aanzien waarvan gedurende de toelatingsperiode twijfel is ontstaan of deze aan de toelatingscriteria voldoen.

De in artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn genoemde toepassing van de nader vermelde voorwaarden van artikel 4, lid 1, onder b, van deze richtlijn behelst een minder diepgaand onderzoek dan “een nieuwe onderzoek” waarvan deze bepaling spreekt. Dit blijkt onmiskenbaar uit het Monsanto-arrest. Immers lidstaten passen, voordat zij het nieuwe onderzoek instellen naar gewasbeschermingsmiddelen die een overeenkomstig lid 2 te onderzoeken werkzame stof bevatten, de met name in artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelen richtlijn genoemde voorwaarden toe. Zoals het Hof van Justitie in punt 39 van het Monsanto-arrest overweegt, moet dit aldus worden begrepen dat lidstaten aan de hand van de genoemde eisen van artikel 4 beslissen of een “nieuw onderzoek” van gewasbeschermingsmiddelen nodig is. Het is evident dat een vooronderzoek niet even zwaar kan zijn als het nieuwe onderzoek zelf. Zoals het Hof van Justitie overweegt in het Monsanto-arrest (punt 40) zou een andere uitleg het noodzakelijk functioneel verband tussen de fase van het nieuwe onderzoek en de daaraan voorafgaande fase uitsluiten.

Deze uitleg wordt bevestigd door de omstandigheid dat in artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn anders dan in artikel 8, lid 1, aanhef en onder b, niet wordt verwezen naar artikel 4, lid 1, onder b tot en met f, in zijn geheel, maar naar nader - afzonderlijk - aangeduide voorwaarden die zijn vervat in laatst vermeld artikelonderdeel.

Zolang het werkprogramma niet is voltooid en een werkzame stof niet in bijlage I is opgenomen, geldt het overgangsregime van artikel 8, lid 2, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn en mogen de lidstaten hun nationale systeem of praktijk blijven toepassen.

Verweerder vindt voor dit standpunt tevens steun in de vijftiende overweging van de preambule van Verordening (EG) nr. 451/2000, waarin wordt opgemerkt dat wanneer een besluit tot niet-opname in bijlage 1 wordt genomen, de lidstaten bij het verstrijken van de “al dan niet verlengde” periode de toelatingen van de betreffende middelen moeten intrekken. Deze lezing ziet verweerder bevestigd door het bepaalde in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 2076/2002, dat gedurende de (verlengde) overgangsperiode de lidstaten mogen blijven toelaten of opnieuw toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen op de markt worden gebracht.

3.6 Overigens is verweerder van mening dat hij, ook indien hij gehouden zou zijn tot het verrichten van een nieuw onderzoek als bedoeld in artikel 8, lid 3, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn, dit naar nationale inzichten betreffende de te leveren gegevens kan doen. Een dergelijk nieuw onderzoek behelst naar de mening van verweerder geen toepassing van de Uniforme Beginselen als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn, noch van toetsing aan de stand van de wetenschappelijke en technische kennis als bedoeld in artikel 4, lid 1, aanhef sub b, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Hieraan is bij de verlening van de onderhavige vrijstellingen ingevolge het bepaalde in artikel 16aa Bmw voldaan.

In artikel 16aa Bmw zelf is, anders dan bijvoorbeeld in artikel 25d Bmw, geen normenkader vervat, maar in de parlementaire geschiedenis van artikel 16aa Bmw en in het Plan van Aanpak is een duidelijk kader neergelegd, waarin met de diverse belangen rekening wordt gehouden en aan de hand waarvan wordt getoetst of en onder welke voorwaarden een vrijstelling kan worden verleend. Appellantes subsidiaire standpunt dat artikel 16aa Bmw om die reden onverbindend is, volgt verweerder mitsdien niet.

Verweerder wijst er overigens op dat artikel 16a Bmw evenmin zelf criteria bevat waaraan getoetst dient te worden.

Bij het verlenen van de litigieuze vrijstellingen wordt naar de mening van verweerder een zorgvuldige procedure gevolgd. Dienaangaande voert verweerder het volgende aan.

Begin 2003 heeft overleg tussen de diverse betrokken partijen geleid tot het Convenant duurzame gewasbescherming. Doel van het Convenant is geweest om overeenstemming te bereiken over de hoofdlijnen van duurzame gewasbescherming, inclusief de oplossing van de korte termijn knelpunten in het toelatingsbeleid.

Om op de lange termijn teelten in Nederland te behouden en geïntegreerde gewasbescherming te realiseren was het noodzakelijk om op korte termijn voor de echte landbouwkundige knelpunten in 2003 en 2004 tot een effectief en duurzaam middelenpakket te komen via het verlenen van vrijstellingen. Daartoe is in het afsprakenkader bij het Convenant als doel opgenomen het verlenen van vrijstelling om het aantal knelpunten te verminderen. Voorwaarde is dat geen onaanvaardbare gezondheids- en/of arbeidsveiligheidsrisico’s ontstaan en dat milieurisico’s zo veel mogelijk worden teruggedrongen door het verbinden van beperkingen aan vrijstellingen, hetgeen wordt bereikt via de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 16aa Bmw.

Door de convenantpartijen is medio 2003 een plan van aanpak voor een stevige toets gemaakt. Dit heeft op 10 juli 2003 geleid tot het Plan van Aanpak “Stevige toets”.

De Plantenziektekundige Dienst (PD) heeft aan de hand van de uitgangspunten genoemd in voornoemd Plan van Aanpak getoetst welke gewasbeschermingsproblemen in de Nederlandse land- en tuinbouw in 2004 als knelpunten zijn te beschouwen.

De criteria op basis waarvan de PD een gewasbeschermingsprobleem al dan niet als knelpunt erkent, zijn uitgewerkt in overleg met het landbouwkundig Economisch Instituut en goedgekeurd door de convenantspartijen. Hetzelfde geldt voor het format dat is gebruikt voor het onderbouwen van de gewasbeschermingsproblemen en voor het bevragen van de betrokken experts. De convenantspartijen hebben voorts gelegenheid gehad om experts voor te stellen.

Vervolgens zijn door LTO Nederland en het Platform Biologica in de periode juli-september 2003 126 onderbouwingen van gewasbeschermingsproblemen ingestuurd, waarvan er 121 door de PD in behandeling zijn genomen.

De PD heeft daarop voor het merendeel van deze problemen drie experts (een onderzoeker, een voorlichter en een geïntegreerd werkende teler) per probleem benaderd.

