Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 20/1003, 20/1004 en 20/1005
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 mei 2022 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V.,te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.L. Vissers),
(gemachtigde: mr. J.L. Vissers),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 oktober 2020, kenmerk ROT 19/1622, ROT 19/1623 en ROT 19/1624, in het geding tussen appellante
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,verweerder
(gemachtigden: mr. J. van Essen en I. Fiks).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 9 oktober 2020 (aangevallen uitspraak, niet gepubliceerd).
Verweerder heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] , adviseur.
Grondslag van het geschil
1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2 Appellante is in 2008 gestart met een nieuw project voor het veredelen en verder ontwikkelen van pluischrysanten. Bij afzonderlijke besluiten van 24 oktober 2018 heeft verweerder aan appellante verklaringen voor speur- en ontwikkelingswerkzaamheden (S&O) afgegeven voor het project “Project 2008 Pluischrysant Veredeling van pluischrysanten op lagere arbeidsbehoefte en verkorting van de teeltduur" (project pluischrysanten) op grond van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (Wva) voor de jaren 2015, 2016 en 2017.
1.3 Op 27 juli 2018 heeft een controlebezoek bij appellante plaatsgevonden. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in het “Rapport controle WBSO” van 17 augustus 2018 (controlerapport). Naar aanleiding van geconstateerde omissies in 2016 is de controle uitgebreid naar 2015, 2017 en 2018. In het controlerapport wordt uiteengezet dat uit de door appellante aangeleverde documenten in de projectadministratie over 2016 blijkt dat appellante de werkzaamheden heeft uitgevoerd, maar niet in de omvang zoals verantwoord. Zo is niet duidelijk wat de technisch inhoudelijke inbreng van de medewerkers is geweest. Ook is het herleiden van de aard, inhoud, omvang en voortgang van de S&O-werkzaamheden moeilijk, omdat de documenten niet of in te beperkte mate zijn voorzien van datum/naam opsteller, documenten niet (centraal) worden bewaard en sprake is van een registratiewijze waarbij niet of in beperkte mate de voortgang is vastgelegd. Ook is sprake van een geschatte en niet tijdige urenregistratie. Volgens het controlerapport lag de administratie volgens appellante bij haar bestuurder thuis en weigerde appellante de controle thuis voort te zetten. De S&O-projectadministratie wordt als onvoldoende beoordeeld.
1.4 Bij afzonderlijke besluiten van 24 oktober 2018 heeft de staatssecretaris de aan appellante afgegeven S&O-verklaringen over de jaren 2015 en 2017 volledig gecorrigeerd naar nul uren, omdat appellante niet heeft voldaan aan artikel 24, eerste lid, van de Wva. Voor het jaar 2016 is het aantal toegekende uren gecorrigeerd naar 3.660. De aard, inhoud en voortgang van het verrichte S&O valt volgens de staatssecretaris niet op eenvoudige en duidelijke wijze uit de administratie van appellante af te leiden.
1.5 De staatssecretaris heeft appellante in verband met deze correcties tevens in elk van de besluiten een boete van € 200,- als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Wva opgelegd.
1.6 Bij afzonderlijke besluiten van 26 juni 2019 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante tegen de besluiten van 24 oktober 2018 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen (waarbij voor “eiseres” appellante moet worden gelezen).
“4.1. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten
onzorgvuldig zijn voorbereid. Eiseres heeft in bezwaar alsnog haar administratie van 2015
en 2017 overgelegd. Eiseres had die administratie niet voorhanden bij het controlebezoek
omdat die thuis lag en nog niet beschikbaar was voor controle. In de bevestigingsbrief van
18 juni 2018 staat echter, zoals verweerder ook heeft aangevoerd, dat de controle uitgebreid
kan worden naar andere jaren. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat
verweerder deze administratie niet heeft beoordeeld. Uit de bestreden besluiten blijkt dat
verweerder dat wel heeft gedaan. Dat heeft er echter niet toe geleid dat over 2015 en 2017
ook een percentage van 75% aannemelijk is geacht (zoals over 2016), maar dat het
percentage van 75% over 2016 ook niet meer aannemelijk werd geacht; alleen kon
verweerder daar over 2016 niet meer op terugkomen. Dat uit de beslissing over 2015 en
2017 (die luidt dat over die jaren geen S&O- uren aannemelijk zijn) blijkt dat de
administratie over die jaren niet is beoordeeld, volgt de rechtbank niet.
