Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/550 31 mei 2012
11249 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkoming ex art. 86
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M.G.B. Brons, werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 21 oktober 2010 heeft verweerder appellante, vanwege het doden van haar geiten op 18 januari 2010 en 22 februari 2010, na hertaxatie, een tegemoetkoming in de schade op grond van artikel 86 van Pro de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) toegekend.
Bij besluit van 30 juni 2011 heeft verweerder het tegen deze besluiten gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 14 juli 2011, bij het College binnengekomen op 15 juli 2011, heeft appellante beroep ingesteld tegen dit besluit (hierna: bestreden besluit).
Bij brief van 11 augustus 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 16 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen en tevens namens appellante V en namens verweerder J.L.Q. Bult, A.E. Hilderink, M. Habets , allen werkzaam bij verweerder, alsmede P. van Horne, werkzaam bij het LEI te Wageningen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gwd is - voor zover van belang - het volgende bepaald:
" Artikel 15
(…)
2. Een besmettelijke dierziekte kan worden aangewezen, indien:
a. de ziekte zich snel kan uitbreiden, ernstige schade kan berokkenen aan de betrokken diersoort en niet of niet volledig kan worden voorkomen of bestreden met normale bedrijfsmiddelen;
(…)
c. de ziekte naar het oordeel van Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
(…)
Artikel 21
1. Onze Minister besluit zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren.
(…)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood.
(…)
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
a. voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand
(…)
Artikel 87
Alvorens dieren op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood (...), wordt de waarde daarvan vastgesteld.
Artikel 88
1. Dit artikel is van toepassing op de waardevaststelling van dieren, producten en voorwerpen ten aanzien waarvan geen regels zijn gesteld bij of krachtens de artikelen 87a, 87b en 87c.
2. De in artikel 87 bedoelde Pro waardevaststelling geschiedt door een beëdigd deskundige, welke wordt aangewezen door Onze Minister.
3. Indien Onze Minister of de eigenaar of diens gemachtigde geen genoegen neemt met de waardevaststelling verzoekt Onze Minister de kantonrechter in het kanton waar de dieren, bedoeld in artikel 87, zijn gedood (…) drie beëdigde deskundigen te benoemen, waaronder de krachtens het tweede lid aangewezen deskundige.
(…)".
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van een positief tankmonster zijn alle dieren op het bedrijf van appellante met ingang van 23 oktober 2009 op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit verdachte dieren als verdacht van Q-koorts aangemerkt en zijn maatregelen opgelegd op grond van de Regeling tijdelijke maatregelen dierziekten.
- Naar aanleiding van de uitslag van nader onderzoek (tankmonster en swabs) is het bedrijf van appellante bij besluit van 29 november 2009 per 12 november 2009 op grond van artikel 22, eerste lid, onder d, Gwd besmet verklaard, onder opheffing van de verdachtverklaring en voortzetting van de opgelegde maatregelen.
- Bij brief van 16 december 2009 heeft verweerder medegedeeld dat is gebleken dat de opgelegde maatregelen onvoldoende zijn om de verspreiding van Q-koorts tegen te gaan en alle dieren op het bedrijf van appellante besmet verklaard op grond van artikel 2, aanhef en onder b en c van het Besluit verdachte dieren. Tevens heeft verweerder aanvullende maatregelen opgelegd, waaronder de maatregel van doding van alle verdachte drachtige geiten en mannelijke geiten op grond van artikel 22, eerste lid, onder f, Gwd.
- Op 15 januari 2010 heeft verweerder de geitenstapel van appellante gescand en laten taxeren.
- Op 18 januari 2010 heeft verweerder uitvoering gegeven aan de op 16 december 2009 opgelegde maatregel van doding en alle drachtige geiten geruimd.
- Op 22 februari 2010 heeft verweerder de geitenstapel nogmaals gescand en laten taxeren en de resterende drachtige geiten geruimd.
- Op 7 september 2010 hebben drie deskundigen een hertaxatie uitgevoerd op grond van artikel 88, derde lid, Gwd, omdat appellante niet akkoord was gegaan met de waardevaststellingen van 18 januari 2010 en 22 februari 2010.
- Bij twee besluiten van 21 oktober 2010 heeft verweerder op grond van artikel 86 Gwd Pro de tegemoetkoming overeenkomstig de hertaxatie vastgesteld.
- Appellante heeft hiertegen bij brief van 29 november 2010 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de besluiten van 21 oktober 2010 terecht 15 januari 2010 is gehanteerd als peildatum voor de waardevaststelling van de dieren. Artikel 87 Gwd Pro vereist dat de waarde van de dieren wordt vastgesteld alvorens ze worden gedood. Op welk moment dat precies dient te gebeuren is niet verder uitgewerkt. In een dergelijk geval is het op grond van artikel 88 Gwd Pro aan de deskundigen om de waarde vast te stellen. Er is in dit geval geen reden om te twijfelen aan de waardevaststelling van de deskundigen. In het voorliggende geval zijn slechts de drachtige geiten geruimd. Ten eerste geldt dat de waarde van de dieren wordt gebaseerd op de situatie op de datum dat aan de veehouder bekend is gemaakt dat de dieren worden overgenomen om te worden geruimd. Voorts geldt dat de schade die appellante op grond van artikel 86 Gwd Pro vergoed krijgt, ontstaat op het moment dat het dier zijn functie verliest. Het ging hier om dieren met de functie “melk geven”. De dieren hielden derhalve hun functie tot het moment van ruimen. De schade is derhalve pas ontstaan op het moment dat de dieren door verweerder zijn overgenomen voor de ruiming. Om die reden is de taxatiedatum gelijkgesteld aan de ruimingsdatum.