Aan de hand van de daaruit verkregen informatie heeft de PD elk gewasbeschermingsprobleem beoordeeld en daarover een eindadvies gegeven.

Indien blijkt dat de verschillende door de experts genoemde niet-chemische maatregelen niet toereikend zijn om het gewasbeschermingsprobleem op te lossen, is sprake van een situatie waarin het probleem niet kan worden voorkomen of bestreden met een effectief pakket aan maatregelen voor geïntegreerde gewasbescherming.

De resultaten van het onderzoek van de PD zijn in oktober en november 2003 aangeleverd bij verweerder. In de uiteindelijk 117 (4 problemen waren niet meer aan de orde) uitgebrachte eindadviezen worden 90 gewasbeschermingsproblemen geheel of gedeeltelijk erkend als knelpunt.

In maart en april 2004 hebben LTO Nederland, het Hoofdproductschap Akkerbouw, de Nederlandse fruittelersorganisatie en de Koninklijke Algemeene Vereeniging voor bloembollencultuur aanvragen ingediend bij verweerder tot vrijstelling op grond van artikel 16aa Bmw van de in geding zijnde (toepassingen van) gewasbeschermingsmiddelen, die reeds waren gedefinieerd als knelpunt.

Vooruitlopend op deze aanvragen heeft verweerder het CTB om advies gevraagd over de aspecten risicobeoordeling volksgezondheid, toepasser/ werker en milieu. Deze aspecten zijn onderzocht door TNO en NOTOX onder coördinatie van het CTB, waarna het CTB op 24 maart 2004 advies heeft uitgebracht.

Vervolgens heeft de PD aan de hand van de aanvragen, de eindadviezen over de specifieke gewasbeschermingsproblemen en de door het CTB gecoördineerde adviezen per gewasbeschermingsmiddel een oordeel gegeven over de aanvraag tot vrijstelling. Deze adviezen en oordelen zijn begin april 2004 aan verweerder toegezonden.

Juist is dat TNO en NOTOX in bepaalde gevallen risico’s voor het milieu hebben gesignaleerd. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat deze risico’s tot een aanvaardbaar niveau worden teruggebracht, omdat de desbetreffende gewas-beschermingsmiddelen slechts gedurende korte tijd en op kleine schaal (in een kleine teelt en in een bepaalde dosering) mogen worden toegepast. Bovendien zijn, waar mogelijk, risico-reducerende maatregelen voorgeschreven.

In beroep stelt appellante zich op het standpunt dat bij het gebruik van met name de gewasbeschermingsmiddelen Spruzit, Ramrod SC, Gaucho Tuinbouw en Previcur N onaanvaardbare milieurisico’s ontstaan.

Bij het gebruik van het middel Spruzit wordt weliswaar de norm voor waterorganismen overschreden, maar op grond van expert judgement concluderen TNO/NOTOX dat het gebruik van het middel in de teelt van biologische appels kan worden toegelaten als het gebruik van een windsingel op de rand van het rijpad wordt voorgeschreven. Verweerder acht van belang dat het middel alleen in de biologische teelt en maximaal twee keer per teelt of teelseizoen mag worden gebruikt, en dat herstel van de (meest gevoelige) waterorganismen mogelijk is, zodat van een onaanvaardbaar effect geen sprake is.

Het vorenstaande geldt eveneens voor het gebruik van het middel Ramrod SC ter bestrijding van breedbladige onkruiden en straatgras in de volle grondteelt van zomerbloemen. Weliswaar is sprake van een overschrijding van de norm voor waterorganismen, maar ook hier geldt dat deze risico’s zich op beperkte schaal voordoen. Door het stellen van bepaalde voorschriften bij het gebruik wordt het risico voor waterorganismen verkleind.

Anders dan appellante stelt levert het middel Gaucho Tuinbouw in de vrijgestelde toepassing geen risico’s op voor vogels, omdat de met het middel behandelde zaden worden gezaaid onder glas, waardoor geen sprake is van inname van behandeld zaad door vogels.

Met betrekking tot het middel Previcur N stelt appellante met juistheid dat slechts een evaluatie voorhanden is met betrekking tot de teelt van bloemisterijgewassen onder glas. De toepassing onder glas van peterselie is beoordeeld door een vergelijking te maken met de toepassing van het middel bij de curatieve behandeling van bloemisterijgewassen onder glas. Gelet op bepaalde overeenkomsten was dit ook gerechtvaardigd. De evaluerende instanties verwachtten geen additioneel risico voor het milieu. Dit middel is momenteel toegelaten in diverse volle grondsteelten, waarbij het gaat om grote oppervlakten. Gezien de bestaande toelating is geen additioneel risico te verwachten bij de in geding zijnde toepassing, de teelt van peterselie in de volle grond waarbij het op jaarbasis maximaal om 20 hectare gaat. Het middel Previcur N levert voorts, anders dan appellante aanvoert, door het voorschrijven van het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen, geen risico’s voor de gezondheid van de toepasser.

4. Het standpunt van appellante

4.1 Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

4.2 Appellante stelt zich allereerst op het standpunt dat artikel 16aa Bmw onverbindend is.

In de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is vastgelegd dat gewasbeschermingsmiddelen slechts mogen worden toegelaten, indien is vastgesteld dat zij voldoen aan de criteria die zijn opgenomen in artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

Artikel 16aa Bmw maakt daarentegen het verlenen van een vrijstelling mogelijk zonder beoordeling aan de criteria genoemd in artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, hetgeen onmiskenbaar in strijd is met deze richtlijn.

Artikel 16aa Bmw schept voor verweerder een algemene bevoegdheid om gewasbeschermingsmiddelen toe te laten louter op grond van het argument dat deze middelen voor de landbouw nodig zijn.

Aangezien de grondslag van de vrijstellingen geen enkele garantie biedt dat een toetsing plaatsvindt en verweerder als doorslaggevend criterium economische belangen noemt, acht appellante de vrijstellingen in strijd met de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Indien een bestrijdingsmiddel op de grondslag van artikel 16aa Bmw op de markt wordt gebracht blijft immers onduidelijk welke redenen de doorslag hebben gegeven voor het besluit een middel op de markt toe te laten. Anderzijds is in het geval een vrijstelling wordt geweigerd, voor de aanvrager onduidelijk op grond van welke normen of criteria deze afwijzing is gestoeld.

