Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 05/326 e.a. 4 juni 2008
7200 Restitutie
Beschikking heropening in de gevoegde zaken van:
Westland Bloemen Export B.V., te Honselersdijk, AWB 06/851,
Four Seasons Quality B.V., te Kudelstaart, AWB 07/124,
Flower Direct B.V., te Aalsmeer, AWB 07/495,
A Rozen B.V., te Venlo, AWB 07/771,
B Roses C.V., te Delfgauw, AWB 07/772,
C Bloemen B.V., te Aalsmeer, AWB 07/785,
Heembloemex B.V., te Rijnsburg, AWB 07/836, AWB 07/852,
Handelsmaatschappij D en Zn. B.V., te Rijnsburg, AWB 07/792,
D en Zn. Tissue Culture B.V., te Rijnsburg, AWB 07/794,
D.L. Flowers B.V., te Rijnsburg, AWB 07/370,
E Import & Export B.V., te Katwijk aan Zee, AWB 07/371,
F B.V., te Katwijk aan Zee, AWB 07/372,
gemachtigde: mr. A.J. Braakman, advocaat te Leiden,
Germaco B.V., te Bovenkarspel, AWB 06/706, AWB 06/707,
G Tulpen B.V., te Avenhorn, AWB 06/827,
B&B Qualitybulbs B.V., te Enkhuizen, AWB 07/251,
H Bloembollen B.V., te Enkhuizen, AWB 07/252,
I Yerseke B.V., AWB 07/628,
Azor B.V.,AWB 07/701,
J Handel B.V. ho Leliecultures J, AWB 07/702,
J Handel B.V., AWB 07/703,
K Bloembollen B.V., AWB 07/704,
VOF VAK Victory, AWB 07/705,
Horizon Flowers B.V., AWB 07/706,
Gardenvision International B.V., AWB 07/707,
Duoplant Import Export VOF, AWB 07/708,
L B.V., AWB 07/709,
Kwekerij M, AWB 07/710,
Global Lilies B.V., te ’t Zand, AWB 07/850,
N VOF, te Venhuizen, AWB 07/851,
Gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, te Utrecht,
Adomex International B.V., te Rijsenhout, AWB 06/756, AWB 07/834,
Rosalink B.V., te Aalsmeer, AWB 07/912,
Gemachtigde: mr. B.C. Schoenmaker, te Aalsmeer,
Bulb Invest B.V., te Voorhout, AWB 05/326,
Gemachtigde: mr. J. Jonk, advocaat te Nieuwegein,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerster,
gemachtigde: mr. E. Daalder, advocaat te Den Haag.
1. Overwegingen
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2008 en is vervolgens gesloten. Het College is evenwel tot de slotsom gekomen dat het onderzoek dient te worden heropend. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
De gevoegde behandeling van bovengenoemde zaken op 8 april 2008 strekte ertoe om een aantal, daarvoor gelet op de door hen aangevoerde argumenten in aanmerking komende, partijen de gelegenheid te bieden hun standpunten naar voren te brengen over een tweetal samenhangende vragen met betrekking tot de verbindendheid van de in deze procedures aan de orde zijnde heffingsverordeningen. Daarbij ging het, zoals in de brief van de waarnemend griffier van het College van 1 februari 2008 aan partijen was aangekondigd, meer in het bijzonder om:
- de vraag of er een onderscheid valt te maken tussen heffingen opgelegd op basis van heffingsverordeningen die dateren van vóór en van ná de publicatie in het PBO-blad van 4 maart 2005, nummer 11, bladzijde 13 e.v., van de werkafspraken tussen de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Economische Zaken en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; en
- de toelaatbaarheid van de terugwerkende kracht van de in het Staatsblad van 8 november 2007, nr. 457, gepubliceerde wijziging van artikel 128 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie.
Na behandeling van deze vragen ter zitting overweegt het College als volgt.
Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: Wet) is aan de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna:Wbo) een nieuw artikel 128a toegevoegd, luidend als volgt:
“1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel gedane onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand.”
Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de Wet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
De Memorie van Toelichting (TK II, 31039, nr. 3, p.5) merkt dienaangaande onder meer op:
“De wijze waarop het nieuwe artikel 128a is geformuleerd, in samenhang met de terugwerkende kracht die daaraan in artikel II is gegeven, maakt bovendien duidelijk dat ook die verordeningen, waarop de meergenoemde uitspraak van het CBB betrekking had, alsmede een aantal verordeningen waarover momenteel nog vergelijkbare zaken bij het CBB spelen, of waarover nog bezwaarprocedures aanhangig zijn, door dit artikel worden bestreken. Bij beslissingen op bezwaar en beroep zal dus voor alle verordeningen, die sinds 1 juli 1999, het tijdstip waarop de Wbo op het punt van de vereiste ministeriële goedkeuring is gewijzigd, met inachtneming van artikel 128a, eerste lid, moeten worden beslist.”
De betekenis van de aldus gewijzigde wet voor de onderhavige zaken acht het College duidelijk. Indien ten minste een van de drie betrokken ministers een heffingsverordening heeft goedgekeurd, dient wat het punt van de goedkeuring betreft van de geldigheid van de verordening te worden uitgegaan. Gelet op artikel 120 van Pro de Grondwet is het College niet geroepen om te oordelen over de inhoud van de Wet. Slechts als in de zin van artikel 94 van Pro de Grondwet geoordeeld zou moeten worden dat toepassing van de Wet niet verenigbaar zou zijn met een ieder verbindende bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, zou van toepassing van genoemd artikel II moeten worden afgezien.
Appellanten hebben in dit verband gewezen op artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Verdrag) en op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag.
Het College neemt in dit verband in aanmerking dat op basis van het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 12 juli 2001 (Ferrazzini vs. Italië, www.rechtspraak.nl, LJN AP0818) moet worden aangenomen, dat, als in een belastinggeschil geen sprake is van een ‘criminal charge’ en evenmin van een ‘criminal connotation’, artikel 6 van Pro het Verdrag daarop niet van toepassing is. Zulks omdat niet kan worden staande gehouden dat een dergelijk geschil betrekking heeft op burgerlijke rechten en verplichtingen; een dergelijk geschil is van publiekrechtelijke aard.
Naar het oordeel van het College zijn de onderhavige productschapsheffingen als belastingen te beschouwen, zodat het beroep op artikel 6 van Pro het Verdrag niet kan slagen.
De wijze waarop het Europese Hof voor de Rechten van de Mens artikel 1 van Pro het Eerste Protocol uitlegt, levert wel een aanknopingspunt voor toetsing van de toelaatbaarheid van de door appellanten gewraakte terugwerkende kracht. In genoemd artikel zijn, naar het Hof onder meer in zijn arrest van 10 juni 2003 (M.A. en 34 anderen vs Finland, www.rechtspraak.nl, LJN AV4014) heeft herhaald, drie onderscheiden regels neergelegd. De eerste stelt het beginsel van ongestoord genot van eigendom; de tweede bepaalt dat eigendom slechts ontnomen mag worden in het algemeen belang en onder voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht en de derde erkent dat de staat het gebruik van eigendom mag reguleren teneinde, onder meer, de betaling van belastingen en heffingen te verzekeren. De tweede en de derde regel moeten echter toegepast worden in het licht van het algemene principe, dat in de eerste regel is neergelegd.
Dat leidt ertoe dat het verzekeren van de betaling van belastingen slechts dan voldoende grond voor regulering van eigendom oplevert als de betreffende regeling blijk geeft van een evenwichtige afweging tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Maar, bij de vaststelling of daarvan gesproken kan worden, geldt dat de staat in deze zaken een grote beoordelingsruimte toekomt en dat de door de wetgever gemaakte afweging in beginsel gevolgd kan worden, tenzij voor die afweging iedere redelijke grond zou ontbreken.
Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat iedere redelijke grond ontbreekt voor de afweging die de wetgever bij het totstandbrengen van de Wet heeft gemaakt. Uit het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 oktober 1997 ( National & Provincial Building Society e.a. vs Verenigd Koninkrijk, www.rechtspraak.nl, LJN AH6573) leidt het College af dat het in een geval waarin onverwacht de juridische grondslag voor heffing van een bepaalde belasting blijkt te ontbreken, van belang is of de heffingsplichtigen konden verwachten dat daarom verder van die heffing zou worden afgezien, of dat een actie tot herstel van de grondslag door wetgever of bestuur in de rede lag. Naarmate men meer met die laatste mogelijkheid rekening moest houden, kan de afkondiging van dergelijke herstelwetgeving met terugwerkende kracht minder als een onverhoedse overval beschouwd worden en bestaat daar dus ook minder bezwaar tegen.
Voorts leidt het College uit vorengenoemde uitspraak af dat ook het effect voor belanghebbenden van een eventuele maatregel van wetgever of bestuur tot herstel van de grondslag van belang is.
Pas met de uitspraak van het College van 29 november 2006 (Dutch Winetraders II, www.rechtspraak.nl, LJN AZ5800) werden de consequenties van de eerdere uitspraak van het College van 15 juni 2004, AWB 02/1985 (Dutch Winetraders I, www.rechtspraak.nl, LJN AQ5558) geheel duidelijk en al op 14 mei 2007 werd een wetsvoorstel tot aanpassing van de Wbo bij het parlement ingediend. Bovendien ging het om een in belangrijke mate formeel gebrek, dat met enige ambtelijke voorzichtigheid voorkomen had kunnen worden.
Appellanten konden voorts aannemen dat de activiteiten, die met deze heffingen gefinancierd werden, grotendeels reeds uitgevoerd zouden zijn, zodat voor het Productschap een financieel probleem ontstond dat op een of andere manier opgelost zou moeten worden.
Niet gezegd kan bovendien worden dat er voor de heffingplichtigen een groot belang gemoeid was met het ten volle in acht nemen van het bepaalde in artikel 126, vierde lid, Wbo en dat zij door het ontbreken van goedkeuring van een of twee van de betrokken ministers in ernstige mate in hun belangen geschaad waren. Als nu de heffingsverordeningen op die grond onverbindend zouden moeten worden geacht, zou dat niet zozeer als een gerechtvaardigde compensatie voor een inhoudelijk gebrek van de regelgeving, doch veeleer als een onverwachte meevaller beschouwd moeten worden.
Bovenaangeduide omstandigheden, in hun onderling verband bezien, bieden in het licht van het hiervoor beschreven criterium van hetgeen heffingplichtigen konden verwachten, onvoldoende grond voor de stelling dat de terugwerkende kracht verbonden aan de Wet, deze wet zodanig negatief beïnvloedde dat deze daardoor het karakter van een reguliere belastingwet verloren zou hebben.
Op grond van deze vaststelling komt het College tot de conclusie dat inhoud en wijze van totstandkoming van de Wet niet zodanig zijn dat, gelet op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, in het algemeen van toepassing daarvan zou moeten worden afgezien.
Het College wijst er in dit verband nog op dat voorzover appellanten eerst na 14 mei 2007 actie hebben ondernomen, zij toen reeds concreet grond hadden om te verwachten dat de Wbo met terugwerkende kracht gewijzigd zou worden.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het belang voor heffingplichtigen bij het ten volle in acht nemen van het bepaalde in artikel 126, vierde lid, Wbo wordt het effect van de Wet voor belanghebbenden niet dermate ingrijpend geacht dat over deze stelling anders zou moeten worden geoordeeld.
In het licht van het voorgaande is het belang aan beantwoording van de vraag of, in verband met de publicatie van de werkafspraken op 4 maart 2005 onderscheid gemaakt moet worden tussen voor en na die datum bekendgemaakte heffingsverordeningen, komen te ontvallen.
Nu gegrondverklaring van de beroepen op deze grond derhalve niet aan de orde is, zal het College per zaak op de overige aangevoerde argumenten dienen in te gaan. Daartoe zullen de gevoegde zaken wederom gesplitst worden en zal in alle zaken het onderzoek heropend worden.
2. De beslissing
Het College heropent het onderzoek.
Aldus gegeven door mr. W.E. Doolaard, mr. H.C. Cusell en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, op 4 juni 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer