Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/440
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 januari 2022 in de zaak tussen
[naam 1] , te [woonplaats] , appellant
(gemachtigde: [naam 2] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. K. Voorn en mr. M. Pieters).
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening).
Bij besluit van 15 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2021.
Appellant en zijn gemachtigde zijn, zonder bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellant is werkzaam als taxichauffeur in Amsterdam. Hij beschikt niet over een vergunning voor het verrichten van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt (Taxxxivergunning).
1.2
Op 25 september 2019 heeft een toezichthouder een kort rapport van bevindingen opgemaakt dat is uitgewerkt in een meer uitgebreid rapport van bevindingen van 26 september 2019 dat door de toezichthouder op ambtseed is opgemaakt en ondertekend (rapport van 26 september 2019). Daarin is het volgende vermeld:
“Op woensdag 25 september 2019, omstreeks 21:22 uur, bevond ik mij (...) op de openbare weg, Dam (...) te Amsterdam. (…) Ik, toezichthouder, zag dat er een taxi voertuig op het fietsstrook ter hoogte van het eerder genoemde locatie. Ik (…) zag dat er op het voertuig een klein wit van kleur bord zat met het woord taxi erin. Ik (…) zag dat er twee vrouwelijke personen in de taxi stapten. (…). Ik (…) zag dat er geen Taxxxiraamkaart, (…) achter de voorruit van het voornoemd taxivoertuig was geplaatst. Ik zag dat het taxivoertuig geen kenmerken had van een Toegelaten Taxi Organisatie. Ik (…) ben naar het taxivoertuig toegelopen. Ik klopte op het raam om in contact te komen met de chauffeur in het voertuig. (…) Ik (…) vroeg aan de passagier die op de bijrijderstoel zat of zij deze taxi besteld hadden. Hierop, reageerde de vrouw ontkennend op. Ik (…) hoorde mijn collega zeggen, die in gesprek was met de chauffeur dat de chauffeur aangaf dat het kennissen van hem zijn. Hierop heb ik (…) beide passagiers laten uitstappen en gevraagd of zij konden aantonen dat zij de desbetreffende taxi hadden besteld. De twee passagiers gaven aan dat zij geen taxi hadden besteld, maar dat de genoemde taxi voor hun stopten en hun een rit aanbood. ik (…) hoorde van mijn collega dat de chauffeur ook niet kon aantonen dat hij was besteld door de beide passagiers. De chauffeur heeft niet dus aannemelijk kunnen maken dat er sprake was van taxivervoer op de bel- of contractmarkt, dan wel dat hij zich op de voornoemde locatie bevond met een ander doel dan het aanbeden van taxivervoer. (…) Na controle in de taxiapplicatie van de gemeente Amsterdam, kwam naar voren dat de chauffeur niet in het bezit was van een geldige Taxxxivergunning van de gemeente Amsterdam.”.
1.3
Op 6 oktober 2019 heeft een toezichthouder een kort rapport van bevindingen opgemaakt dat is uitgewerkt in een meer uitgebreid rapport van bevindingen van 8 oktober 2019 dat door de toezichthouder op ambtsbelofte is opgemaakt en ondertekend (rapport van 8 oktober 2019). Daarin is het volgende vermeld:
“Op zondag 6 oktober 2019, omstreeks 01:50 uur, bevond ik mij (...) op de openbare weg, Amstel (...) te Amsterdam. (…) Ik, toezichthouder, (…) zag daar een taxi (…). Ik (…) zag dat het voornoemde voertuig was voorzien van een wit daklicht met in het zwart de opdruk: “TAXI” langzaam reed op de voornoemde locatie. Ik zag dat er een man en een vrouw stonden op de voornoemde locatie. (…) Ik zag dat beide geen mobiele telefoon in hun handen hadden. Ik hoorde dat de chauffeur zei in richting van de personen: “Taxi ?”. Ik hoorde vervolgens wederom vanuit de taxi: “Taxi”? Ik ben naar de potentiele klanten gelopen en vroeg of de chauffeur hen een taxi aanbood. Waarop ik de man hoorde zeggen: “ja hij bood een taxi aan” of woorden van gelijke strekking. (…) De chauffeur is staande gehouden (…) Ik zag ter plaatse dat er geen Taxxxiraamkaart (…) achter de voorruit van voornoemd taxivoertuig was geplaatst. Ik (…) vertelde de chauffeur dat het niet is toegestaan om zichzelf aan te bieden als zijnde straattaxi aangezien de chauffeur niet is aangesloten bij een Toegelaten Taxi Organisatie. Ik hoorde de chauffeur zeggen: “Maar ik heb een Uberrit en ik wist niet of zij mijn klanten waren” of woorden van gelijke strekking. Ik (…) heb de chauffeur aangeraden in bezwaar te gaan en eventueel zijn afspraak mee te zenden. Deze is mij niet getoond ter plaatse.