In zoverre onderscheidt artikel 16aa zich van artikel 25d Bmw op grond waarvan wel enige vorm van beoordeling dient plaats te vinden, zij het dat deze beoordeling minder zwaar is dat de “reguliere” beoordeling op grond van de artikelen 3 en 3a Bmw. Het College heeft in zijn uitspraak van 22 juli 2004 in de zaak AWB 04/185 prejudiciële vragen gesteld, waarin het een besluit betrof op basis van artikel 25d Bmw. Die zaak vertoont grote gelijkenis met de onderhavige zaak.

Uit deze laatstgenoemde uitspraak van het College blijkt dat onvoldoende duidelijk is of de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn de Nederlandse overheid verplicht een volledige toetsing uit te voeren, zoals door appellante ook in die zaak is betoogd.

Het bestreden besluit betreft vrijstellingen van bestrijdingsmiddelen die, zij het voor andere toepassingen, twee jaar na het van kracht worden van de Gewasbeschermings-middelenrichtlijn reeds op de markt waren, en het gaat daarmee niet om nieuwe toelatingen, zoals door verweerder is betoogd.

Op deze middelen zijn zowel artikel 8, lid 2 als artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn van toepassing.

Uit deze bepalingen, gelezen in samenhang van artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn blijkt dat de criteria van artikel 4, eerste lid, onder b, punten i) t/m v), c en f, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn dienen te worden toegepast alvorens gebruik van het gewasbeschermingsmiddel kan worden toegestaan.

Artikel 13, lid 1 en lid 6 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, waarin wordt bepaald dat een (aanvraag)dossier wordt ingediend dat tenminste voldoet aan de nationale vereisten die aan dergelijke dossiers worden gesteld, impliceert voorts dat een beoordeling is vereist.

In de preambule van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn valt te lezen dat de bescherming van gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang moet hebben op het streven naar een betere plantaardige productie. De bevoegdheid die artikel 16aa verweerder toekent en de wijze waarop deze blijkens de adviezen van de PD is toegepast, is in het licht van deze toelichting in strijd met de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

Voor zover de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn al gebruik van gewasbeschermings-middelen toestaat waarvan niet is vastgesteld dat zij aan de toelatingscriteria voldoen, is die mogelijkheid geregeld in artikel 8, lid 4, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Hiermee is een restrictief systeem van uitzonderingen in het leven geroepen voor het geval de plantaardige productie door onvoorziene, op geen enkele andere wijze te bestrijden gevaren wordt bedreigd, welke bepaling is geïmplementeerd in artikel 16a Bmw.

Artikel 16aa Bmw gaat ten onrechte veel verder dan artikel 16a Bmw.

4.3 Ten onrechte bevat artikel 16aa Bmw niet zelf het kader waaraan een aanvraag tot vrijstelling dient te worden getoetst. Het feitelijk toegepaste toetsingskader is veel te vaag en stoelt ten onrechte op beleid dat elk moment kan worden gewijzigd. 4.4 Artikel 16aa Bmw spreekt over “dringend vereisen. In de Nota van Toelichting (TK 2001-2002, 28358, nr. 6, blz. 3-4) bij artikel 16aa is opgemerkt dat het dringende karakter van een “knelpunt” door deskundigen moet worden vastgesteld en voorts dat moet worden nagegaan in hoeverre gebruik van het middel nodig is met het oog op innovatie, resistentierisico of landbouwkundige doelmatigheid. De PD heeft in het kader van zijn advisering onvoldoende getoetst in hoeverre het gebruik van de betreffende bestrijdingsmiddelen nodig is uit een oogpunt van innovatie of resistentierisico.

Voor zover artikel 16aa Bmw verbindende werking mocht hebben, dient dit artikel richtlijnconform te worden uitgelegd. In ieder geval dienen de criteria die zijn genoemd in de Nota van Toelichting, strikt te worden toegepast.

Dat een volledige beoordeling nodig is gedurende de overgangsperiode, blijkt uit diverse Europese verordeningen inzake de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Appellante verwijst daartoe naar artikel 1, lid 2, onder a, verordening (EG) nr. 3600/92, artikel 1, lid 5, onder a, verordening (EG) nr. 451/2000 en artikel 1, lid 3, onder a, verordening (EG)

nr. 1490/2002, waarin is aangegeven dat de bepalingen van deze verordeningen gelden onverminderd de verplichtingen van de lidstaten om op grond van artikel 4, lid 4, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn een periodieke heroverweging uit te voeren. Hieruit leidt appellante af dat artikel 4 geheel van toepassing is en artikel 8, lid 2 en lid 3, van deze richtlijn slechts beogen aan te geven met betrekking tot welke elementen van deze beoordeling kan worden afgeweken.

4.5 Met betrekking tot de middelen Spruzit en Ramrod SC blijkt uit de beschikbare documenten dat bij gebruik aannemelijk is dat onaanvaardbare schade optreedt, hetgeen zonder meer tot vernietiging van deze verleende vrijstellingen dient te leiden.

Bij Spruzit en Ramrod SC is sprake van een normoverschrijding voor waterorganismen van honderden respectievelijk tientallen malen. Het is zeer onaannemelijk dat de emissiebeperkende maatregelen voldoende effect hebben.

Daar waar - zoals bij deze middelen - bij toetsing is vastgesteld dat onaanvaardbare milieuschade optreedt bestaat geen ruimte voor toelating, ook niet gedurende het overgangsregime.

5. Het standpunt van LTO Nederland

In 2003 heeft LTO Nederland 200 landbouwkundige knelpunten benoemd, waarvan er uiteindelijk 110 door de PD zijn erkend. Voor slechts 59 knelpunten is vervolgens een vrijstelling op basis van artikel 16aa Bmw verleend.

Hieruit blijkt - anders dan appellante betoogt - dat wel degelijk is getoetst of de belangen van de land- en tuinbouw het verlenen van vrijstellingen dringend vereisen. Mede als gevolg van de stringente procedures heeft zeventig procent van de door LTO Nederland aangedragen knelpunten niet tot een vrijstelling geleid.

Het argument van appellante dat door de vrijstelling een economische prikkel wordt weggenomen om eerder tot betere geïntegreerde bestrijding te komen is onjuist. De vrijstelling vormt de prikkel, juist omdat deze tijdelijk van aard is.

6 De beoordeling van het geschil

6.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante, voor zover gericht tegen de vrijstellingen met betrekking tot de middelen Spruzit, Ramrod SC, Centium 360 SC, Admire, Gaucho Tuinbouw en Nissorun vloeibaar niet-ontvankelijk verklaard. Terzake van het bezwaar voor zover dat is gericht tegen de vrijgestelde toepassing van het middel Jet 50 is voormeld dictum in het bestreden besluit - kennelijk abusievelijk - achterwege gelaten, doch dit besluit houdt blijkens de overwegingen ook terzake van deze toepassing van het middel Jet 50 onmiskenbaar een niet-ontvankelijkverklaring in.

