Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/1315 21 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. H.E. Davelaar, advocaat te Zwolle,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H. le Nobel, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 3 december 2010, bij het College binnengekomen op 7 december 2010, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 30 juni 2010, waarbij verweerder de aanvraag van appellante om steun bij investering in een integraal duurzame stal op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Appellante heeft haar beroep van gronden voorzien.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Appellante heeft nadere stukken overgelegd.
Op 28 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten hebben toegelicht. Als deskundige heeft appellante ter zitting meegebracht C, werkzaam bij GIBO Advies BV te Arnhem. Verweerder heeft als deskundige ter zitting meegebracht D, werkzaam als uitvoeringsexpert bij verweerders Dienst Regelingen te Den Haag. De deskundigen zijn door het College gehoord.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang als volgt:
“ Artikel 28
In deze paragraaf wordt verstaan onder integraal duurzame stal of houderijsysteem: stal of houderijsysteem dat voldoet aan bovenwettelijke normen op het gebied van dierenwelzijn en minimaal voldoet aan wettelijke normen op de gebieden: milieu, energie, diergezondheid, landschappelijke inpasbaarheid en arbeidsomstandigheden.
Artikel 29
1. De minister verstrekt op aanvraag steun aan melkvee-, vleesvee-, schapen-, geiten-, varkens-, vleeskalveren-, pluimvee-, eenden-, kalkoenen- of konijnenhouders voor:
a. de bouw van een integraal duurzame stal of houderijsysteem,
b. de verbouwing van een bestaande stal of houderijsysteem tot een integraal duurzame stal of houderijsysteem, of
c. de installatie van het noodzakelijke materieel voor de werking van de integraal duurzame en diervriendelijke stal of het integraal duurzame en diervriendelijke houderijsysteem.
(…)
5. Het steunplafond, bedoeld in het eerste lid, bedraagt jaarlijks € 11.000.000, verminderd met het bedrag waarvoor nog aanspraak kan worden gemaakt op grond van beschikkingen tot steunverlening die in een voorgaand jaar zijn genomen.
Artikel 30
1. De landbouwer dient de aanvraag tot steunverlening in:
a. vanaf 1 februari tot en met 28 februari in het jaar 2010, of
b. vanaf 1 januari tot en met 31 januari in de daaropvolgende jaren.
2. De aanvraag tot steunverlening bevat een investeringsplan waarin de volgende gegevens zijn opgenomen:
a. een omschrijving van de investeringen die de landbouwer wil doen om een integraal duurzame stal of houderijsysteem te realiseren,
b. een omschrijving van de meerkosten van de integraal duurzame stal of houderijsysteem, ten opzichte van een stal of houderijsysteem gebouwd volgens gangbare technieken of alleen in overeenstemming met de wettelijke normen,
c. een omschrijving van de integraal duurzame stal of houderijsysteem, de installatieprocedure en het onderscheid tussen de kostenonderdelen, en
d. de fasen, periodes of tijdstippen waarin de landbouwer de investeringen zal realiseren, en
e. een verklaring van een bank, bedoeld in artikel 1:1 van Pro de Wet op het financieel toezicht, dat de landbouwonderneming levensvatbaar is.
Artikel 33
1. In aanmerking komende kosten zijn de meerkosten van investeringen in:
a. de bouw of inrichting van integraal duurzame en diervriendelijke stallen en houderijsystemen,
b. de verbetering van bestaande stallen en houderijsystemen tot integraal duurzame en diervriendelijke stallen en houderijsystemen, of
c. de kosten voor de montage en installatie van het noodzakelijke materieel voor de werking van integraal duurzame en diervriendelijke stallen of houderijsystemen.
2. Een investering komt alleen voor steun op grond van deze paragraaf in aanmerking indien deze noodzakelijk is voor de realisatie van een integraal duurzame stal of houderijsysteem.
3. Gangbare, reguliere of vervangingsinvesteringen en investeringen die gericht zijn op het voldoen aan bestaande wettelijke eisen, komen niet voor steun in aanmerking op grond van deze paragraaf.
4. Een investering die al uit hoofde van andere openbare middelen is gesubsidieerd of gefinancierd komt niet voor steun in aanmerking.
Artikel 34
1. De minister stelt een commissie in die advies uitbrengt over de onderdelen van het investeringsplan en over de rangschikking van de aanvragen voor steunverlening.