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de bestreden besluiten na
beoordeling van de administratie van 2015, 2016 en 2017 terecht vastgesteld dat de
administratie van deze jaren niet voldoet aan hetgeen bij of krachtens artikel 24, eerste lid,
van de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen
(Wva) is bepaald, omdat uit de administratie van de genoemde jaren niet op eenvoudige en
duidelijke wijze de aard, de inhoud, de voortgang en de omvang van de door eiseres
verrichte S&O-werkzaamheden valt af te leiden.
4.3.
Verweerder heeft daarvoor redengevend geacht dat uit de administratie van de
genoemde jaren niet kan worden afgeleid wat de feitelijke inbreng van de medewerkers van
eiseres is geweest en voor elk gedeelte de werkzaamheden als S&O-werkzaamheden zijn
aan te merken. Eiseres heeft voor 2015, 2016 en 2017 een "werkzaamheden verdeling'
opgemaakt, maar verweerder heeft daaraan geen betekenis hoeven hechten, nu eiseres die
verdeling pas na het controlebezoek heeft opgesteld. Uit de overgelegde (algehele) planning
met betrekking tot de genoemde jaren kan niet worden afgeleid wie welke werkzaamheden
in welke week heeft verricht, nu deze planning (per seizoen) te globaal is en niet nader is
gespecificeerd per week. Eiseres heeft ook documenten overgelegd waarin niet is vermeld
wanneer en door wie deze zijn opgesteld, zodat verweerder aan die documenten geen
betekenis heeft hoeven hechten. Daarnaast kunnen de gemaakte kruisingen niet uit de
administratie van 2015 worden herleid, omdat het document "kruisingen GL selecties t/m
2014 4x diverse collectie" qua opmaak afwijkt van andere stukken in de administratie.
Hierdoor is bij verweerder terecht de indruk ontstaan dat het document achteraf is opgesteld,
zodat verweerder ook aan dit document geen betekenis heeft hoeven hechten. Ook heeft
verweerder terecht getwijfeld aan de toelichting "Kruisingsproef', "selectieproef" of "KD
proef", omdat het originele document in de administratie van 2016 ontbreekt. Uit het
voorgaande volgt dat de door eiseres bijgehouden administratie van 2015, 2016 en 2017
onvoldoende inzicht geeft in de aard, de inhoud en de voortgang van de werkzaamheden
binnen het project en de aangevraagde periodes. De omvang van de werkzaamheden per
persoon is daarom ook niet eenduidig uit de administratie af te leiden. Ook zijn er terecht
twijfels ontstaan over de omvang van de werkzaamheden van [naam 2] , gelet op zijn
overige werkzaamheden en het aantal voor hem geschreven uren. Verder is de
urenadministratie over het jaar 2016 bijvoorbeeld pas opgemaakt op 21 juli 2018 en
gewijzigd op 23 juli 2018. Eiseres heeft daarvan gezegd dat zij slechts de opmaak van de urenadministratie uit 2016 heeft aangepast, maar gevraagd naar de versie die zij daarvan in
2016 heeft opgemaakt, heeft eiseres die niet overgelegd.
4.4.
De stelling van eiseres dat bij een eerdere controle geen ongeregeldheden of
onjuistheden ten aanzien van de administratie of werkzaamheden zijn vastgesteld, zodat zij
er op mocht vertrouwen dat haar administratie van 2015, 2016 en 2017 voldeed aan de bij
de wet gestelde normen, treft geen doel. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer de uitspraak van 24 december 2015 (ECLI:NL:CBB2015:435), dient per S&O-verklaring - en daarmee in dit geval per jaar - door verweerder te worden beoordeeld of de over het desbetreffende jaar gevoerde administratie voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt. Het enkele oordeel van verweerder bij een eerdere controle dat de administratie van eiseres voldeed aan de eisen die daarvoor golden, brengt niet met zich mee dat de administratie over alle daarop volgende jaren ook aan de wettelijke eisen voldoet.
4.5.
Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder terecht heeft
vastgesteld dat de administratie van eiseres over de jaren 2015, 2016 en 2017 niet voldoet
aan de eisen van artikel 24, eerste lid, van de Wva. Verweerder was daarom bevoegd om op
grond van artikel 25, derde lid, van de Wva gecorrigeerde S&O-verklaringen af te geven.
(…)
4.6. (…)
Verweerder is volgens eiseres ten onrechte er aan voorbij gegaan dat zij aan de hand van andere feiten en omstandigheden aannemelijk kan maken dat er daadwerkelijk S&O-werk is verricht. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (onder meer ECLI:NL:CBB:2014:502 en ECLI:NL:CBB:2019:458) geldt dat verweerder, gelet op de aard en de bewoordingen van artikel 25, derde lid, van de Wva, bij de toepassing van deze bepaling een grote beoordelingsruimte heeft. Verweerder overschrijdt de grenzen van die ruimte in beginsel niet door, mede in verband met het zeer grote aantal aanvragen dat jaarlijks moet worden beoordeeld en de daarbij gegeven noodzaak van een hanteerbaar controlesysteem, aan het begrip "onvoldoende aannemelijk" een ruime uitleg te geven en derhalve bij deze toets zeer
terughoudend te zijn in het aannemen dat S&O-werk daadwerkelijk is verricht. Het ligt
voorts op de weg van de aanvrager om, als hij meent dat verweerders beoordeling op dit
punt geen stand kan houden, dit aan de hand van andere feiten en omstandigheden en
eventueel verdere administratie aannemelijk te maken. Naar het oordeel van de rechtbank is
eiseres hierin niet geslaagd, omdat een mondelinge toelichting en een rondleiding op het
bedrijf zonder een objectiveerbare onderbouwing daarvan onvoldoende is om aannemelijk te
maken dat het aangevraagde S&O-werk daadwerkelijk is verricht. Zoals verweerder ter
zitting naar voren heeft gebracht, dienen de andere feiten en omstandigheden waaruit dat
zou kunnen blijken overtuigend en controleerbaar te zijn en had eiseres haar mondelinge
toelichting bijvoorbeeld kunnen onderbouwen met kladjes. Ter zitting heeft eiseres gezegd
dat zij kladjes had, maar dat zij destijds heeft nagelaten deze te overleggen. Nu uit de
administratie niet is af te leiden dat de gestelde werkzaamheden zijn verricht en ook de
aangevoerde feiten en omstandigheden dat niet aannemelijk maken, heeft verweerder in
redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik kunnen maken om de S&O-verklaringen voor
2015, 2016 en 2017 te corrigeren, zoals hij heeft gedaan.
4.8.
Nu eiseres voor 2015, 2016 en 2017 geen administratie heeft bijgehouden die
voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke eisen en ook overigens niet aannemelijk is
kunnen worden dat het S&O-werk waarvoor de verklaringen waren afgegeven is verricht,
heeft verweerder in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid op grond van
artikel 26, eerste lid, van de Wva om eiseres drie keer een boete van € 200,- op te leggen.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Appellante kan zich niet met de aangevallen uitspraak verenigen. Zij stelt zich allereerst op het standpunt dat zij voldoet aan de aannemelijkheidstoets. De administratie was beschikbaar voor controle en is eind juli 2018 toegestuurd, maar niet geaccepteerd door verweerder. Appellante is niet in de gelegenheid gesteld om andere feiten en omstandigheden en verdere administratie aan te leveren. Dit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank is hier van onjuiste aannames uitgegaan, zodat sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook is sprake van een vooringenomenheid van een van de controleambtenaren bij de beoordeling van de administratie. Appellante stelt zich verder op het standpunt dat het vertrouwensbeginsel is geschonden doordat verweerder al tien jaar S&O-verklaringen heeft afgegeven en in een controle over 2014 het vertrouwen heeft gewekt dat appellante op een juiste wijze administreert. Appellante heeft nadere stukken overgelegd over 2018, 2019, 2020 en 2021. Deze jaren zijn van vergelijkbare omvang. Ook is sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel, omdat andere ondernemingen op dezelfde wijze als appellante administreren. Appellante stelt verder dat de uitleg van de aannemelijkheidseis door het College verouderd is en leidt tot rechtsonzekerheid. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) stelt appellante dat de bestreden besluiten in het licht van de evenredigheidstoets beoordeeld dienen te worden. Tot slot heeft appellante het verzoek om een schadevergoeding ter zitting ingetrokken. Appellante heeft geen beroep ingesteld tegen de opgelegde boetes.