Het College volgt verweerder hierin niet.

Bij het primaire besluit van 28 april 2004, zoals nadien gewijzigd, zijn 13 (toepassingen van) gewasbeschermingsmiddelen vrijgesteld op grond van artikel 16aa Bmw. In confesso is dat deze middelen ook daadwerkelijk zijn toegepast in de betreffende teelten. Aangezien appellante tijdig bezwaar heeft gemaakt is verweerder in beginsel gehouden tot het geven van een rechtmatigheidsoordeel ook terzake van deze vrijstellingen. De omstandigheid dat de betreffende vrijstellingen voor (de toepassingen van) de vorenbedoelde middelen - zoals verweerder in het bestreden besluit overweegt - niet meer relevant zijn omdat de periodes waarin de betreffende middelen worden toegepast ten tijde van het bestreden besluit voorbij zijn doet hieraan op zich niet af en doet appellantes procesbelang niet teniet.

6.2 Naar aanleiding van het beroep van appellante voor zover dat is gericht tegen de ongegrondverklaring van haar bezwaren tegen de in geding zijnde toepassingen van de gewasbeschermingsmiddelen Previcur N, Vertimec (twee toepassingen), Score 250, Boxer en Actellic 50, overweegt het College het volgende.

6.3 Het College zal bij de behandeling van de gronden van dit onderdeel van het beroep allereerst ingaan op het systeem van de Bmw (§ 6.4) en daarna op de inhoud, het doel en de strekking van artikel 16aa Bmw (§ 6.5 en § 6.6). Vervolgens zal het College beoordelen of de uitleg en wijze van toepassing die verweerder in casu in het bestreden besluit heeft gegeven strookt met dit artikel (§ 6.7).

Daarna komt aan de orde de verenigbaarheid van artikel 16aa Bmw met de overgangs-rechtelijke voorschriften die zijn vervat in artikel 8 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (§ 6.8 en § 6.9).

6.4 De Bmw kent als centraal instrument van regulering de in artikel 2 van deze wet genoemde toelating. In artikel 3 en de daarop volgende artikelen van § 2 Bmw zijn hieromtrent voorschriften gegeven.

Ingevolge artikel 3 Bmw wordt een bestrijdingsmiddel slechts toegelaten of geregistreerd, indien op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van gegevens bedoeld in artikel 4, tweede lid, met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a vastgestelde beginselen voor beoordeling, is vastgesteld dat het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsproducten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt, voldoende werkzaam is, en - samengevat weergegeven - geen schadelijke gevolgen heeft voor de gezondheid van mens en dier en geen voor het milieu schadelijke effecten heeft.

Ingevolge artikel 5, eerste lid, Bmw geldt de toelating van een bestrijdingsmiddel voor ten hoogste tien jaar en kan de toelating één of meer malen met ten hoogste tien jaren worden verlengd indien nog steeds aan de voorwaarden voor toelating wordt voldaan.

Voorts kan ingevolge dit artikellid de toelating worden verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging is gemoeid. Omtrent deze zogeheten procedurele verlenging zijn nadere regels gesteld in artikel 7 Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995. Het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (hierna: Ctb) is met de toepassing van deze bepalingen belast (artikel 1aBmw).

Omtrent de achtergronden van het in § 2 Bmw voorziene stelsel van beoordelingscriteria voor de toelating van bestrijdingsmiddelen kan, in het kort, het volgende worden opgemerkt.

Bij wet van 15 december 1994 (Stb. 1995, 4) is de Bmw gewijzigd ter implementatie van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Een belangrijke materiële wijziging hierbij betrof de uitbreiding van de toelatingscriteria, onder meer neergelegd in artikel 3 en artikel 3a Bmw. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel is opgemerkt dat de Bmw al een basis bood voor de implementatie van een groot aantal bepalingen van deze richtlijn, en dat aanpassing van de Bmw ter implementatie van de richtlijn onder meer zou dienen plaats te vinden ter zake van de toelatingsgronden en de gronden voor intrekking van de toelating van een bestrijdingsmiddel. Ofschoon genoemde richtlijn slechts betrekking heeft op gewasbeschermingsmiddelen, gelden veel onderdelen van de wetswijziging ook voor niet-landbouwbestrijdingsmiddelen.

Ter invulling van de hiervoor bedoelde toelatingscriteria zijn vanaf 1995 op basis van artikel 3a Bmw uitvoeringsregelingen tot stand gebracht. In dit verband kunnen onder meer worden genoemd:

- het Besluit milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen en

- het Besluit milieutoelatingseisen niet-landbouwbestrijdingsmiddelen - waarvan de citeertitel met ingang van 26 maart 2003 (Stb. 2002, 212) is gewijzigd in “Besluit milieutoelatingseisen biociden”), welke besluiten betrekking hebben op bestrijdingsmiddelen waarvan de stoffen nog niet op communautair niveau zijn beoordeeld, alsmede

- het Besluit uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen, betrekking hebbend op gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die zijn aangewezen in bijlage I van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, en op middelen die zijn gebaseerd op nieuwe werkzame stoffen.

Het vorenomschreven stelsel van toelatingscriteria was van kracht ten tijde van de inwerkingtreding van artikel 16aa Bmw op 8 februari 2003.

6.4 Artikel 16aa Bmw, waaraan bij het bestreden besluit toepassing is gegeven, introduceert een systeem waarbij vrijstelling of ontheffing kan worden verleend van het bepaalde in de artikelen 2, eerste lid, en 10 eerste en tweede lid Bmw (het verbod een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben en te gebruiken, dat niet ingevolge de Bmw is toegelaten). Deze vrijstelling of ontheffing kan ingevolge artikel 16aa, eerste lid, Bmw worden verleend wanneer de belangen van de landbouw zulks dringend vereisen. De vrijstelling of ontheffing wordt verleend wat betreft gewasbeschermingsmiddelen, met uitzondering van gewasbeschermingsmiddelen bestemd voor plantaardige producten die slechts een eenvoudige bewerking hebben ondergaan, door verweerder en wat betreft biociden alsmede gewasbeschermingsmiddelen bestemd voor plantaardige producten voor zover deze een eenvoudige bewerking hebben ondergaan, door de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (artikel 16aa Bmw gelezen in samenhang met artikel 1, lid 2, Bmw).