Bij de hertaxatie is door de taxateurs conform de opdracht van verweerder uitgegaan van de waarde van de dieren op het moment van taxatie en niet de waarde op het moment dat de maatregel tot ruiming aan appellant werd medegedeeld. De volgorde van ruiming is bepaald op basis van de bedrijven waar geiten het eerst zouden gaan lammeren omdat de ruimingscapaciteit niet toereikend was om alle bedrijven in een keer te ruimen.
De verwijzing naar artikel 5 van Pro het Besluit waardevaststelling bij dierziekten (hierna: Besluit) kan appellante niet baten. Het betreffende Besluit is immers nooit in werking getreden en derhalve geen recht of wet waarmee bij de beoordeling van het bezwaar rekening moet worden gehouden, zoals onder meer volgt uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 augustus 2001 (www.rechtspraak.nl, LJN: AD3478; AB 2001,334), waarin is overwogen dat bij heroverweging in bezwaar het bestreden besluit getoetst moet worden aan de toepasselijke wettelijke voorschriften zoals ten tijde van de heroverweging gelden. Dat het Besluit nog niet in werking is getreden is niet slechts een formeel manco, zoals appellante stelt, maar het gevolg van het feit dat de onderliggende ministeriële regeling nog niet gereed is.
3.2 Appellante voert aan dat verweerder bij de waardevaststelling van de geiten ten onrechte is uitgegaan van de datum van 15 januari 2010. Dit heeft voor appellante wezenlijke nadelige consequenties. Met inachtneming van artikel 5 van Pro het Besluit is als datum bepalend het moment dat aan de houder is medegedeeld dat bestrijdingsmaatregelen worden toegepast. Het Besluit dateert van 28 november 2007 en treedt in werking op een bij Koninklijk Besluit te bepalen tijdstip. Dat het Besluit nog niet in werking is getreden is slechts een formeel manco. Niet valt in te zien waarom verweerder niet al artikel 5 van Pro het Besluit heeft toegepast. Juist nu er ook geen andere regeling is die voorziet in vastleggen van het moment van waardevaststelling. De deskundigen bepalen niet de peildatum van de waardevaststelling; de peildatum wordt voorgeschreven door verweerder. Dat hebben de betrokken taxateurs medegedeeld.
Voorts is het bestreden besluit innerlijk tegenstrijdig. Er is immers te kennen gegeven dat de waarde van de dieren wordt gebaseerd op de situatie op de datum dat aan de veehouder bekend is gemaakt dat de dieren worden overgenomen om te worden gedood. Dit heeft verweerder bij besluit van 16 december 2009 aan appellante bekend gemaakt. Op 16 december 2009 was bij verweerder ook al bekend dat de dieren drachtig waren.
Hier klemt ook dat appellante pas op 18 september kon gaan enten omdat de entstof niet eerder beschikbaar was. Ten gevolge daarvan is de aflammerperiode opgeschoven waardoor verweerder later is komen taxeren. Als de taxatie had plaatsgevonden kort na de besmetverklaring was de waarde van een groot aantal dieren hoger geweest, zo is ook door een van de taxateurs bevestigd.
Appellante is ter zitting ingegaan op de waardetabel en heeft gesteld dat de leeftijdsindeling van de dieren te grofmazig is en geen recht doet aan de werkelijke waarde van de dieren. Met name indien, zoals bij appellante het geval is, dieren net in een andere leeftijdscategorie vallen op het moment van taxatie, pakt toepassing van de waardetabel nadelig uit. Voorts heeft appellante ter zitting gesteld dat het uitgangspunt van verweerder dat de dieren hun waarde behielden na het aanzeggen van de maatregel omdat zij de functie “melk geven” hebben, niet juist is omdat het ging om drachtige dieren die geen melk geven.
3.3 In dit geschil staat centraal de vraag of de verweerder bij de bepaling van de tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 Gwd Pro terecht is uitgegaan van de waardevaststelling door deskundigen op grond van artikel 88, tweede lid, Gwd.
Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 20 september 2005 (AWB 04/720, www.rechtspraak.nl, LJN: AU3647), 11 maart 2008 (AWB 07/538, www.rechtspraak.nl, LJN: BC6530) en 6 november 2008 (AWB 07/548, www. rechtspraak.nl, LJN: BG4415) overweegt het College dat verweerder bij de bepaling van de tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 Gwd Pro dient uit te gaan van de waardevaststelling door deskundigen op grond van artikel 88, tweede lid, Gwd. Slechts in uitzonderlijke gevallen zal verweerder van deze waarde kunnen afwijken. Dat kan het geval zijn wanneer de vaststelling van de waarde, hetzij uit hoofde van haar inhoud, hetzij uit hoofde van de wijze waarop zij tot stand is gekomen, zozeer indruist tegen hetgeen redelijk en billijk is dat verweerder in redelijkheid de waardevaststelling niet aan verdere besluiten waarbij het bedrag van de tegemoetkoming een rol speelt, ten grondslag kan leggen. Voorts zal voor verweerder aanleiding kunnen bestaan van de waardevaststelling door de deskundigen af te wijken, indien deze waardevaststelling klaarblijkelijk in strijd met enig wettelijk voorschrift tot stand is gekomen, dan wel aan die vaststelling klaarblijkelijk een onjuiste voorstelling van de feiten ten grondslag heeft gelegen.
Uit hetgeen partijen daaromtrent hebben aangevoerd, blijkt dat de taxateurs geen aanleiding hebben gezien om af te wijken van hetgeen met betrekking tot de waardevaststelling, in het bijzonder ten aanzien van de datum van waardevaststelling, is neergelegd in de richtlijnen die verweerder daarvoor heeft opgesteld. Naar het oordeel van het College is er in het voorliggende geval geen sprake van een uitzonderlijke situatie op grond waarvan verweerder had moeten besluiten bij de bepaling van de tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 Gwd Pro, af te wijken van de waardevaststelling van de taxateurs. Het College overweegt daartoe als volgt.
Zoals verweerder terecht heeft gesteld, is het Besluit niet in werking getreden en kan appellante daaraan dan ook geen rechten ontlenen. De stelling van appellante dat toch het moment van het opleggen van de maatregel moet worden opgevat als het moment waarop de dieren worden overgenomen om te worden geruimd, slaagt evenmin. In de jurisprudentie van het College (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 6 november 2008) is voor de vaststelling van de waarde van de gedode dieren van belang geacht het moment waarop de dieren geen handelswaarde meer hebben en aldus de schade die verweerder op grond van artikel 86 Gwd Pro dient te vergoeden, ontstaat. Dat is ook het moment waarop verweerder wordt geacht de dieren over te nemen. Dit kan een eerder moment zijn dan het moment van taxatie, indien de dieren hun waarde op dat eerdere moment verliezen. Dat kan zich voordoen bij dieren die hun waarde primair ontlenen aan de handel, aangezien handel niet meer is toegestaan na het aanzeggen van de maatregel tot doding.
In het voorliggende geval gaat het om (drachtige) melkgeiten. Deze dieren ontlenen hun waarde niet (primair) aan de handel, maar aan de melkfunctie. Die functie wordt niet aangetast door het aanzeggen van de maatregel tot doding, maar door de uitvoering daarvan. Of de betreffende geiten ook daadwerkelijk de melkfunctie hebben kunnen vervullen na het aanzeggen van de maatregel, kan in dit verband buiten beschouwing blijven, aangezien eventueel functieverlies na 16 december 2009 niet samenhangt met het opleggen van de maatregel, maar met de feitelijke omstandigheid dat de geiten drachtig waren. Niet valt in te zien dat van belang is dat het verweerder op een eerder moment dan het taxatiemoment bekend was dat de geiten drachtig waren.
De stelling van appellante dat een eerder uitgevoerde taxatie (kort na de besmetverklaring) tot een hogere taxatiewaarde zou hebben geleid, kan, wat daar ook van zij, evenmin afdoen aan de redelijkheid van het uitgangspunt van waardebepaling op het moment van de taxatie.
Dat verweerder het verwachte moment van lammeren leidend heeft laten zijn bij het bepalen van de volgorde van ruiming van de besmetverklaarde bedrijven, acht het College, gezien de beperkte ruimingscapaciteit die verweerder ter beschikking stond en de omstandigheid dat de kans op besmetting het grootst is op het moment van lammeren, niet onredelijk. Niet is vast komen te staan dat de waardevermindering van de geiten van appellante ten gevolge van het tijdstip van ontruiming zodanig afwijkt van de situatie van andere veehouders waarvan de geitenstapel is geruimd dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die de taxateurs tot afwijking van de datum van waardevaststelling had moeten doen besluiten. Verweerder heeft de tegemoetkoming in de schade dan ook terecht gebaseerd op de waardevaststelling van de taxateurs.
Het College overweegt ten slotte dat appellante eerst ter zitting bezwaren heeft geformuleerd tegen de systematiek van de waardetabel. Een inhoudelijke beoordeling van het standpunt van appellante oordeelt het College in strijd met de goede procesorde, aangezien verweerder onvoldoende in de gelegenheid is geweest zich voor te bereiden op de voor het geval van appellante specifieke gevolgen van de toepassing van de waardetabel en niet is gebleken dat appellante de bezwaren niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen.
Het beroep is ongegrond.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M. van Duuren, mr. J.L.W. Aerts en mr. G.P Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2012
w.g. M. van Duuren w.g. P.M. Beishuizen