4. De staatssecretaris stelt in reactie op het hogerberoepschrift dat appellante in de gelegenheid is gesteld om andere feiten en omstandigheden en verdere administratie aan te leveren. Appellante heeft dat niet gedaan. Dat appellante eind juli 2018 haar administratie zou hebben ingestuurd en deze niet zou zijn geaccepteerd, is niet onderbouwd. Tijdens een controle wordt niet de wijze van administreren, maar de administratie gecontroleerd. In de controle over de jaren 2015, 2016 en 2017 kon de aard, inhoud, voortgang en omvang van de S&O-werkzaamheden niet op een eenvoudige en duidelijke wijze worden vastgesteld. De besluiten zijn niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel en niet buitenproportioneel. Verweerder heeft verder twijfels over de betrouwbaarheid en juistheid van de door appellante bijgehouden administratie. Hij stelt echter niet dat sprake zou zijn van fraude. Verder stelt verweerder dat hij niet heeft geconstateerd dat sprake is geweest van vooringenomenheid en merkt hij op dat in bezwaar een integrale heroverweging heeft plaatsgevonden door vier andere personen. Dit heeft geleid tot dezelfde conclusies, waarbij voor 2016 zelfs is geconcludeerd dat de S&O-verklaring volledig, in plaats van 1.140 van de 4.800 uren, gecorrigeerd had moeten worden. Dit was vanwege het verbod van reformatio in peius niet mogelijk. Verder heeft de rechtbank terecht verwezen naar vaste en nog steeds geldende jurisprudentie van het College, waaruit blijkt dat verweerder een grote beoordelingsruimte heeft bij de toepassing van artikel 25, derde lid, van de Wva.
5.1
Het College staat allereerst voor de vraag of verweerder terecht heeft vastgesteld dat de administratie van appellante over de jaren 2015, 2016 en 2017 niet voldoet aan de eisen van artikel 24, eerste lid, van de Wva.
5.2
Voor zover de beroepsgronden inhouden dat appellante niet in de gelegenheid zou zijn gesteld haar volledige administratie over te leggen en deze dus niet beoordeeld zou zijn, falen deze gronden. Appellante had haar administratie niet beschikbaar ten tijde van de controle op haar bedrijf en weigerde om haar moverende redenen deze tijdens de controle op te halen. Nadien heeft appellante in de bezwaarfase haar administratie alsnog overgelegd. Deze is, anders dan appellante stelt, door verweerder in het kader van de heroverweging in bezwaar beoordeeld. Uit niets is gebleken dat appellante nog beschikt over meer informatie. Zij heeft ruimschoots genoeg gelegenheid gehad deze in de procedure in te brengen.
5.3
Het beroep van appellante op schending van het verbod op vooringenomenheid door de ambtenaar die de controle heeft verricht op het bedrijf, faalt. De beoordeling van de administratie heeft in de bezwaarfase plaatsgevonden door vier ambtenaren die niet bij de controle betrokken waren.
5.4
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van
18 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:502, en 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:795) moet verweerder in het kader van artikel 24 van de Wva beoordelen of de administratie van de S&O-inhoudingsplichtige voldoet aan bepaalde eisen (de administratietoets). Deze eisen houden in dat de S&O-inhoudingsplichtige gedurende het kalenderjaar waarop de S&O-verklaring betrekking heeft per project een administratie voert. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling S&O-afdrachtvermindering 2006, die gold tot 2016, en artikel 3, eerste lid, van de Regeling S&O-afdrachtvermindering, die geldt vanaf 2016, moet uit deze administratie op eenvoudige en duidelijke wijze blijken wat de aard, inhoud, omvang en voortgang van het verrichte S&O-werk is. Verweerder moet vervolgens toetsen of uit de administratie voldoende aannemelijk is (de aannemelijkheidstoets) dat de omvang van het S&O-werk dat is uitgevoerd overeenkomt met de omvang zoals opgenomen in de S&O-verklaring. Uit artikel 25, derde lid, van de Wva volgt dat indien een administratie niet voldoet aan deze eisen, een correctie-S&O-verklaring kan worden afgegeven. Anders dan ter zitting door appellante bepleit ziet het College geen reden waarom verweerder niet op deze wijze zou mogen controleren of het S&O-werk daadwerkelijk is verricht. Voor de bewering van appellante dat het onmogelijk zou zijn aan de eisen van verweerder te voldoen is geen enkel aanknopingspunt geboden. Appellante stelt dat ook op andere wijze en door middel van andere feiten en omstandigheden aannemelijk kan worden gemaakt dat het S&O-werk is verricht, maar heeft deze stellingen op geen enkele manier concreet gemaakt. Feitelijk heeft appellante niets ingebracht of aangeboden in te dienen wat ertoe zou kunnen dienen om aannemelijk te maken dat zij daadwerkelijk het door gestelde S&O-werk heeft verricht. Het College verwijst naar hetgeen de rechtbank in overweging 4.7 over de aannemelijkheidstoets heeft overwogen en maakt deze overweging in zoverre tot de zijne.