Na controle in de taxi-applicatie van de gemeente Amsterdam, kwam naar voren dat de chauffeur niet in het bezit was van een geldige taxxxivergunning van de gemeente Amsterdam. Chauffeur heeft niet aannemelijk kunnen maken dat er sprake was van taxivervoer op de bel- of contractmarkt, dan wel dat hij zich op de voornoemde locatie bevond met een ander doel dan het aanbieden van taxivervoer.”.
1.4
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft verweerder appellant bij brief van 16 oktober 2019 medegedeeld dat hij voornemens is een last onder dwangsom op te leggen voor het op 25 september en 6 oktober 2019 aanbieden van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt zonder geldige Taxxxivergunning en heeft hij appellant in de gelegenheid gesteld over dit voornemen een zienswijze in te dienen. Bij brieven van 21 oktober 2019 en 22 november 2019 heeft appellant zijn zienswijze ingediend.
1.5
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening. Daarbij is aan appellant de last opgelegd zich te onthouden van het aanbieden van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt zonder Taxxxivergunning. De dwangsom is vastgesteld op € 5.550,- voor elke nieuw geconstateerde overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening, met een maximum van € 27.750,-. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft voor de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 15 april 2020.
2. Het beroep van appellant is uitsluitend gericht tegen de in het rapport van 6 oktober 2019 geconstateerde overtreding. Appellant voert in beroep aan dat hem daarvoor geen last onder dwangsom kon worden opgelegd omdat hij geen strafbaar feit heeft gepleegd en de rechtbank nog moet oordelen over zijn beroep tegen de strafbeschikking. Verder stelt appellant zich op het standpunt dat hij op 6 oktober 2019 geen taxivervoer heeft aangeboden op de Amsterdamse opstapmarkt. Hij stond die dag te wachten op klanten die via de Uber-app taxivervoer bij hem hadden geboekt. Toen appellant zijn klanten niet kon vinden, heeft hij aan een aantal mensen gevraagd of zij een taxi hadden besteld. Hij heeft de rit uiteindelijk geannuleerd, omdat hij de klanten niet had gevonden. Appellant kon de geannuleerde rit later niet meer in de Uber-app terugvinden. Appellant meent dat verweerder, op wie de bewijslast rust, de overtreding van 6 oktober 2019 ook niet heeft aangetoond, omdat het primaire besluit simpel in elkaar is gezet en appellant ten onrechte met bewijs moet komen dat hij geen overtreding heeft begaan. Verweerder mocht met betrekking tot de gestelde overtreding van 6 oktober 2019 ook niet uitgaan van de juistheid van de verklaring van de personen die zich bij de taxi bevonden. Ook voert appellant aan dat verweerder in de berekening van de dwangsom ten onrechte is uitgegaan van een bedrag van € 2.700,-. De berekening is foutief en appellant zou niet moeten betalen voor de handhavingskosten van verweerder. Appellant voert verder aan dat hij ten onrechte in de bezwaarfase niet is gehoord. De gemachtigde van appellant heeft met zijn brief van 17 januari 2020 geantwoord op de uitnodiging van verweerder van 13 januari 2020 voor een hoorzitting op 22 januari 2020. In deze brief heeft de gemachtigde van appellant aangegeven dat hij op 22 januari 2020 verhinderd was en verzocht om een nieuwe (telefonische) hoorzitting. In het bestreden besluit is verweerder niet ingegaan op zijn besluit om niet te horen.
3. Verweerder stelt zich, met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt dat de last onder dwangsom terecht is opgelegd. Voor de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is niet vereist dat een strafbaar feit is gepleegd, waarvoor een straf is opgelegd. Verweerder voert aan dat hij bevoegd was tot het opleggen van een dwangsom wegens overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening. Er is geen reden om te twijfelen aan het op ambtseed opgemaakte rapport van 8 oktober 2019 en appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij zich op de in het rapport genoemde plaats bevond met een ander doel dan het aanbieden van taxivervoer op de opstapmarkt. Het gebied waar appellant zich bevond staat ambtshalve bekend als illegale opstaplocatie, met name ’s nachts. Met het voeren van een blauwe kentekenplaat en een daklicht met de tekst “TAXI” op een bekende illegale opstaplocatie heeft appellant het kennelijke doel gehad klanten te werven ten behoeve van taxivervoer. Het is dan aan appellant om aannemelijk te maken dat hij zich ter plaatse bevond met een ander doel dan het aanbieden van taxivervoer op de opstapmarkt. Ten aanzien van de bevindingen op 6 oktober 2019 heeft appellant geen uitdraai van de vermeende bestelling uit de Uber-app meegestuurd en voor een rit via Uber is het voeren van een daklicht niet nodig. De door de gemachtigde van appellant genoemde brief van 17 januari 2020 heeft verweerder niet ontvangen. Verder is door de gemachtigde van appellant geen contact opgenomen over een nieuwe datum voor een (telefonische) hoorzitting. Ook is door de gemachtigde van appellant in de ingebrekestelling van 4 april 2020 niet genoemd dat hij in afwachting was van een hoorzitting. Uit de door appellant in beroep overgelegde verzendadministratie blijkt niet of sprake is van ontvangen of verzonden post. Als het verzonden post zou betreffen, ontbreekt een verzendbewijs. Dat verweerder geen brief heeft ontvangen, komt daarmee voor risico van appellant. Bovendien mag van een professioneel rechtsbijstandverlener worden verwacht dat hij contact opneemt over een gewenste hoorzitting, of daarover melding maakt in de ingebrekestelling, of daarover nadere gronden aanvoert. Het bestreden besluit is dan ook niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur genomen.
4. Het College overweegt als volgt.
4.1
De Taxiverordening vindt haar wettelijke grondslag in artikel 82b van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000). Ingevolge artikel 82c van de Wp2000, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is verweerder bevoegd tot handhaving van in de Taxiverordening gestelde verplichtingen door oplegging van een last onder dwangsom.
4.2
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening is het verboden om zonder geldige vergunning van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (Taxxxivergunning) op de in bijlage 1 van de Taxiverordening aangegeven delen van de openbare weg taxivervoer aan te bieden, waaronder het gebied binnen de ring A10 van Amsterdam.
4.3
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of appellant artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening heeft overtreden en verweerder dus bevoegd was tot het opleggen van de dwangsom. Daartoe overweegt het College als volgt.
4.4
Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
4.5
Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 8 juni 2021, ECLI:NL:CBB:2021:590, onder 4.3, overweegt het College vervolgens dat, indien een chauffeur zonder geldige Taxxxivergunning met een als taxi herkenbare auto stilstaat op een als illegale opstapplaats voor taxi’s bekend staande plaats, zonder dat hij op dat moment bezig is met het ophalen (laden) of afzetten (lossen) van klanten die bij hem een taxirit hebben besteld, dat de conclusie rechtvaardigt dat hij daar taxivervoer aanbiedt op de opstapmarkt. Deze aanname kan door de taxichauffeur slechts worden weerlegd door aannemelijk te maken dat hij daar staat ter uitvoering van een bij hem bestelde taxirit dan wel als gevolg van overmacht. De taxichauffeur die op een als illegale opstapplaats voor taxi’s bekend staande laad- en losplaats staat, zonder bezig te zijn met een bestelde taxirit, riskeert dan ook niet alleen een boete voor verkeerd parkeren of stilstaan op een plaats waar dat niet mag, maar ook dat hem een last onder dwangsom wordt opgelegd. Het College gaat er daarbij met verweerder vanuit dat algemeen bekend is of mag worden verondersteld, zeker bij taxichauffeurs in Amsterdam, welke plaatsen bekend staan als illegale opstapplaatsen voor taxi’s. De in het rapport van bevindingen vermelde feitelijke gedragingen die ten grondslag liggen aan het opleggen van de last onder dwangsom zijn door appellant niet betwist. Niet is gebleken dat appellant op de in de rapporten van 26 september 2019 en 8 oktober 2019 vermelde data, tijden en plaatsen aanwezig was ter uitvoering van bij hem bestelde taxiritten. Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd, heeft appellant geen bewijs geleverd van een bestelde en/of geannuleerde Uber rit op 6 oktober 2019 op de in het rapport van 8 oktober 2019 vermelde locatie. Aangezien appellant met zijn stelling over een dergelijke rit een beroep doet op het daaraan te verbinden rechtsgevolg, te weten een gerechtvaardigde reden voor zijn door de opsteller van het rapport waargenomen gedragingen, en het bewijs van een ritopdracht in zijn domein ligt, ligt het op zijn weg dit bewijs te leveren. Hoewel hem daartoe de gelegenheid is geboden in de besluitvormingsfase heeft hij dat bewijs niet geleverd. Gelet hierop en op het hiervoor vermelde toetsingskader, is aannemelijk dat appellant op 25 september 2019 en 6 oktober 2019 taxivervoer heeft aangeboden op de opstapmarkt zonder Taxxxivergunning, zodat verweerder de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, is het College niet gebleken. De hiervoor onder 4.3 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. De beroepsgrond van appellant dat verweerder ten onrechte het oordeel van de strafrechter niet heeft afgewacht vindt geen steun in het recht. Of appellant artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening heeft overtreden hangt niet af van de beoordeling of hij tevens een strafbaar feit heeft begaan.
4.6
Ten aanzien van de beroepsgrond van appellant dat de berekening van de opgelegde dwangsom, waarbij wordt uitgegaan van kosten ter hoogte van € 2.775,- per jaar, foutief is, overweegt het College, onder verwijzing naar onder meer zijn uitspraak van 20 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:745), als volgt. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dat doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Naast de kosten die een overtreder bespaart door het illegaal aanbieden van taxivervoer, behaalt een overtreder daarmee financieel voordeel. De bespaarde kosten en het (gemiddelde) financiële voordeel dat een overtreder gemiddeld per jaar kan behalen heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd. Het toepassen van een vermenigvuldigingsfactor op de te behalen omzet, om te voorkomen dat de overtreder in herhaling valt, acht het College in beginsel niet onevenredig. Er zijn door appellant geen omstandigheden naar voren gebracht die kunnen leiden tot een ander oordeel. De beroepsgrond slaagt niet.
4.7
Ten aanzien van de beroepsgrond van appellant dat de hoorplicht is geschonden overweegt het College als volgt. Verweerder heeft op 13 januari 2020 een uitnodiging naar appellant verstuurd voor de hoorzitting van 22 januari 2020. Daargelaten of het bericht van verhindering van de gemachtigde van appellant van 17 januari 2020 daadwerkelijk is verzonden, acht het College de termijn tussen de datum van de uitnodiging voor de hoorzitting en de datum van de hoorzitting te kort. Hoewel in de Awb geen termijn is genoemd voor het uitnodigen voor de hoorzitting, volgt uit het bepaalde in artikel 7:4, eerste lid, van de Awb - waarin is bepaald dat belanghebbenden tot tien dagen voor het horen nadere stukken kunnen indienen - dat deze termijn in elk geval langer dan tien dagen moet zijn. Vaststaat dat verweerder zich in dit geval niet aan deze termijn heeft gehouden. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat verweerder bij de uitnodiging voor de hoorzitting, in strijd met artikel 7:2, van de Awb, een te korte termijn in acht heeft genomen. Het College ziet evenwel aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat appellant hierdoor niet is benadeeld. Appellant heeft in beroep immers alsnog de gelegenheid gehad zijn standpunt mondeling te verwoorden.
5. Het College verklaart het beroep ongegrond.
6. Gelet op het hiervoor onder 4.7 geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht aan hem vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 759,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 759,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. J.L. Verbeek en mr. M. Schoneveld, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2022.
B. Bastein T. Kuiper