Van een situatie waarin de belangen van de landbouw dringend vereisen dat een vrijstelling of ontheffing wordt verleend zal volgens de regering (TK 2001-2002, 28 358, nr. 6, blz. 3-4) sprake zijn, indien het een gewasbeschermingsmiddel betreft dat voor de aan de orde zijnde teelt - bij gebreke aan andere gewasbeschermingsmiddelen dan wel mechanische of biologische bestrijdingsmiddelen - niet kan worden gemist. Dit zal onder meer kunnen worden beoordeeld aan de hand van de aspecten en methodieken die in het kader van de landbouwkundige onmisbaarheidsvoorziening van artikel 25c Bmw (oud) zijn ontwikkeld (TK 1999-2000, 27076, nrs. 8 en 21). Deze aspecten betreffen innovatie, resistentierisico of landbouwtechnische doelmatigheid. De wijze van beoordelen zal in belangrijke mate berusten op een deskundigenoordeel (in casu van TNO/NOTOX), terwijl bij de totstandkoming van de vrijstellingen of ontheffingen de PD en het CTB worden betrokken.

De toelatingseisen, zoals deze in het kader van de toepassing van artikel 25c golden - waaronder de reguliere eisen voor het belang van de volksgezondheid en risico’s voor de toepasser, alsmede verruimde milieutoelatingsnormen - zijn bij een vrijstelling of ontheffing als zodanig niet van toepassing. Deze - in de Bmw niet opgenomen - aspecten zullen, aldus de wetgever, echter wel bij de afwegingen worden betrokken, terwijl voorts noodzakelijke gebruikvoorschriften zullen worden gesteld om met die aspecten rekening te houden. Samenhangend daarmee behoeft bij een verzoek om vrijstelling of ontheffing geen compleet dossier met basisgegevens te worden overgelegd. In zoverre onderscheidt deze procedure zich van die welke gehanteerd werd in het kader van artikel 25c Bmw.

Het College is van oordeel dat artikel 16aa Bmw wat het stelsel van beoordeling betreft, wezenlijk afwijkt van het systeem van § 2 Bmw.

Procedureel vereist § 2 Bmw een aanvraag die op basis van een volledig dossier wordt beoordeeld door het Ctb. Artikel 16aa Bmw verlangt geen aanvraag noch stelt het enig dossiervereiste. Bevoegd orgaan is niet het Ctb maar de betrokken Minister.

Inhoudelijk, bevat artikel 16aa Bmw als beoordelingscriterium voor vrijstelling of ontheffing uitsluitend de norm “wanneer de belangen van landbouw dit dringend vereisen” terwijl § 2 Bmw voor toelating en verlenging van toelating vereist dat is vastgesteld dat het middel voldoende werkzaam is en het middel, en zijn omzettingsproducten, geen onaanvaardbare of schadelijke uitwerking heeft. Indien aan de criteria van artikel 16aa Bmw is voldaan, is de betrokken Minister bevoegd vrijstelling of ontheffing te verlenen. De betrokken minister beschikt over een discretionaire bevoegdheid. De wijze waarop de betrokken Minister van deze bevoegdheid in het bestreden besluit gebruik heeft gemaakt is gebaseerd op het met diverse betrokken partijen, waaronder niet appellante, tot stand gekomen Convenant duurzame gewasbescherming. Eén van de elementen die op grond hiervan in de afweging worden betrokken, zijn de risico’s van het bestrijdingsmiddel maar deze worden afgewogen tegen landbouwkundige knelpunten. De risico’s hebben in dit beleid derhalve andere betekenis dan in het geval van een reguliere toelating of een verlenging van toelating waarbij steeds aan de in verband met deze risico’s toepasselijke criteria moet zijn voldaan. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. Aan de vrijstelling of ontheffing kan de betrokken Minister voorschriften verbinden. Deze discretionaire bevoegdheid kan worden gehanteerd om de risico’s te beperken.

Met artikel 16aa Bmw is een regime gecreëerd voor de toelating van bestrijdingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die reeds voor 26 juli 1993 werden afgeleverd, die nog niet bij communautaire maatregel zijn aangewezen en ten aanzien waarvan het onderzoek bedoeld in artikel 8, lid 2, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn na 26 juli 1993 wordt aangevangen of voortgezet. De in artikel 16aa voorziene vrijstelling of ontheffing is bedoeld voor de periode waarin nog geen reguliere toelating van kracht is.

Ondanks de aanvankelijke keuze geen gebruik te maken van de bepaling met betrekking tot overgangs- en afwijkende regelingen in de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn heeft de wetgever bij de vaststelling van artikel 16aa Bmw beoogd gebruik te maken van de, zijns inziens nog steeds aanwezige ruimte die artikel 8 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn biedt voor het toestaan van het op de markt brengen van nader aangeduide gewasbeschermingsmiddelen gedurende de ingevolge artikel 8 Gewasbeschermings-middelenrichtlijn gelden periode.

6.6 Het College volgt appellante niet in haar betoog dat de criteria waaraan getoetst wordt of een vrijstelling of ontheffing verleend kan worden in de Bmw zelf dienen te zijn opgenomen en dat het niet is toegestaan deze criteria bij wege van beleid te introduceren. Hoewel het in het licht van de rechtszekerheid aanbeveling had verdiend deze criteria in de wet op te nemen, vloeit een verplichting hiertoe niet uit Bmw voort.

6.7 Het College is voorts van oordeel dat de door verweerder gegeven toepassing van artikel 16aa Bmw bij het verlenen van de vrijstellingen voor de in geding zijnde toepassingen van de gewasbeschermingsmiddelen Previcur N, Vertimec, Score 250, Boxer en Actellic 50 voldoet aan dit artikel.

Deze gewasbeschermingsmiddelen bevatten werkzame stoffen die reeds voor 26 juli 1993 werden afgeleverd, welke niet bij een in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, Bmw bedoelde communautaire maatregel zijn aangewezen en ten aanzien waarvan het onderzoek als bedoeld in artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, na 26 juli 2003 wordt aangevangen of voortgezet. Daarmee voldoen zij aan artikel 16aa, eerste lid, onder a t/m c, Bmw. Derhalve moet worden beoordeeld of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken door tot de onderhavige vrijstelling te besluiten. Het College komt tot een bevestigend oordeel en overweegt daartoe als volgt.

Anders dan appellante betoogt, is in de parlementaire geschiedenis niet de voorwaarde gesteld dat bij het beoordelen van het dringende karakter van een knelpunt moet worden nagegaan in hoeverre het gebruik van het middel nodig is met het oog op innovatie, resistentierisico of landbouwtechnische doelmatigheid. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt slechts dat “dringend vereist zijn” onder meer kan worden beoordeeld aan de hand van deze aspecten.

Uit de stukken komt overigens naar voren dat deze aspecten wel degelijk zijn betrokken bij de beoordeling. Zo heeft erkenning van de knelpunten mede plaatsgevonden op basis van het criterium dat een landbouwtechnisch doelmatige teelt van het gewas mede vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit niet mogelijk is, terwijl uit de adviezen van de PD blijkt dat met het aspect resistentierisico rekening is gehouden en aanbevelingen zijn gedaan ter voorkoming daarvan. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat de bereidheid van verweerder om vrijstellingen te verlenen staat tegenover de verplichting van het bedrijfsleven om door inzet op innovatie en verbetering van management, zoveel mogelijk te voorkomen dat knelpunten ontstaan of blijven ontstaan.

Hoewel vast staat dat TNO/NOTOX ter zake van genoemde gewasbeschermingsmiddelen risico’s voor het milieu heeft gesignaleerd, kan niet staande worden gehouden dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze risico’s tot een aanvaardbaar niveau worden teruggebracht, omdat de betreffende gewasbeschermings-middelen slechts gedurende korte tijd en op kleine schaal (in een kleine teelt en in een bepaalde dosering) mogen worden toegepast. Bovendien zijn, waar mogelijk, risico-reducerende maatregelen voorgeschreven.

6.8.1 Hetgeen partijen over en weer naar voren hebben gebracht, stelt het College vervolgens voor de beantwoording van vragen betreffende de verenigbaarheid van (de litigieuze toepassing van) artikel 16aa Bmw met de voorschriften van artikel 8 Gewasbeschermings-middelenrichtlijn. Het College wijst er in dit verband op dat in punt 44 van het arrest Monsanto met het oog op de interpretatie van artikel 8, lid 2, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn is geoordeeld dat de bepalingen van de Gewasbeschermings-middelenrichtlijn over het op de markt brengen van producten veel overeenkomsten vertonen met die van de Biocidenrichtlijn. Het navolgende houdt derhalve nauw verband met hetgeen door het College is overwogen en aan het Hof van Justitie is voorgelegd met het verzoek om prejudiciële beslissing in zaak Awb 04/185 (C-316/04).

6.8.2 Het College gaat allereerst in op de tekst van artikel 8, lid 2, alinea 1, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn. Deze bevat in de Nederlandse versie de bewoordingen "en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn nog niet op de markt waren". Naar het oordeel van het College moet dit, gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt worden geïnterpreteerd als “en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren”. Het College meent dat deze uitleg van de bepaling wordt bevestigd door de bewoordingen van dit artikellid in de Duitse, Engelse en Franse taal alsmede door het arrest Monsanto.

6.8.3 Het betoog van appellante dat artikel 16aa Bmw, waaraan het bestreden besluit uitvoering geeft, in strijd is met de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, stelt primair de vraag aan de orde of voormelde bepaling van Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn zich leent voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter. Het College kan, in verband met de aard van het onderhavige bestuursrechtelijke geding waarvan het besluit inzake de toepassing van artikel 16aa Bmw het onderwerp vormt, eerst bij een bevestigend antwoord op deze vraag overgaan tot de, voor de beslechting van het onderhavige geschil noodzakelijke, beoordeling of artikel 16aa Bmw met deze bepalingen van genoemde richtlijnen verenigbaar is.

Het College overweegt in dit verband het volgende.

Uit artikel 249 EG vloeit voort dat bepalingen van richtlijnen in beginsel geen rechtstreekse werking hebben. Onder omstandigheden moet, blijkens de rechtspraak van het Hof, een uitzondering op dit beginsel worden aanvaard. Wanneer de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn en de termijn

waarbinnen uitvoeringsmaatregelen moeten zijn getroffen is verstreken, kunnen particulieren zich op die bepalingen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is.

De termijn die is bepaald in artikel 23 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is inmiddels verstreken. De toepasselijkheid van artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is niet afhankelijk van een nader communautair besluit, zodat deze bepalingen onvoorwaardelijk zijn. Vastgesteld dient derhalve te worden of deze bepalingen voldoende nauwkeurig zijn om door de rechter te kunnen worden toegepast. Hieraan staat niet in de weg dat laatstgenoemde bepalingen voorzien in een bevoegdheid bij de uitoefening waarvan lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge. Hoewel het College voorshands van oordeel is dat de bepalingen zich lenen om door haar te worden toegepast, legt zij deze vraag, in aanmerking genomen dat deze nog niet uitdrukkelijk door het Hof is beantwoord en gelet op de betekenis van het antwoord op deze vraag voor de verdere beslechting van het geschil door het College, met toepassing van artikel 234 EG aan het Hof voor met het verzoek om een prejudiciële beslissing.

6.8.4 Indien de § 6.8.3 geformuleerde vraag bevestigend wordt beantwoord, komt aan de orde welke grenzen artikel 8, lid 2 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn stelt aan lidstaten ten aanzien van wetgeving inzake de regulering van bestrijdingsmiddelen, in de periode tussen het einde van de implementatietermijnen en de ommekomst van de termijnen die voortvloeien uit evengenoemde artikelleden.

6.8.5 In dit verband rijst allereerst de vraag of het in artikel 16, lid 1, Biocidenrichtlijn bepaalde, inhoudende dat een lidstaat gedurende een zekere (overgangs)periode zijn huidig systeem of praktijk met betrekking tot het op de markt brengen van biociden mag blijven toepassen, tevens besloten ligt in artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, dan wel of deze bepalingen qua betekenis van elkaar verschillen.

Hoewel het gelet op het verschil in bewoordingen en systematiek tussen artikel 8 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn en artikel 16 Biocidenrichtlijn niet zonder meer voor de hand ligt dat genoemde bepalingen op dezelfde wijze worden geïnterpreteerd, dient deze vraag zich niettemin aan in verband met de systematiek van het overgangsrecht van de richtlijnen en hetgeen is overwogen in punt 43 van het Monsanto-arrest. Daarin is onder meer gesteld dat tijdens de in artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bedoelde overgangsperiode de lidstaten hun systeem of praktijk blijven toepassen voor op hun grondgebied gebrachte gewasbeschermingsmiddelen.

6.8.6 Indien de hiervoor in §6.8.5. geformuleerde vraag bevestigend moet worden beantwoord, moet worden bepaald of artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn iedere wijziging van het nationale systeem voor de toelating (en daarmee verbonden, toelating) van gewasbeschermingsmiddelen uitsluit danwel dergelijke wijzigingen niet (geheel) uitsluit maar daaraan beperkingen stelt.

Artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn zou aldus kunnen worden uitgelegd, dat zij meebrengt dat een lidstaat slechts de bevoegdheid heeft tot wijziging van het ten tijde van het van kracht worden van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bestaande systeem of praktijk, voorzover daarmee de beoordeling in verband met de toelating van gewasbeschermingsmiddelen geschiedt overeenkomstig hetgeen door de richtlijn wordt voorzien.

Bij een zodanig lezing kan in aanmerking worden genomen dat lidstaten ingevolge artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn reeds thans, overeenkomstig de technische beginselen van bijlage VI, moeten kunnen beoordelen of biociden bij een voor het beoogde doel juist gebruik in voldoende mate werkzaam zijn en geen onaanvaardbare uitwerking hebben op de doelorganismen en bij gewervelde dieren geen onnodig lijden of pijn veroorzaken en, gezien in het licht van de huidige wetenschappelijke kennis geen onaanvaardbaar effect op het milieu en in het bijzonder op de gezondheid van mens en dier hebben. Hieraan doet niet af dat de volledige uitvoering van de Gewas-beschermingsmiddelenrichtlijn en in het bijzonder het toetsingsprogramma, na het verstrijken van de implementatiedatum nog verscheidene jaren op zich zullen laten wachten.

Voor een uitleg als hiervoor gegeven pleit ook de aard van het overgangsrecht, inhoudende dat overgangsrecht ertoe strekt een aansluiting tot stand te brengen tussen opeenvolgende systemen van wet- of regelgeving.

Een andere interpretatie, die het College niet onaannemelijk voorkomt, kan zijn dat wijzigingen gedurende de overgangsperiode zijn toegestaan voor zover zij de systematiek van het bestaande systeem of praktijk niet veranderen. Deze interpretatie impliceert geen stand still-verplichting maar wel een begrenzing van de nationale bevoegdheid, in die zin dat bijvoorbeeld aanpassing van nationale beoordelingen aan nieuwe wetenschappelijke inzichten of aan de stand van de techniek geoorloofd zijn maar dat wijziging van het systeem van toelatingen en beoordelingen, anders dan eventueel vereist voor de ten uitvoerlegging van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn niet zijn toegestaan. Uitgaande van punt 44 van het arrest Monsanto, inhoudende dat Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn over het op de markt brengen van producten veel overeenkomsten vertoont met de Biocidenrichtlijn op dit punt leest het College in artikel 16, lid 5 Biocidenrichtlijn een argument voor deze interpretatie. Voor deze interpretatie pleit voorts dat zij direct aansluit bij de bewoordingen van artikel 16, lid 1, van de Biocidenrichtlijn.

Een interpretatie van artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, waarbij lidstaten op geen enkele wijze beperkt zijn in hun bevoegdheid tot wijziging van het bestaande systeem of praktijk, acht het College om deze redenen op voorhand minder aannemelijk, maar niet uitgesloten. In deze benadering zouden lidstaten gedurende de overgangsperiode aan geen andere beperkingen zijn onderworpen dan die welke ingevolge artikel 10 EG gedurende de implementatietermijn, die reeds is verstreken, van toepassing zijn (Arrest van het Hof van 18 december 1997, Inter-environnement Wallonie, C-129/96 Jur. blz. I-7411, punt 50; zie ook arrest van het Hof van 8 mei 2003, ATRAL, C-14/02, Jur. blz. I-4431, punten 58 en 59). Indien evenwel artikel 8, lid 2, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn aldus zou moeten worden geïnterpreteerd dat deze bepaling geen andere of verdergaande verplichting bevat dan die welke gedurende de implementatietermijn op een lidstaat rust ingevolge artikel 10 EG is voor het College van belang aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld of sprake is van maatregelen die de verwezelijking van het door de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen. Met name is van belang welke betekenis in dit verband zou moeten kunnen worden toegekend aan het ontbreken van een voorziening in de wet die toepasselijkheid van een beslissing van de betrokken Minister afhankelijk maakt van een besluit de betrokken werkzame stof al dan niet in bijlage I bij de Gewasbeschermings-middelenrichtlijn op te nemen en derhalve de toepassingsduur afhankelijk is van een bepaling bij het initiële besluit waarbij toepassing wordt gegeven aan artikel 16aa Bmw danwel van latere besluitvorming van de betrokken Minster. Eveneens is van belang te vernemen of artikel 10 EG danwel normen ontleent aan de Gewasbeschermings-middelenrichtlijn er aan in de weg staan dat de autoriteiten van een lidstaat terugkomen van het besluit deze richtlijn te implementeren zonder gebruik te maken van de bevoegdheid voorzien in deze richtlijn om het bestaande systeem in praktijk te handhaven. Hierbij merkt het College op dat volgens rechtspraak van het Hof de nationale rechter gelet op artikel 245, derde alinea EG er van moet uitgaan dat de lidstaat, wanneer hij eenmaal gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelingsmarge die hij krachtens deze bepaling geniet, de bedoeling heeft gehad ten volle uitvoering te gevan aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen. Deze interpretatie van artikel 249, in de alinea EG zou kunnen meebrengen dat het gemeenschapsrecht de nationale rechter verplicht deze nationale regelgeving - zelfs voor expiratie van de implementatie termijn - in overeenstemming met de richtlijn te interpreteren (zie conclusie Advocaat-Generaal Kokott van 18 mei 2004 in C-313/02, Nicole Wippel, § 57-63) en de wetgever verbiedt terug te komen van implementatie van de richtlijn.

6.8.7 Indien wordt geoordeeld dat in artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn niet het voorschrift besloten ligt dat een lidstaat zijn huidig systeem of praktijk mag blijven voortzetten, doet de vraag zich voor of artikel 8, lid 2, normen bevat die van belang zijn voor de nationale wet- of regelgever in verband met de regulering van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen gedurende eerderbedoelde overgangsperiode.

In het verlengde hiervan dienen zich, ook voor de beslechting van het geschil relevante, interpretatievragen aan met betrekking tot de betekenis van de in artikel 8, lid 2, gebezigde woorden "toelaten" en "onverminderd lid 3". Wat het woord "toelaten" betreft, kan de vraag worden gesteld of het hierbij gaat om toelating waarbij de maatstaven van artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn van toepassing zijn. In verband met de bewoordingen "en onverminderd lid 3" rijst de vraag of evengenoemd toelaten op enigerlei wijze wordt genormeerd door het bepaalde in artikel 8, lid 3.

Naar het oordeel van het College zou artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aldus kunnen worden verstaan, dat daarin aan lidstaten gedurende de overgangstermijn ruimte wordt gelaten toe te staan dat bestrijdingsmiddelen die reeds op de markt zijnde werkzame stoffen bevatten, op grond van het bestaande regime op de markt blijven. Daarvan uitgaande, zou aan artikel 8, lid 3, de betekenis kunnen worden gehecht dat, wanneer - bijvoorbeeld in verband met het expireren van de toestemming van overheidswege inzake het op de markt mogen zijn van het gewasbeschermingsmiddel - wordt overgegaan tot een herbeoordeling of nieuw onderzoek van een gewasbeschermings-middel als vorenbedoeld, dit dient te geschieden op de in artikel 8, lid 3, Gewas-beschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven wijze.

Voor een zodanige opvatting kan, naar het oordeel van het College, steun worden gevonden in de systematiek van artikel 8 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

In lid 1 van dit artikel is het toelaten van gewasbeschermingsmiddelen met een nieuwe werkzame stof afhankelijk gesteld van een beoordeling van het middel en van de daarin voorkomende stof aan de hand van - uitdrukkelijk vermelde - normen, die zijn vervat in de artikelen 4, 5 en 6 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

Het tweede lid van artikel 8 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bevat in alinea 1 een regeling met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen die reeds op de markt waren, doch stelt met betrekking tot het toelaten dat deze middelen op de markt blijven, niet - uitdrukkelijk - de eis van een beoordeling in evenvermelde zin.

Artikel 8, lid 3, geeft volgens zijn bewoordingen voorschriften omtrent hetgeen dient te geschieden voorafgaande aan het instellen van nieuw onderzoek naar middelen die een overeenkomstig lid 2 te onderzoeken werkzame stof bevatten. Het betreft hier, naar moet worden aangenomen, stoffen als bedoeld in artikel 8, lid 2, alinea 2.

In verband met het voorafgaande rijst de vraag of bij een besluit tot vrijstelling of ontheffing op grond van artikel 16aa Bmw, althans indien het betreft een nieuwe toepassing van een gewasbeschermingsmiddel dat zich reeds op de markt bevindt, sprake is van nieuw onderzoek in de betekenis van artikel 8, lid 3 Gewasbeschermings-middelenrichtlijn. Immers, een dergelijke vrijstelling wordt gegeven op basis van een toets (als hiervoor in § 6.6 aangegeven), waarbij in afwijking van het bestaande systeem slechts wordt bezien of sprake is van onaanvaardbare risico’s voor de toepasser/werker, de volksgezondheid en het milieu.

Indien wordt geconcludeerd dat artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn met zich brengt dat in het kader van het toelaten, genoemd in artikel 8, lid 2, moet worden onderzocht of de toets als bedoeld in artikel 16aa Bmw moet worden gekwalificeerd als een nieuw onderzoek in de zin van artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, dient de vraag zich aan of het slechts gaat om een normering inzake de verstrekking van gegevens die voorafgaande aan een nieuw onderzoek, vermeld in artikel 8, lid 3, moeten worden geleverd, dan wel of de in artikel 8, lid 3, genoemde voorwaarden tevens van betekenis zijn voor de wijze waarop een nieuw onderzoek moet worden ingericht en uitgevoerd.

Het College acht in dit verband van belang het bepaalde in artikel 13, lid 6, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, inhoudende dat lidstaten de vroegere nationale voorschriften inzake de te verstrekken gegevens mogen blijven toepassen zolang nader bedoelde werkzame stoffen niet in bijlage I van de richtlijn zijn opgenomen.

6.9 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal het College het Hof van Justitie verzoeken op basis van artikel 234 EG een prejudiciële beslissing te geven over de hierna geformuleerde vragen. Ingevolge artikel 23 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie wordt de procedure voor het College in afwachting van de beslissing van het Hof van Justitie geschorst en zal het College iedere verdere beslissing aanhouden.

Het vorenoverwogene leidt tot de volgende beslissing.

7. De beslissing

Het College:

- heropent het onderzoek;

- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:

1. Leent artikel 8 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn zich voor toepassing door de nationale rechter nadat de termijn als bedoeld in artikel 23 van deze richtlijn is verstreken?

2. Moet artikel 16 Biocidenrichtlijn aldus worden uitgelegd dat deze bepaling dezelfde betekenis heeft als artikel 8, lid 2, Gewasbeschermings-middelenrichtlijn?

3. Dient artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn te worden geïnterpreteerd als een stand-still verplichting in die zin dat een lidstaat slechts de bevoegdheid heeft tot wijziging van het bestaande systeem of praktijk voor zover dit leidt tot een beoordeling in verband met de toelating van gewasbeschermings-middelen overeenkomstig deze richtlijn?

4. Indien vraag 3 ontkennend wordt beantwoord:

stelt artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn beperkingen aan wijzigingen in de nationale regels met betrekking tot het op de markt brengen van biociden, en zo ja welke beperkingen?

5. Indien vraag 4 ontkennend wordt beantwoord:

aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld of sprake is van maatregelen die het door de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengen.

6. Indien vraag 2 ontkennend wordt beantwoord:

a) moet artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, aldus worden geïnterpreteerd dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, daarbij het bepaalde in artikel 4 Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn in acht moet worden genomen?

b) Moet artikel 8, lid 2, Gewasbeschermingsmiddelen voorts aldus worden geïnterpreteerd dat indien een lidstaat toestaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, daarbij het bepaalde in artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn in acht moet worden genomen?

7. Moet artikel 8, lid 3, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aldus worden geïnterpreteerd dat onder een nieuw onderzoek in de betekenis van artikel 8, lid 3, Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn ook wordt verstaan een toets van een nieuwe toepassing van een gewasbeschermingsmiddel dat zich reeds op de markt bevindt, waarbij wordt bezien of sprake is van onaanvaardbare risico’s voor de toepasser/werker, de volksgezondheid en het milieu in het kader van een tijdelijke maatregel als bedoeld in artikel 16aa Bmw?

8. Dient artikel 8, lid 3, van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aldus te worden geïnterpreteerd dat het slechts voorschriften bevat met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek of moet de bepaling aldus worden begrepen dat de daarin genoemde voorwaarden ook van betekenis zijn voor de wijze waarop een nieuw onderzoek moet worden ingericht en uitgevoerd?

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2005.

w.g. H.C. Cusell w.g. Th.J. van Gessel