5.5
Het College stelt vast dat uit de administratie niet blijkt wat de feitelijke inbreng van de medewerkers van appellante is geweest. Als meerdere personen samenwerken aan een project moet uit de administratie op eenvoudige en duidelijke wijze kunnen worden afgeleid wat de inbreng is per medewerker. Dit kan uit appellantes administratie op geen enkele wijze worden afgeleid. Ook is in de overgelegde documenten niet vermeld wanneer en door wie deze zijn opgesteld en blijkt niet welke werkzaamheden als S&O-werkzaamheden zijn aan te merken. Naar het oordeel van het College is de rechtbank daarom terecht tot het oordeel gekomen dat uit de administratie over de jaren 2015, 2016 en 2017 van appellante niet op eenvoudige en duidelijke wijze de aard, de inhoud, de omvang en de voortgang van de door appellante verrichte S&O-werkzaamheden zijn af te leiden. Het College verwijst naar overweging 4.3 van de rechtbank en maakt deze tot de zijne.
6. De rechtbank heeft het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel op goede gronden verworpen. Het College verwijst naar overweging 4.4 van de rechtbank en maakt deze tot de zijne.
7. Het College staat vervolgens voor de vraag of verweerder gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om de S&O-uren voor 2015 en 2017 volledig te corrigeren (terug te brengen naar nul uren) en voor 2016 terug te brengen naar 3.660 uren. Het College is met rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat de administratie van appellante over de jaren 2015, 2016 en 2017 niet voldoet aan de eisen van artikel 24, eerste lid, van de Wva. Verweerder heeft daarom in redelijkheid gebruik kunnen maken van de in artikel 25, derde lid, van de Wva neergelegde bevoegdheid om de S&O-verklaringen van 2015 en 2017 volledig te corrigeren en de S&O-verklaring van 2016 bij te stellen naar 3.660 uren. Dat verweerder, zoals appellante stelt, geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om de S&O-verklaringen van 2015 en 2017 op nihil te stellen, is noch in beroep, noch in hoger beroep onderbouwd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat er geen grond is voor het oordeel dat de correctie naar nihil in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dan wel het gelijkheidsbeginsel. Appellantes verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) kan eveneens niet baten, nu appellante daarbij onvoldoende heeft onderbouwd waarom het bestreden besluit volgens haar strijdig is met het evenredigheidsbeginsel. Anders dan appellante ziet het College niet in waarom het bestreden besluit niet zou bijdragen aan het doel van de Wva. De aftrek is immers bedoeld om het daadwerkelijk uitvoeren van S&O-werkzaamheden te faciliteren. Voor zover appellante stelt dat zij failliet zal gaan als zij de aftrek moet terugbetalen, heeft zij deze stelling niet onderbouwd.
8. Appellante heeft geen gronden aangevoerd tegen de opgelegde boetes. Nu vaststaat dat de overtredingen die aan deze boetes ten grondslag zijn gelegd door appellante zijn begaan en appellante niet heeft aangevoerd dat deze niet aan haar zijn te verwijten, ziet het College geen reden om deze boetes onrechtmatig te oordelen.
9. Het College komt tot de conclusie dat het hoger beroep niet slaagt.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. M.M. Smorenburg en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2022.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen w.g. M. Khababi