2. De minister rangschikt een aanvraag hoger naarmate:
a. de integraal duurzame stal of houderijsysteem waarin de landbouwer investeert in de beginfase van marktintroductie verkeert,
b. de investering in de integraal duurzame stal of houderijsysteem meer economisch of technisch perspectief heeft,
c. er voor de investering in de integraal duurzame stal of houderijsysteem een betere verhouding tussen de prijs en kwaliteit bestaat, gezien het aangevraagde steunbedrag en de verbetering van het dierenwelzijn, en
d. er voor de investering in de integraal duurzame stal of houderijsysteem een betere verhouding tussen de prijs en kwaliteit bestaat, gezien het aangevraagde steunbedrag en de verbetering van het milieu, diergezondheid, arbeidsomstandigheden of landschappelijke inpasbaarheid.
3. De minister beslist binnen vier maanden na ontvangst van de aanvraag.
4. De beschikking tot steunverlening bevat de volgende onderdelen:
a. het goedgekeurde investeringsplan, inclusief de essentiële onderdelen daarin,
b. de termijnen voor realisatie van onderdelen van het investeringsplan,
c. de toestemming om bij uitzondering bepaalde onderdelen van het investeringsplan te realiseren in het jaar dat volgt op het jaar waarin de aanvraag tot steunverlening is ingediend, waarbij de landbouwer tevens verplicht wordt om:
i. tenminste een aantal omschreven essentiële onderdelen van het investeringsplan te realiseren in het jaar waarin de aanvraag tot steunverlening is ingediend,
ii. een aanvraag in te dienen, bedoeld in artikel 36, eerste lid,
d. de ten hoogste te verstrekken steun. ”
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en hiertoe overwogen dat subsidieaanvragen voor duurzame projecten worden beoordeeld aan de hand van de criteria in artikel 34 van Pro de Regeling en volgens een zogeheten tenderprocedure. Kenmerkend voor een dergelijke procedure is de rangschikking van de projecten op basis van een onderlinge vergelijking op één en hetzelfde moment onder dezelfde omstandigheden. Dat de door appellante nieuw te bouwen stal voldoet aan de Maatlat Duurzame Veehouderij (hierna: MDV) leidt niet tot de conclusie dat haar aanvraag dient te worden gehonoreerd, aangezien de MDV geen onderdeel uitmaakt van de voornoemde criteria in artikel 34 van Pro de Regeling.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor een aantal investeringen terecht geen punten zijn toegekend door de beoordelingscommissie. Voor de stoep achter de voergang en het flush sproeisysteem geldt volgens verweerder dat zij niet zijn beschreven of benoemd in het investeringsplan. Bovendien zijn beide investeringen niet uit de tekening bij de aanvraag af te leiden.
Het veiligheidsvoerhek is evenmin beschreven in het investeringsplan. Appellante heeft hiervoor verwezen naar een offerte. Hierin wordt echter slechts een voerhek van het merk Spinder of klepelhek genoemd, hetgeen niet per definitie duidt op een veiligheidsvoerhek.
De aangevraagde hygiënesluis komt evenmin in aanmerking voor punten, nu deze niet is beschreven in het investeringsplan. Bovendien blijkt uit de beschrijving in appellantes email van 5 oktober 2010 van de door haar bedoelde investering dat dit geen echte hygiënesluis betreft, aangezien hierin - anders dan in een echte hygiënesluis - een scheiding tussen het vuile en schone deel ontbreekt.
Verweerder concludeert dat, ondanks het feit dat appellante recht heeft op extra punten voor de breedte van de boxen, de verhoogde voergang en de separatieruimte, haar aanvraag hiermee toch een te lage eindscore van 85,01 punten heeft en daarmee de drempel van 86,69 punten om voor subsidie in aanmerking te komen niet heeft behaald. Haar aanvraag dient derhalve te worden afgewezen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert ter onderbouwing van haar beroep aan dat ten onrechte niet door verweerder inzichtelijk is gemaakt hoe de totaalscore van de aanvraag is opgebouwd. In hoeverre een investering bijdraagt tot een extra score is derhalve niet te herleiden. Bij een regeling waarin enkele honderdsten punten kunnen bepalen of een aanvraag wordt gehonoreerd is transparantie van de beoordelingsmethodiek en de puntentelling van groot belang. Deze transparantie is er echter niet geweest bij de beoordeling en behandeling van het bezwaar. Appellante stelt dat verweerder alsnog per investering dient aan te geven wat de invloed hiervan op de score is, zodat kan worden gecontroleerd of het puntenaantal juist is vastgesteld.
