ECLI:NL:CBB:2025:475 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Last onder dwangsom opgelegd aan een dienstverlenend bedr...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/96

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 september 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [woonplaats] (gemachtigde: mr. I. van der Meer)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2023, kenmerk 22/1411, in het geding tussen

[naam 1]

en

de Autoriteit Consument & Markt (ACM)

(gemachtigden: mr. W.L.C. Kuks en mr. E.L.M. Vos)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 12 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:11678; aangevallen uitspraak).

De ACM heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

[naam 1] heeft een nader stuk ingediend.

De ACM heeft een reactie op dit stuk ingediend.

De zitting was op 8 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van [naam 1] , vergezeld van [naam 2] en [naam 3] en de gemachtigden van de ACM, vergezeld van mr. [naam 4] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

De ACM is op grond van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc) aangewezen als toezichthouder om de regels die consumenten beschermen te handhaven. In 2020 heeft de ACM een breed onderzoek gedaan in het kader van overtredingen van de consumentenwetgeving op websites voor slotenmakersdiensten.

1.3

[naam 1] is werkzaam in de dienstverlenende sector en gebruikt websites om leads (aanvragen van potentiële klanten die de betreffende dienst nodig hebben) te genereren voor haar zakelijke klanten (MKB-bedrijven). Een zakelijke klant kan bij [naam 1] leads afnemen. De websites zijn gericht op het aanbieden van de diensten van deze zakelijke klanten aan consumenten. [naam 1] heeft voor verschillende branches (waaronder slotenmakers) websites in beheer voor specifieke regio's. Deze websites hebben veelal ook domeinnamen met de betreffende regionaam.

1.4

Vanaf oktober 2020 heeft de ACM [naam 1] verzocht om verschillende aanpassingen op haar websites te doen.

1.5

Op 28 april 2021 heeft de ACM het voornemen uitgebracht om aan [naam 1] een last onder dwangsom op te leggen vanwege – kort gezegd – oneerlijke handelspraktijken. De ACM heeft geconstateerd dat op aan [naam 1] te relateren websites diensten van slotenmakers worden aangeboden met misleidende en onjuiste informatie, alsook dat bepaalde verplichte informatie daarop niet wordt verstrekt. Op verschillende websites ontbreekt informatie en/of wordt misleidende informatie verstrekt over de hoedanigheid van de handelaar of zijn tussenpersoon. Daarnaast ontbreekt op verschillende websites informatie over het adres van vestiging, btw-identificatienummers en inschrijving in openbare registers. Verder wordt op verschillende websites informatie verstrekt over het bezit van een PKVW-certificaat (Politiekeurmerk Veilig Wonen) zonder dat wordt aangegeven om welke partij het gaat en of deze is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel (KvK). Volgens de ACM overtreedt [naam 1] daarmee artikel 8:8 van de Whc in verbinding met artikel 6:193c, eerste lid, onder f, en artikel 6:193g, onder b, Burgerlijk Wetboek (BW) en artikel 8:2, eerste lid, van de Whc in verbinding met artikel 3:15d, eerste lid, onder a, c en f, van het BW.

1.6

[naam 1] heeft op 12 mei 2021 haar zienswijze op dit voornemen ingediend.

1.7

Met het besluit van 21 juli 2021 heeft de ACM een last onder dwangsom aan [naam 1] opgelegd (het dwangsombesluit). Het dwangsombesluit heeft de volgende inhoud:

“I. [naam 1] moet de overtreding van de volgende artikelen beëindigen en beëindigd houden:

- Artikel 6:193c BW

- Artikel 6:193g BW

- Artikel 3:15d BW

II. [naam 1] kan dit doen door tijdig uitvoering te geven aan de maatregelen, zoals beschreven in randnummer 55 en 56, onder I en II, van deze beslissing.

III. De ACM verbindt op grond van artikel 12, eerste lid, Instellingswet Autoriteit Consument en Markt (Iw, toevoeging College) aan deze last een voorschrift dat [naam 1] de ACM schriftelijk informeert over welke internetdomeinen zij in gebruik heeft, zoals omschreven in randnummer 61.

IV. [naam 1] moet de maatregelen zoals beschreven in randnummer 55 of 56 van deze lastgeving uiterlijk op 30 september 2021 om 10 uur hebben uitgevoerd. [naam 1] moet de verplichting zoals omschreven in randnummer 61 van deze lastgeving uiterlijk op
30 september 2021 om 10 uur uitvoeren en daarna ieder half jaar. Indien [naam 1] niet, niet volledig, of niet tijdig aan deze lastgeving voldoet, zal [naam 1] een dwangsom van EUR 8.900 per week of gedeelte van een week verbeuren, met een maximum van EUR 89.000.

V. De last onder dwangsom zal op grond van artikel 12 Iw ACM worden opgelegd voor de duur van twee jaren.”

In randnummer 54 en 55, onder I en II, van het dwangsombesluit heeft de ACM het volgende vermeld:

“54. [naam 1] dient de overtreding van de in deze last onder dwangsom genoemde artikelen te beëindigen en beëindigd te houden op alle websites die zij exploiteert of zal exploiteren voor het genereren van leads.

55. [naam 1] kan dit doen door te zorgen dat de websites die zij exploiteert of zal exploiteren voor het genereren van leads, als volgt worden aangepast:

I. Verstrek juiste, duidelijke en begrijpelijke informatie over de hoedanigheid en kenmerken van de handelaar en de aangeboden dienst. De consument moet weten met wie hij zaken doet of gaat doen, wat de rol is van deze handelaar, en waar deze handelaar is gevestigd en staat ingeschreven. Ook het BTW nummer en het registratienummer van het handelsregister van de Kamer van Koophandel moeten worden vermeld. In alle gevallen dienen de gegevens van [naam 1] op de websites te staan. Indien er een specifieke zakelijke klant voor een website is gevonden (de uitvoerende partij) dienen gegevens van deze uitvoerende partij ook op de website te staan, zodat de consument weet met welke uitvoerende partij hij te maken heeft. Het moet tevens duidelijk zijn of het gaat om een tussenpersoon of dat de consument direct te maken heeft met een uitvoerende partij, ook dit moet in alle gevallen op de websites van [naam 1] staan. Er mag niet onterecht de indruk gewekt worden dat de consument te maken heeft met een lokale uitvoerende partij. Zoals in randnummer 50 beschreven dient [naam 1] dus duidelijk aan te geven dat het om een tussenpersoon gaat en dat er niet per definitie sprake is van een lokale uitvoerende partij. Deze informatie moet zo nadrukkelijk op de website staan dat de consument dit in één oogopslag ziet, bijvoorbeeld via een duidelijke banner bovenaan de website. Zodra [naam 1] binnen dit voorbeeld een lokale uitvoerende partij heeft gevonden die leads afneemt voor een specifieke website kan deze disclaimer verwijderd worden. Hierbij moeten de gegevens van deze lokale uitvoerende partij dan op de website staan. De op de website beschreven locatie van de uitvoerende partij moet overeenkomen met de daadwerkelijke locatie van de uitvoerende partij.

II. Verwijder onjuiste informatie over vertrouwens-, kwaliteits- of ander soortgelijke labels van de websites. De websites mogen niet onterecht melding maken van het bezit van een PKVW keurmerk of andere keurmerken waarmee ten onrechte de verwachting gewekt worden dat een onderneming door een bepaalde instantie is erkend of goedgekeurd. Ook mag dit niet op een andere wijze, bijvoorbeeld middels beeldmerken, onterecht geïmpliceerd worden.”

1.8

Bij het dwangsombesluit heeft de ACM een openbare versie van het dwangsombesluit toegezonden met de aankondiging van een openbaarmakingsbesluit en een concept nieuwsbericht.

1.9

Op 2 augustus 2021 heeft [naam 2] een e-mail met de volgende tekst aan de ACM toegezonden:

“[…] Uw bericht valt mij rauw op mijn dak. Ik heb u daarom gebeld en telefonisch toegelicht waar mijn grieven zitten. U verzocht mij dit via mail aan te geven zodat u de berichtgeving kunt (laten) heroverwegen. Bij deze.

Ik heb er gezien onze coöperatieve opstelling vanaf de eerste constatering in combinatie met de feitelijke status van de weergave op de sites geen enkel begrip hoe [naam 1] door ACM wordt neergezet in het persbericht. […] [naam 1] wordt niettemin door ACM in het persbericht afgeschilderd als een 'boevenbende' die bewust mensen die buitensloten zijn zou duperen of door zou verwijzen naar malafide slotenmakers die deze gedupeerden oneigenlijk bejegenen of op torenhoge kosten jagen. Niet van dit alles is waar en zoals u al lang weet uit de diverse mailcommunicatie distantieert [naam 1] zich hier verre van!

[…] Wat is het punt om dan dit te vermelden, laat staan ons zo een de schandpaal te nagelen met het beoogde persbericht? […]

[…] Het gevolg van de indexering (door google) van een dergelijk persbericht op de reputatie van ons bedrijf is dan ook heel groot en staat niet in verhouding met hetgeen wij in de optiek van ACM hebben veroorzaakt. De slotenmakers branche is overigens maar een zeer beperkt onderdeel van onze online marketing business, waarbij u met de communicatie over ' [naam 1] ' het geheel raakt.

[…] In dit opzicht is een bericht als dit over [naam 1] zeer schadelijk.

Afsluitende wil ik nogmaals benadrukken begrip te hebben voor uw werk en de handhaving van de regels. Ik wil daar volledig in mee werken […]. Ik verzoek u daarom met klem alles in her overweging te nemen en uw persbericht achterwege te laten voor wat betreft [naam 1] . Onder het voorbehoud van alle rechten, zie ik uw reactie graag per omgaande tegemoet!”

Op diezelfde dag heeft [naam 2] een tweede e-mail gestuurd naar de ACM, waarin onder meer het volgende staat:

“De melding in uw persbericht dat [naam 1] 'aan de hoogste bieder' zouden verkopen is volstrekte onzin. […]

Al deze zaken zijn niet van toepassing op [naam 1] BV en lijken dan ook vooral van toepassing op […]. Mede daarom wil ik ook per se niet in een adem genoemd worden met dit bedrijf.”

1.1

Op 9 augustus 2021 heeft [naam 2] een e-mail gestuurd naar de ACM, waarin onder meer het volgende staat:

“Zoals u heeft gelezen maak ik mij grote zorgen over de onwenselijke effecten van het persbericht op de reputatie van ons bedrijf, onze business in bredere zin en de daarvoor gedane investeringen.

Uit uw reactie maak ik op dat uw mijn argumenten en bezwaren gaat meewegen in herbeoordeling, dank daarvoor, maar wat mij onduidelijk is of ik het nieuwe persbericht opnieuw ter inzage krijg voor publicatie en/of ik daar weer bezwaar tegen kan maken. Verder is het onduidelijk wanneer dit alles staat te gaat gebeuren. Kunt u mij daarom wat specifieker informeren svp?”

1.11

Met het besluit van 12 augustus 2021 heeft de ACM besloten tot openbaarmaking van het dwangsombesluit (het openbaarmakingsbesluit) en het te publiceren nieuwsbericht aan [naam 1] toegezonden.

1.12

Op 25 augustus 2021 heeft [naam 1] een e-mail gestuurd naar de ACM, waarin onder meer het volgende staat:

“Na[ar] aanleiding van ons gesprek van gisteren en de suggestie van de voorzieningenrechter heb ik ruggenspraak gehouden met een advocaat.

Ik begrijp dat ik de publicatie van het persbericht niet tegen kan houden, anders dan door een kort geding. Dat is weliswaar een overweging gezien de inhoud die niet correct en daarmee misleidend is voor de lezer wat ons als bedrijf [naam 1] schade berokkent zoals ik u ook telefonisch heb toegelicht, maar liever zoek ik samen met u naar een andere invulling van het bericht of het voorkomen ervan.

Zoals ik u heb verteld was er wel degelijk sprake van een samenwerking met PKWV slotenmakers, juist om er voor te zorgen dat we als bedrijf [naam 1] betrouwbare slotenmakers matchten aan de bezoekers van onze sites. […] Dat er abusievelijk nog websites online stonden in regio's waar voormalig PKWV slotenmakers als onze klanten actief waren, en deze niet geheel 'leeg hebben gemaa[k]t' nadat deze klanten hadden opgezegd of wij de samenwerking hadden verbroken, is ons aan te rekenen. Maar er was wel degelijk grond voor de vermelding van het PKVW logo destijds. Navraag bij betrokken PKWV zal dit ook bevestigen. Inmiddels is dit in alle gevallen waar dit niet meer van toepassing was verwijderd. Maar dit staat niet in uw persbericht, ook niet dat wij rechtmatig handel(d)en, waar dit wel van toepassing is.

Ook vermeld[t] het persbericht nog steeds dat de slotenmakers kunnen bieden op een klus terwijl de consument niet weet waar hij mee in aanraking komt. Ook dat is niet van toepassing op de werkwijze van [naam 1] BV. Beide niet. Dit heb ik ook al eerder aangegeven en ondanks deze argumentatie volhardt de ACM in deze weergave.

Daar waar de ACM juist zorgvuldig dient te zijn in haar communicatie, en [naam 1] verwijt dat niet te doen onder oplegging van een last onder dwangsom, communiceert de ACM ondanks onze argumentatie foutief en misleidend over [naam 1] . Het zou dan ook beter zijn om 2 persberichten te sturen […], zoals ook al eerder gesuggereerd.

Ik heb u persoonlijk aangegeven grote zorgen te hebben over de publicatie van het persbericht op deze wijze […].

Als u niettemin wilt volharden in het versturen van het huidige persbericht kan ik niet anders dan ACM bij voorbaat aansprakelijk te stellen voor de schade […] van de publicatie en de vindbaarheid daarvan 'online'. Bij deze. Liever zou ik met u in gesprek gaan over een permanent oplossing en het voorkomen van dit bericht voor [naam 1] BV, ik zal u daarom morgenochtend nogmaals bellen.”

1.13

Vervolgens heeft de ACM een aanvullende wijziging aangebracht in de tekst van het persbericht en daarmee onderscheid aangebracht in de verschillende werkwijzen van [naam 1] en het andere bedrijf. [naam 1] heeft op 30 augustus 2021 toestemming gegeven voor publicatie van het persbericht.

1.14

Met het besluit van 30 augustus 2021 heeft de ACM het openbaarmakingsbesluit van 12 augustus 2021 gewijzigd.

1.15

Op 30 september 2021 heeft [naam 1] om aan de last te voldoen aan de ACM een lijst met domeinnamen van alle lead websites gestuurd van [naam 1] . [naam 1] heeft dit overzicht als volgt toegelicht:

“[…] In de bijlage vind[t] u het verzochte overzicht van alle lead sites van [naam 1] Bv 'zonder vaste klant koppeling'. Ik heb voor het gemak de leadsites 'met vaste klant koppeling' gescheiden uit ons systeem geëxporteerd zodat u beide apart kunt beoordelen. Beide samen geven inzicht in het totaal verzochte aantal lead sites van [naam 1] BV. Ik moet hierbij nog wel opmerken dat ook dit bestand aan mutaties onderhevig als gevolg van verwijderen van klanten om uiteenlopende redenen of het afstoten van sites welke mogelijk nog niet zijn verwerkt in ons systeem. Er staan mogelijk ook websites tussen die niet gebruikt worden voor leadgeneratie. Dit beiden meer ter informatie. […]”

1.16

Met de brief van 10 november 2021 heeft de ACM [naam 1] geïnformeerd over het verbeuren van de dwangsom.

1.17

Op 22 november 2021 heeft [naam 1] de ACM bericht dat zij met haar eerste e-mail van 2 augustus 2021 een bezwaarschrift heeft ingediend tegen de last onder dwangsom en verzocht om dit bezwaar in behandeling te nemen.

1.18

Met het besluit van 9 februari 2022 heeft de ACM besloten tot invordering van een bedrag van € 89.000,- aan verbeurde dwangsom (het invorderingsbesluit). Zij heeft vastgesteld dat [naam 1] in ieder geval in de periode van 5 november 2021 tot en met
4 januari 2022 (in totaal tien weken) de opgelegde last onder dwangsom heeft overtreden. Er zijn volgens de ACM geen bijzondere omstandigheden bekend op grond waarvan van invordering van de verbeurde dwangsom zou moeten worden afgezien.

1.19

Met het besluit van 10 februari 2022 heeft de ACM het bezwaar van [naam 1] tegen het dwangsombesluit niet-ontvankelijk verklaard (het bestreden besluit). De ACM heeft daartoe – samengevat – het volgende overwogen. In de e-mail van 2 augustus 2021 maakt [naam 1] diverse opmerkingen over het concept nieuwsbericht. Deze e-mail en ook de daaropvolgende e-mails van [naam 1] bevatten geen concrete bezwaargronden gericht tegen de inhoud van de last. Gelet daarop hoefde de ACM niet aan te nemen dat [naam 1] met die e-mails bezwaar wilde maken tegen de last. Er was dan ook geen reden voor de ACM om daarover navraag te doen bij [naam 1] . De bezwaartermijn voor het dwangsombesluit verliep op 1 september 2021 en die voor het openbaarmakingsbesluit en de publicatie van het nieuwsbericht op
11 oktober 2021. Het bezwaarschrift van 22 november 2021 is daarmee ruim buiten die termijnen ingediend. Er is volgens de ACM geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding in de zin van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

1.2

[naam 1] heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.

1.21

Met de brief van 17 mei 2022 heeft de rechtbank de ACM verzocht het bezwaarschrift van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb voor behandeling door te sturen aan de rechtbank zodat dit gevoegd kan worden behandeld met de beroepsprocedure tegen de last onder dwangsom. De ACM heeft dit gedaan.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de ACM het bezwaar tegen het dwangsombesluit terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de ACM mocht overgaan tot invordering van de dwangsom. Het College zal de relevante overwegingen van de rechtbank hierna in het kader van de hogerberoepsgronden weergeven waarbij voor “eiseres” is te begrijpen [naam 1] .

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3 Het College zal eerst de hogerberoepsgrond van [naam 1] over het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar tegen het dwangsombesluit bespreken (onder 4) en vervolgens haar hogerberoepsgronden over het invorderingsbesluit (onder 5 tot en met 7).

De last onder dwangsom

Heeft [naam 1] tijdig bezwaar gemaakt tegen het dwangsombesluit?

4.1

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat [naam 1] niet tijdig bezwaar heeft gemaakt en heeft daartoe het volgende overwogen:

“5.2. Met de ACM is de rechtbank van oordeel dat de hiervoor genoemde e-mails van eiseres alleen gaan over het persbericht en dat daaruit blijkt niet blijkt dat eiseres zich niet kan verenigen met de last onder dwangsom.

5.2.1.

Uit de eerste e-mail van 2 augustus 2021 volgt uit “Uw bericht valt mij rauw op mijn dak. Ik heb u daarom gebeld en telefonisch toegelicht waar mijn grieven zitten. U verzocht mij dit via mail aan te geven zodat u de berichtgeving kunt (laten) heroverwegen” dat [naam 2] deze e-mail heeft gestuurd naar aanleiding van het concept persbericht. Het vervolg van deze e-mail gaat over hoe eiseres in het persbericht wordt neergezet (“afgeschilderd als een boevenbende”, “aan de schandpaal te nagelen”) en de gevolgen daarvan voor eiseres (“zeer schadelijk”). Aan de andere kant geeft [naam 2] aan “begrip te hebben voor uw werk en de handhaving van de regels”. Hieruit kan de rechtbank niets anders afleiden dan dat eiseres juist geen bezwaar had tegen de last onder dwangsom, maar uitsluitend tegen de inhoud van het persbericht. Dat [naam 2] aan het slot van deze e-mail vraagt om alles in heroverweging te nemen, betekent dan ook niet dat het woord “alles” ook ziet op de last onder dwangsom. De overige tekst van de e-mail biedt daarvoor geen aanknopingspunten.

5.2.2.

Het voorgaande geldt ook voor de tweede e-mail van 2 augustus 2021. Hieruit volgt alleen dat [naam 2] het niet eens is met de inhoud van het persbericht en niet in één adem met het andere bedrijf wil worden genoemd.

5.2.3.

In de e-mail van 9 augustus 2021 geeft [naam 2] aan dat hij zich grote zorgen maakt over de onwenselijke effecten van het persbericht op de reputatie van eiseres. Verder noemt hij de herbeoordeling, maar ook dat deel van de e-mail ziet naar het oordeel van de rechtbank alleen op het persbericht en niet op de last onder dwangsom. [naam 2] vraagt zich aan het slot van deze e-mail namelijk af of hij het persbericht opnieuw ter inzage zal krijgen voor publicatie “en/of [hij] daar weer bezwaar tegen kan maken”. Ook de tekst van deze e-mail biedt dus geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres bezwaar heeft tegen de last onder dwangsom.

5.2.4.

Tot slot gaat ook de e-mail van 25 augustus 2021 alleen over de publicatie van het persbericht. [naam 2] wijst meerdere malen op bepaalde bezwaren en geeft daarbij aan dat hij die bezwaren al eerder naar voren heeft gebracht. Ook drukt hij nogmaals zijn grote zorgen “over de publicatie van het persbericht op deze wijze” uit. De last onder dwangsom wordt in deze mail niet genoemd.

5.2.5.

De stelling van eiseres dat uit eerdere correspondentie volgt dat zij bezwaar heeft tegen de last onder dwangsom, volgt de rechtbank niet. Correspondentie voorafgaande aan het primaire besluit van 21 juli 2021 vond plaats in het kader van overleg tussen partijen over het beëindigen van de overtredingen. Dit past in het beeld van het eerder genoemde begrip van [naam 2] voor het werk van de ACM en handhaving van de regels. Ook hieruit kan de rechtbank dus niet afleiden dat eiseres bezwaar had tegen de last onder dwangsom, hooguit dat zij deze probeerde te voorkomen. Dat geldt ook de zienswijze 12 mei 2021. Ook de eerdere correspondentie biedt dus geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres bezwaar heeft tegen de last onder dwangsom.

5.3.

Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres binnen de bezwaartermijn geen concrete bezwaargronden heeft aangevoerd tegen de last onder dwangsom. De rechtbank ziet niet in waarom hierover twijfel had moeten bestaan bij de ACM en de ACM daar navraag naar had moeten doen bij eiseres. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat [naam 2] er in de e-mail van 25 augustus 2021 melding van maakt dat hij ruggenspraak heeft gehouden met een advocaat over het eventueel indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening. Op dat moment liep de bezwaartermijn voor de last onder dwangsom nog een week en had eiseres indien zij dat wilde dus nog bezwaar kunnen maken tegen de last onder dwangsom. Dat is niet gedaan en het alsnog gemaakte bezwaar is ver na het verstrijken van de bezwaartermijn ingediend. De ACM heeft dat bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.”

4.2

[naam 1] stelt zich op het standpunt dat zij met haar e-mail van 2 augustus 2021 tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het dwangsombesluit. Volgens [naam 1] volgt uit de laatste zin van haar e-mail van 2 augustus 2021
“Ik verzoek u daarom met klem alles in her overweging te nemen […]”en het daaraan voorafgaande telefoongesprek met de ACM dat zij zich niet kon verenigen met de last en daartegen bezwaar had. Uit het enkele feit dat [naam 1] in haar e-mail heeft aangegeven begrip te hebben voor het werk van de ACM en de handhaving van de regels kan niet, zoals de rechtbank heeft geconstateerd, worden afgeleid dat [naam 1] geen bezwaar had tegen het dwangsombesluit. De rechtbank maakt ten onrechte geen onderscheid tussen het willen meewerken aan oplossingen in goed overleg en het gedwongen worden tot medewerking door middel van dwangsommen. Het is onzorgvuldig van de ACM dat zij van het telefoongesprek geen telefoonnotitie heeft gemaakt waardoor de bewijspositie van [naam 1] onevenredig is aangetast. Verder is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de door [naam 1] aangehaalde jurisprudentie waardoor de uitspraak onzorgvuldig tot stand is gekomen. Uit die jurisprudentie blijkt dat in het geval van twijfel over de vraag of sprake is van een bezwaar de burger/ondernemer het voordeel van de twijfel moet genieten. De ACM had ten minste aan [naam 1] moeten vragen of zij met haar e-mail beoogde bezwaar te maken tegen het dwangsombesluit. Als de e-mail slechts uit die ene zin had bestaan, dan was wel sprake geweest van een bezwaarschrift, aldus [naam 1] .

4.3

De ACM stelt daartegenover dat de e-mail van 2 augustus 2021 in geen enkele zinsnede laat zien dat [naam 1] zich niet kon verenigen met het dwangsombesluit. De bezwaren richten zich volledig op het voorgenomen nieuwsbericht en de wens van [naam 1] dat de ACM de publicatie van dit nieuwsbericht heroverweegt. De ACM ziet niet hoe zij de bewijspositie van [naam 1] heeft verslechterd door haar te vragen haar telefonische opmerkingen in haar eigen woorden schriftelijk vast te leggen. Het is geen vaste praktijk van de ACM om van elk telefoongesprek een telefoonnotitie te maken. Van het gesprek van 2 augustus 2021 is dat ook niet gedaan, omdat de ACM met [naam 1] had afgesproken dat zij dat wat telefonisch is besproken zou e-mailen naar de ACM. Uit zowel het telefoongesprek als de
e-mailcorrespondentie is de ACM niet gebleken dat [naam 1] het niet eens was met het dwangsombesluit. De ACM ziet niet waarom hierover twijfel had moeten bestaan bij de ACM en dat de ACM daar navraag naar had moeten doen.

4.4

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de ACM de e-mail van [naam 2] van
2 augustus 2021 terecht niet heeft aangemerkt als een bezwaarschrift tegen het dwangsombesluit en overweegt daartoe als volgt.

4.4.1

Het College ziet, evenals de rechtbank, in de tekst van de e-mail van 2 augustus 2021 geen aanknopingspunt voor de conclusie dat [naam 1] bezwaar had tegen het dwangsombesluit. Het dwangsombesluit wordt niet benoemd in die e-mail en deze bevat ook geen bezwaren die op dat besluit zien; de e-mail gaat uitsluitend over de inhoud van het persbericht. Uit de door [naam 1] aangehaalde zinsnede kan, gelet op de context waarin deze zin staat, dan ook niet worden afgeleid dat [naam 1] beoogde bezwaar te maken tegen het dwangsombesluit. Dat volgt ook niet uit de tweede e-mail van [naam 1] van 2 augustus 2021 aan de ACM. Daaruit volgt niet anders dan dat [naam 2] het niet eens is met de inhoud van het persbericht. Het College onderschrijft verder het oordeel van de rechtbank dat ook uit de correspondentie tussen de ACM en [naam 1] van ná 2 augustus 2021 en binnen de bezwaartermijn voor het dwangsombesluit, niet kan worden afgeleid dat [naam 1] op 2 augustus 2021 daartegen bewaar had willen maken.

4.4.2

Verder betwist de ACM de stelling van [naam 1] dat voor haar uit hun telefoongesprek voorafgaand aan de eerste e-mail van 2 augustus 2021 duidelijk had moeten zijn dat [naam 1] met haar e-mail van 2 augustus 2021 beoogde bezwaar te maken tegen de last. Omdat van dit gesprek geen telefoonnotitie is overgelegd, kan niet worden vastgesteld wat de inhoud van dit gesprek was. De ACM heeft onweersproken erop gewezen dat zij [naam 1] in dat gesprek heeft gevraagd haar telefonische opmerkingen in haar eigen woorden schriftelijk vast te leggen en te e-mailen naar de ACM, wat [naam 1] met haar e-mail van 2 augustus 2021 ook heeft gedaan. Het College ziet daarom niet in dat [naam 1] in haar belangen of bewijspositie is geschaad doordat de ACM geen telefoonnotitie heeft gemaakt van dit gesprek. Het ontbreken van bewijs voor de stelling van [naam 1] komt dus niet voor rekening van de ACM.

4.4.3

Het College is verder met de rechtbank van oordeel dat de ACM over het karakter van de e-mail van 2 augustus 2021 redelijkerwijs ook geen twijfel hoefde te hebben en dat de ACM niet – uit een oogpunt van zorgvuldigheid – gehouden was om bij [naam 1] navraag te doen of deze e-mail als een bezwaarschrift tegen het dwangsombesluit moest worden aangemerkt. De verwijzing van [naam 1] naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1638) maakt het voorgaande niet anders. Het ging in de zaak die tot die uitspraak heeft geleid om een situatie waarin redelijkerwijs twijfel mogelijk was of een brief moest worden aangemerkt als een bezwaarschrift. Daarvan is in dit geval geen sprake. Ook de verwijzing van [naam 1] naar de uitspraak het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 19 december 2013 (ECLI:NL:GHSHE:2013:6118) baat haar niet, al omdat in die zaak duidelijk was dat betrokkene zich niet kon verenigen met het genomen besluit. Daarvan is in dit geval juist geen sprake. Hoewel de rechtbank deze twee uitspraken in de aangevallen uitspraak niet afzonderlijk heeft besproken, betekent dit niet dat de uitspraak onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat de rechtbank in haar motiveringsplicht tekort is geschoten. De bestuursrechter hoeft niet op alle aangevoerde gronden en argumenten in te gaan, maar hij kan zich beperken tot de kern daarvan.

4.4.4

Omdat de bezwaartermijn voor het dwangsombesluit op 1 september 2021 verliep, is het op 22 november 2021 gemaakte bezwaar te laat ingediend. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de ACM het bezwaar van [naam 1] tegen de last onder dwangsom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege termijnoverschrijding.

4.5

De hogerberoepsgrond faalt.

De invordering

Heeft de rechtbank terecht toepassing gegeven aan artikel 6:22 van de Awb?

5.1

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak (onder 7.1) geoordeeld dat de ACM niet aannemelijk heeft gemaakt dat met het nemen van het invorderingsbesluit zodanige spoed was gemoeid dat de ACM het horen van [naam 1] op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb achterwege heeft kunnen laten. Omdat [naam 1] in de beroepsfase de gelegenheid heeft gehad om haar standpunten zowel schriftelijk als mondeling toe te lichten, was voor de rechtbank aannemelijk dat [naam 1] door dit gebrek niet is benadeeld. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om dat gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. De rechtbank heeft hierbij betrokken dat de ACM heeft verklaard dat dit gebrek normaal gesproken zou zijn hersteld in bezwaar, maar dat de bezwaarfase in de invorderingsprocedure moest worden overgeslagen omdat toepassing moest worden gegeven aan artikel 5:39 van de Awb.

5.2

[naam 1] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb. Het verzuim van de ACM om [naam 1] te horen voorafgaand aan het invorderingsbesluit kan enkel gerepareerd worden in bezwaar, omdat de zienswijzemogelijkheid anders een dode letter wordt. De rechtbank had het invorderingsbesluit daarom moeten vernietigen.

5.3

De hogerberoepgrond slaagt niet. Op grond van artikel 4:8 van de Awb dient een belanghebbende voorafgaand aan een besluit tot invordering van een dwangsom in de gelegenheid te worden gesteld om te worden gehoord. Het doel van deze verplichting is om de overtreder de gelegenheid te geven om bijzondere omstandigheden, waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn, naar voren te brengen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:601, onder 8.2). De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet aannemelijk is dat [naam 1] door het nalaten hiervan is benadeeld. Zij heeft in beroep alsnog voldoende gelegenheid gehad om bijzondere omstandigheden aan te voeren die de ACM ertoe hadden moeten brengen om van invordering af te zien, terwijl [naam 1] ook in hoger beroep niets heeft aangevoerd waaruit blijkt dat zij door het niet horen in een processueel of inhoudelijk belang is geschaad.

Heeft [naam 1] de dwangsommen verbeurt?

6.1

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“[…]

9.1.5.

De stelling van eiseres ter zitting dat de ACM ‘oude’ websites heeft bezocht, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. De stelling is nauwelijks geconcretiseerd en eiseres heeft ook maar één voorbeeld genoemd. De toezichthouder heeft ter zitting een toelichting gegeven over de manier waarop hij de websites heeft onderzocht. Hij heeft de door eiseres in een Excel-bestand aangeleverde domeinnamen vanuit dat bestand benaderd. Van het door eiseres genoemde voorbeeld kan volgens hem niet volledig worden uitgesloten dat hij de website heeft benaderd vanuit het cachegeheugen, maar hij acht dat niet aannemelijk omdat hij de website dan eerder zou moeten hebben bezocht dan hij heeft gedaan. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank niet aannemelijk dat de toezichthouder de websites van eiseres waarop overtredingen zijn geconstateerd van uit het cachegeheugen heeft benaderd en daarom evenmin dat de toezichthouder mogelijk verouderde webpagina’s heeft vastgelegd.

[…]

9.1.7.

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank eiseres niet volgt in haar standpunt dat uit het besluit niet duidelijk wordt wat de overtredingen zijn en zodoende niet kan worden gecontroleerd of het overtredingen zijn. De rechtbank is van oordeel dat er met het VvA en de daarbij behorende bijlagen voldoende bewijs is voor de conclusie dat de last inderdaad is overtreden, gedurende 10 weken (in de periode van 5 november 2021 tot en met
4 januari 2022).

9.2.

Het standpunt van eiseres dat de tien verbeurde dwangsommen enkel verbeurd kunnen zijn indien sprake is geweest van overtredingen op de in de last onder dwangsom genoemde veertien slotenmakerswebsites, volgt de rechtbank niet.

9.2.1.

De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de aanleiding voor de last onder dwangsom weliswaar het onderzoek naar de slotenmakersbranche was, maar dat uit het primaire besluit van 21 juli 2021 - impliciet en expliciet - volgt dat de last onder dwangsom geldt voor alle websites die eiseres in beheer heeft en in beheer zal gaan hebben.

[…]

9.2.2.

Bovendien staat dit ook al in het voornemen: “Deze last onder dwangsom strekt ertoe te zorgen dat de bovenstaande huidige overtredingen op zowel slotenmakerwebsites als ook websites van [naam 1] voor andere branches te staken en gestaakt te houden”. Dat eiseres dit heeft onderkend blijkt verder uit de zienswijze “Zodoende kan er ook met andere branches in een keer goed voldaan worden aan de criteria”.

[…]”

6.2

Zoals uit het voorgaande volgt heeft de ACM het bezwaar van [naam 1] tegen het dwangsombesluit terecht niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat het dwangsombesluit – en de daarin aan [naam 1] opgelegde maatregelen – met deze uitspraak in rechte zijn vast komen te staan en dat de ACM dit besluit dus ten grondslag mocht leggen aan het naar aanleiding daarvan genomen invorderingsbesluit. Een belanghebbende kan in een procedure tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van het College van 7 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:190, onder 4.4 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466). [naam 1] heeft niet gesteld dat van een dergelijk uitzonderlijk geval hier sprake is, terwijl het College hiervan ook niet is gebleken. Het College gaat er dan ook van uit dat de in het dwangsombesluit aan [naam 1] onder randnummer 55 genoemde maatregelen terecht zijn opgelegd. Dit betekent dat de lead genererende websites van [naam 1] bij afloop van de begunstigingstermijn op 30 september 2021 behoorden te voldoen aan de in het dwangsombesluit genoemde verplichtingen.

6.3

De ACM heeft ter onderbouwing van het standpunt dat de last is overtreden het Verslag van Ambtshandelingen (VvA) van 22 januari 2022 opgesteld. In het invorderingsbesluit heeft de ACM vervolgens benoemd welke controlemomenten er zijn geweest en wat de bevindingen op deze controlemomenten zijn geweest, waarbij zij heeft verwezen naar bijlagen 1 tot en met 10 bij het VvA. In het VvA zijn de webpagina’s die op de verschillende controlemomenten zijn bezocht opgesomd en zijn de bezochte websites met screenshots vastgelegd.

6.4

Volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
14 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:131), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de ACM kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Als een toezichtrapport niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mocht baseren. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen toch onjuist zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:514).

6.5

De stelling van [naam 1] dat het invorderingsbesluit onvoldoende gemotiveerd of onzorgvuldig voorbereid is omdat het VvA met de daarin opgenomen vastleggingen van de overtredingen niet bij het invorderingsbesluit was gevoegd, volgt het College niet. In het invorderingsbesluit wordt ter onderbouwing van de vaststelling van de overtredingen in voetnoten verwezen naar het VvA en de bijlagen 1 tot en met 10. Dat [naam 1] het VvA pas in het kader van de procedure bij de rechtbank heeft ontvangen, leidt niet tot een ander oordeel. Omdat de procedure over de invorderingsbeschikking werd gecombineerd met de al bij de rechtbank aanhangige procedure tegen de last onder dwangsom, heeft de ACM, zoals zij heeft toegelicht, het VvA als onderdeel van het procesdossier toegezonden. Overigens is niet gebleken dat [naam 1] de ACM eerder om toezending van het VvA heeft verzocht.

6.6

Met de rechtbank is het College van oordeel dat de ACM met het VvA en de daarbij behorende bijlagen genoegzaam heeft aangetoond dat [naam 1] de last heeft overtreden en dat de dwangsom volledig is verbeurd. De ACM heeft van 5 november tot en met 4 januari 2022 iedere week een aantal websites van de lijst die [naam 1] op 30 september 2021 heeft aangeleverd gecontroleerd. Daarbij heeft de ACM beoordeeld of [naam 1] heeft voldaan aan de verplichtingen die de ACM heeft opgenomen in het dwangsombesluit in randnummer 55, nummers I en II. De ACM heeft op de controlemomenten op een aantal van deze websites overtredingen geconstateerd van artikel 3:15d, eerste lid, van het BW en artikel 6:193c, eerste lid, aanhef en onder f, van het BW. Geconstateerd is dat op verschillende websites van [naam 1] door middel van het gebruik van plaatsnamen en lokale telefoonnummers onterecht de indruk wordt gewekt dat sprake is van een lokale handelaar en/of dat [naam 1] niet duidelijk heeft aangegeven dat de consument te maken heeft met een tussenpersoon. De ACM heeft verder geconstateerd dat sommige van de gecontroleerde websites geen adres van de handelende entiteit bevatten en verschillende websites geen KvK-nummers en btw-identificatienummer, terwijl een aantal websites handelsnamen bevatten die niet geregistreerd zijn bij de KvK. [naam 1] heeft deze constateringen van de ACM niet concreet betwist.

6.7

Het standpunt van [naam 1] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de ACM ‘oude’ webpagina’s heeft bezocht, volgt het College niet. Het College onderschrijft het onder 9.1.5 van de aangevallen uitspraak weergegeven oordeel van de rechtbank en de overweging daartoe. De stelling van [naam 1] dat de ACM op de zitting bij de rechtbank zou hebben erkend dat het mogelijk is dat zij verouderde websites heeft bezocht, vindt geen steun in de aantekeningen van de zitting bij de rechtbank. De ACM heeft blijkens die aantekeningen juist verklaard dat de gecontroleerde websites niet eerder zijn bezocht. Niet aannemelijk is dat de ACM de websites vanuit het cachegeheugen heeft benaderd. De stelling van [naam 1] dat dit in één geval zou zijn aangetoond, heeft zij niet nader geconcretiseerd.

6.8

Verder kan in het midden blijven of, zoals [naam 1] stelt, de ACM ook enkele ‘landingspagina’s’ heeft gecontroleerd die waren uitgesloten van indexatie en niet toegankelijk waren voor consumenten. Niet in geschil is, en ook voor het College staat gelet op de bevindingen in het VvA vast, dat de ACM op de eerste twee controlemomenten ook zogenoemde ‘stad-beroep websites’ heeft bezocht en op de controlemomenten daarna uitsluitend ‘stad-beroep websites’. Verder is niet in geschil dat voor deze websites geldt dat deze wel geïndexeerd werden en benaderbaar waren voor consumenten. Omdat [naam 1] het standpunt van de ACM dat zij op alle controlemomenten op de ‘stad-beroep websites’ overtredingen van het dwangsombesluit heeft geconstateerd niet (gemotiveerd) heeft betwist, kon de ACM de overtreding van het dwangsombesluit al daarop baseren.

6.9

Het betoog van [naam 1] dat de last alleen zag en kon zien op slotenmakerwebsites en dat de dwangsommen enkel verbeurd kunnen zijn indien sprake is van overtredingen op een slotenmakerwebsite, faalt. Het College onderschrijft het onder 9.2 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank hierover en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. Uit het dwangsombesluit volgt duidelijk dat het dwangsombesluit van toepassing is op alle websites waarmee [naam 1] leads genereert en niet uitsluitend op de in het dwangsombesluit genoemde (veertien) slotenmakerswebsites.

6.1

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet voldaan is aan de last gedurende tien weken in de periode van 5 november 2021 tot en met 4 januari 2022 en dat als gevolg daarvan de dwangsommen zijn verbeurd.

Is sprake van bijzondere omstandigheden om af te zien van de invordering?

7.1

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“[…]
8.1.1. De ACM stelt terecht dat uit de lastoplegging duidelijk blijkt waar de overtredingen van eiseres uit bestaan. Ook stelt zij terecht dat het de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven is om aan de consumentenregelgeving te voldoen en dat het geen standaardpraktijk is dat de ACM, bij niet naleving van een last onder dwangsom, uitgebreide begeleiding aan de overtreder geeft om hem te helpen bij het beëindigen van de overtredingen.

8.1.2.

Verder wijst de ACM er in het verweerschrift op dat zij bij brief van 10 november 2021 heeft geconstateerd dat eiseres niet aan de last voldeed en daarom dwangsommen heeft verbeurd, dat zij in deze brief onverplicht heeft aangegeven welke overtredingen zij nog steeds op de websites van eiseres constateerde en dat zij hierbij ook voorbeelden heeft genoemd. Met de ACM is de rechtbank van oordeel dat eiseres daarmee nogmaals handvatten heeft gekregen om haar handelwijze te corrigeren. Dat eiseres op dat moment al een dwangsom van € 17.800,- had verbeurd, maakt dat - gelet op wat in 8.1.1. is overwogen - niet anders. De ACM wijst er in het verweerschrift namelijk ook terecht op dat het op de weg van eiseres lag om haar websites ook daadwerkelijk in lijn met de last te brengen zodat zij verdere verbeurte van dwangsommen had kunnen voorkomen.

[…]

10.1.1.

Dat eiseres haar medewerking heeft verleend, levert geen bijzondere omstandigheid op om van invordering af te zien. Naar het oordeel van de rechtbank is meewerken met een toezichthouder niet meer dan wat verwacht mag worden. Uit het voorgaande volgt dat de last voldoende duidelijk is. Het lag dus op de weg van eiseres om al haar websites door te lichten op de onderdelen waarop de ACM overtredingen heeft geconstateerd. Eiseres heeft daar enkele maanden de tijd voor gehad. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat [naam 2] in de zienswijze heeft aangegeven de websites geautomatiseerd te zullen doorzoeken. Ook heeft hij in beide e-mails van 2 augustus 2021 aangegeven de websites waarop er in de optiek van de ACM nog problemen zijn offline te willen halen om deze problemen te voorkomen. Dit is ook wat de ACM eiseres heeft geadviseerd in het voornemen en in de lastoplegging. Dat de door eiseres gestelde inspanningen niet hebben geleid tot het beëindigen van alle overtredingen, maakt dus niet dat sprake is van een bijzondere omstandigheid om af te zien van invordering.
[…]”

7.2

[naam 1] voert aan dat de ACM in het invorderingstraject onevenredig heeft gehandeld. Op het moment dat de ACM haar kenbaar maakte dat de eerste dwangsom was verbeurd, heeft [naam 1] de ACM direct gevraagd wat de overtredingen waren, zodat deze konden worden verholpen. Ondanks herhaaldelijke verzoeken van haar zijde heeft de ACM daarop niet willen reageren, terwijl – zo blijkt achteraf – er wekelijks screenshots werden gemaakt van de websites. De ACM heeft haar ten onrechte de kans ontnomen om eventuele overtredingen op de gecontroleerde websites weg te nemen, zodat die niet voortduren en de dwangsommen blijven verbeuren. Vanaf dag één heeft [naam 1] meegewerkt en met veel mankracht getracht de door de ACM geconstateerde overtredingen te verhelpen; zij meende dit ook goed te hebben gedaan. Het doorvoeren van de wijzigingen op alle websites vroeg veel werk, investeringen en tijd. Het was een bijzonder lastige klus om alle websites aan de eisen te laten voldoen; zowel wat omvang betreft als wat techniek betreft.

7.3

De ACM brengt daartegen in dat aan het opleggen van het dwangsombesluit een lang traject is voorafgegaan en dat [naam 1] vervolgens een ruime begunstigingstermijn van tien weken heeft gekregen om aan de last te voldoen. [naam 1] heeft ruim de tijd gekregen om de geconstateerde overtredingen ongedaan te maken, waarbij zij [naam 1] ook erop heeft gewezen waarom zij niet normconform handelde. Indien dit voor [naam 1] een lastige klus was, dan had zij ook ervoor kunnen kiezen om al haar websites offline te halen. De ACM wijst erop dat zij [naam 1] bij brief van 10 november 2021 onverplicht heeft gewaarschuwd dat zij dwangsommen verbeurde en daarbij ook voorbeelden van de overtredingen heeft genoemd. De ACM ziet niet in dat zij onevenredig zou hebben gehandeld tegenover [naam 1] .

7.4

In zijn algemeenheid geldt dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II, 2003/2004, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 10 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:633).

7.5

Het College is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de ACM hier in het invorderingstraject onvoldoende zorgvuldigheid heeft betracht en dat deze omstandigheid ertoe leidt dat gedeeltelijk van de invordering moet worden afgezien. Het College overweegt daartoe als volgt.

7.5.1

Voorop staat dat dwangsommen van rechtswege worden verbeurd door het niet voldoen aan de last onder dwangsom. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 16 mei 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:229, onder 6.4.3) verdraagt zich de verplichting voor het bestuursorgaan om de belaste na een controle op de hoogte te stellen van een eerste constatering dat niet is voldaan aan een last onder dwangsom, niet met het wettelijk systeem dat uitgaat van de verbeurte van de dwangsom van rechtswege in het geval een last niet wordt nageleefd. Dit kan evenwel anders zijn indien aannemelijk is dat de belaste de overtreding voorafgaand aan een tweede controle alsnog ongedaan zou hebben gemaakt als hij was geïnformeerd over de bevindingen van de eerste controle.

7.5.2

Het College stelt op basis van het VvA het volgende vast. De ACM heeft op
5 november 2021 tien willekeurig gekozen URL’s bezocht. Op 11 november 2021 heeft de ACM dezelfde tien URL’s van 5 november 2021 bezocht en zeventien andere (nieuwe) URL’s. Tijdens de derde controle van 16 november 2021 heeft de ACM uitsluitend tien andere (nieuwe) URL’s bezocht. Deze tien URL’s heeft de ACM vervolgens wekelijks bezocht tot het eind van de controleperiode. Vanaf de derde controle op 16 november 2021 heeft de ACM tot het eind van de controleperiode dus steeds dezelfde tien URL’s bezocht om te controleren of [naam 1] de last heeft overtreden.

7.5.3

Het College acht aannemelijk dat [naam 1] de overtredingen die de ACM op 16 november 2021 had geconstateerd voorafgaand aan de vierde, navolgende, controle alsnog ongedaan zou hebben gemaakt als de ACM haar had geïnformeerd over de bevindingen van die controle. Uit de stukken en het verhandelde op de zitting volgt dat [naam 1] steeds heeft getracht de maatregelen en verbeteringen die de ACM met betrekking tot de websites van [naam 1] eiste op te volgen en dat zij haar websites aanpaste, ook na het verlopen van de begunstigingstermijn in het controletraject. Verder komt duidelijk uit het dossier naar voren dat [naam 1] , zoals ook door de ACM op de zitting is bevestigd, van goede wil was om aan de last te voldoen. In dat verband is ook van belang dat [naam 2] aan de ACM op
12 november 2021 nog heeft bericht dat alle gemelde constateringen zijn verholpen nadat de ACM [naam 1] met haar brief van 10 november 2021 had geïnformeerd over het verbeuren van dwangsommen vanwege de daarin genoemde overtredingen. Vervolgens heeft [naam 2] , zo volgt uit de telefoonnotitie van de ACM van het gesprek op 15 november 2021, de ACM verzocht over de overtredingen die de ACM nog zag, geïnformeerd te worden, waartoe de ACM niet bereid was.

7.5.4

Nu de ACM vanaf 16 november 2021 wekelijks dezelfde tien URL’s heeft bezocht om te controleren of [naam 1] aan de last voldeed zonder haar te informeren over die bevindingen en de op deze websites geconstateerde overtredingen, terwijl aannemelijk is dat [naam 1] die overtredingen zou hebben verholpen als de ACM haar daarover wel had geïnformeerd, is het College van oordeel dat de ACM in het controletraject niet de nodige zorgvuldigheid heeft betracht die van haar als toezichthouder onder de gegeven omstandigheden mocht worden gevergd. [naam 1] beheerde een grote hoeveelheid websites – de door [naam 1] aanleverde lijst bevatte meer dan 1600 URL’s –, zodat de ACM zich bij haar (vervolg)controles niet hoefde te beperken tot dezelfde tien URL’s. Verder was de ACM ermee bekend dat [naam 1] bereid was aan de last te voldoen en had [naam 1] de ACM nog expliciet gevraagd te worden geïnformeerd over overtredingen die de ACM tijdens de controles tegenkwam opdat zij deze kon verhelpen. Door desondanks bij wijze van automatisme vanaf 16 november 2021 gedurende acht weken dezelfde tien URL’s te bezoeken en te controleren totdat de maximale dwangsom was verbeurd en zonder [naam 1] over haar bevindingen van die controles te informeren, heeft de ACM [naam 1] de mogelijkheid ontnomen om al geconstateerde overtredingen voorafgaand aan een vervolgcontrole alsnog ongedaan te maken en aldus onvoldoende oog gehad voor de belangen van [naam 1] . Dat, zoals de ACM stelt, zij in het traject dat heeft geleid tot het dwangsombesluit [naam 1] al handvatten had gegeven om haar handelwijze te corrigeren, biedt in de gegeven omstandigheden onvoldoende reden om na afloop van de begunstigingstermijn, in de periode van verbeurte, geen informatie meer te geven over geconstateerde overtredingen.

7.6

Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan gedeeltelijk van de invordering moet worden afgezien. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De ACM is gerechtigd om de dwangsommen voor de verbeurte op 5 november, 11 november en 16 november 2021 in te vorderen. Het College zal daarom het totale bedrag van € 89.000,- op de hierna te vermelden wijze matigen tot een bedrag van 26.900,-.

Slotsom

8 Het hoger beroep slaagt niet voor zover het is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het dwangsombesluit. Het hoger beroep slaagt wel voor zover het is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de hoogte van het invorderingsbesluit. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Het College zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep voor zover gericht tegen het invorderingsbesluit, alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel voor zover daarin is vastgesteld dat [naam 1] de volledige dwangsom van € 89.000,- dient te betalen. Het College zal zelf in de zaak te voorzien en bepalen dat de ACM een bedrag zal invorderen van € 26.900,- en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het invorderingsbesluit.

9 Het College veroordeelt de ACM in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van het invorderingsbesluit betreft;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover daarbij een bedrag hoger dan € 26.900,- is ingevorderd;

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het invorderingsbesluit;
draagt de ACM op het betaalde griffierecht van € 559,- aan [naam 1] te vergoeden;
veroordeelt de ACM in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.814,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2025.

w.g. A. Venekamp w.g. A. Graefe