De voorlichting vooraf ten aanzien van de beoordeling van de omschrijving en accenten in het investeringsplan was gebrekkig. Indien deze beter zou zijn geweest, zou appellante haar aanvraag anders hebben ingediend. Tegenwoordig wordt door verweerder wel met investeringslijsten gewerkt.
Voorts is noch in artikel 33 van Pro de Regeling, noch in de toelichting hierop neergelegd, dat alleen die kosten voor vergoeding in aanmerking komen die afzonderlijk in het investeringsplan staan genoemd.
Appellante is tot slot van mening dat het veiligheidsvoerhek, de stoep achter de voergang en het flush- en sproeisysteem - anders dan verweerder stelt - wel in de oorspronkelijke aanvraag en begroting zijn opgenomen. Hiervoor zijn volgens appellante derhalve ten onrechte geen punten toegekend door de beoordelingscommissie. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte geen punten toegekend voor de investeringen die door appellante zijn gerealiseerd en die zijn opgenomen in het op 13 september 2011 door appellante aan het College gezonden overzicht. Het gaat daarbij om een selectiebox, kalverdrinkautomaat, LED-verlichting, een frequentieregelaar melkpomp met spraycarebox en de melkstalisolatie. Het totale puntenaantal dient hiermee volgens appellante te worden verhoogd tot 90,57, derhalve boven de drempel van 86,69 punten, zodat zij voor subsidie in aanmerking komt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerder de aanvraag van appellante voor een subsidie op grond van de Regeling, onderdeel Investeringen in integrale duurzame stallen en houderijsystemen voor een nieuw te bouwen stal terecht heeft afgewezen. Het College overweegt daartoe als volgt.
5.2 Uit het vijfde lid van artikel 29 van Pro de Regeling kan, ondanks de onjuiste verwijzing naar het eerste lid van dit artikel, worden afgeleid dat de steunregeling voor duurzame stallen en houderijsystemen aldus is opgezet, dat na een jaarlijkse indieningsperiode het beschikbare bedrag van € 11.000.000,-- per jaar wordt toegekend aan voor subsidiering in aanmerking komende aanvragen, waarbij de volgens de procedure van artikel 34 als Pro hoogste gerangschikte aanvragen het eerste worden gehonoreerd en aanvragen, waarvoor geen geld meer beschikbaar is, worden afgewezen.
5.3 Ingevolge artikel 34 van Pro de Regeling brengt een door verweerder ingestelde commissie advies uit over de onderdelen van het investeringsplan en de rangschikking van de aanvragen. Naar het College heeft begrepen, zijn meerdere deelcommissies ingesteld, die ieder voor bepaalde deelaspecten een taak in de advisering op zich hebben genomen.
Naar ter zitting van het College is toegelicht hebben deze commissies op basis van de in de verschillende aanvragen aangetroffen elementen van de bouwplannen geadviseerd over de waardering van die elementen in een puntentelling en hebben zij ook deelgenomen aan de toepassing van het aldus ontwikkelde puntensysteem. Dat heeft ertoe geleid dat aan iedere aanvraag een aantal punten kon worden toegekend, zodat alle aanvragen onderling vergelijkbaar werden.
De ter invulling van artikel 34 van Pro de Regeling door verweerder gekozen opzet, waarbij de beoordelingscriteria eerst na ontvangst van de aanvragen ontwikkeld worden, is gekozen enerzijds om rekening te kunnen houden met nieuwe inzichten en ideeën die uit de voorstellen naar voren komen, en anderzijds om ook zicht te krijgen op de onderdelen die juist niet meer als vernieuwend beschouwd kunnen worden, omdat zij al in een groot aantal van de ingediende aanvragen zijn opgenomen. Onder de gekozen opzet kunnen aanvragers niet na afloop van de indieningsperiode nog met aanvullende informatie bij of een toelichting op het door hun ingediende voorstel komen. Het College acht een dergelijk systeem evenwel niet onverenigbaar met artikel 4:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin voorgeschreven is, dat bij of krachtens wettelijk voorschrift wordt bepaald hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld. Artikel 34 van Pro de Regeling geeft hieraan naar het oordeel van het College in voldoende mate invulling.
5.4 Het College overweegt vervolgens dat ook bij een systeem van subsidietoekenning als hier aan de orde, waarbij de ingediende aanvragen onderling vergeleken en vervolgens gerangschikt worden op een aantal kwalitatieve criteria, ter bevordering van een voldoende mate van transparantie wel eisen gesteld moeten worden aan de wijze waarop achteraf van de wegingen en waarderingen die hebben plaatsgevonden, verslag wordt gedaan en verantwoording wordt afgelegd.
Van belang is dat er ongeveer 400 aanvragen gedaan zijn, en dat verweerder berekend heeft dat hij met het beschikbare bedrag er ongeveer 70 zou kunnen honoreren. Gelet op de omschrijving van te subsidiëren investeringsplannen in artikel 30, tweede lid, van de Regeling gaat het daarbij om niet eenvoudig vergelijkbare aanvragen. Derhalve dient zowel over de ontwikkeling van de criteria, als over de toepassing daarvan op de ingediende aanvragen, inzichtelijke documentatie beschikbaar te zijn.
Aan de in een dergelijk geval te stellen eisen wordt in dit geval niet voldaan.
Zo is aan de aanvragers geen inzicht gegeven in de samenstelling van de commissie(s), die zich over hun aanvragen gebogen hebben, terwijl ook de exacte taak en werkwijze van de commissie(s) niet aan hen bekend zijn gemaakt. In het dossier bevindt zich geen schriftelijk door de commissie(s) uitgebracht advies, zodat ook niet kan worden nagegaan of verweerder het advies van de commissie gevolgd heeft.
Naar het College uit de verklaring van verweerders gemachtigde ter zitting heeft opgemaakt, is er een advies, waarbij per vernieuwend element een scoretabel is vastgesteld en zou daarna de toepassing van deze tabel op de diverse aanvragen, opnieuw in overleg met (leden van) de commissie(s), hebben plaatsgevonden. Ook daarvan zijn echter geen verslagen beschikbaar.
5.5 Appellante heeft er in de bezwaarprocedure op aangedrongen nadere informatie over de besluitvorming te ontvangen. Naar aanleiding daarvan zijn haar een aantal stukken verschaft, waaruit bijvoorbeeld blijkt dat haar stal voor het aspect dierenwelzijn, met een wegingsfactor 4,5 een score van 8,07 heeft ontvangen en voor milieu, inclusief energie, met een wegingsfactor van 3,0 een score van 6,33. Uit dit stuk blijkt voorts dat iedere aanvrager van een melkveeligboxenstal een basisscore van 71,25 ontving. Vervolgens kan worden nagegaan voor welke elementen verhogingen zijn toegekend. In het geval van appellante heeft dit geleid tot een totaalscore van 84,41 (gewijzigd in 85,01 in het bestreden besluit).
Voorts is overgelegd een stuk waarop voor een groot aantal in een melkvee-ligboxenstal te treffen voorzieningen is aangegeven hoeveel punten deze opleveren. Zo wordt bijvoorbeeld in het kader van dierenwelzijn bij een staltype dat wordt ingedeeld in groep 4, zoals in appellantes geval, 0,24 punt toegekend bij een breedte van de box van meer dan 1,15 meter, en 0,33 punt bij een breedte van meer dan 1,20 meter.
Aan de hand van deze gegevens kan wel van de eigen score worden nagegaan op basis van welke elementen deze is berekend, maar ieder overzicht van de wegingsverhouding tussen de verschillende soorten stallen voor runderen en stallen voor andere dieren dan runderen ontbreekt.
5.6 Het College komt dan ook tot de conclusie, dat op basis van de beschikbare informatie geen inzicht kan worden verkregen in de door de commissie(s) verrichte afwegingen, zodat het bestreden besluit, waarbij - naar het College ter zitting begrepen heeft - de adviezen van de commissie(s) zijn gevolgd, in strijd met artikel 7:12 Awb Pro niet berust op een deugdelijk motivering.
Gelet hierop moet het beroep gegrond worden verklaard, en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De overige gronden behoeven geen bespreking meer. Het College overweegt verder dat verweerder appellante alsnog inzicht zal moeten geven in de bij de besluitvorming gehanteerde criteria en appellante dient de gelegenheid te krijgen daartegen argumenten aan te voeren, waarop verweerder bij een nieuwe beslissing op bezwaar dient te beschikken. Daarvoor stelt het College een termijn van twaalf weken.
5.7 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten, bestaande uit de kosten van door de gemachtigde van appellante verleende rechtsbijstand, zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.748,-- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting van de Dienst Regelingen, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een wegingsfactor 1 en € 437,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen twaalf weken met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuwe
beslissing neemt op appellantes bezwaar;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.748,-- (zegge: duizend
zevenhonderdachtenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- (zegge: honderdvijftig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. M. de Mol, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 december 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld