Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/965
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats]
(gemachtigde: mr. J.J.W. Lamme)
en
de minister van Economische Zaken
(gemachtigde: mr. N. Adams)
Procesverloop
Met het besluit van 6 juni 2024 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de subsidieaanvraag van [naam 1] op grond van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, paragraaf 4.2.10 Demonstratie energie- en klimaatinnovatie (DEI+) (Regeling) afgewezen.
Met het besluit van 1 oktober 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[naam 1] heeft gereageerd op het verweerschrift.
De zitting was op 20 februari 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor [naam 1] waren tevens aanwezig [naam 2] en [naam 3].
Overwegingen
Achtergrond van het geschil
1.1
[naam 2] is bestuurder van [naam 2] Invest B.V. ([naam 2] Invest). [naam 2] Invest heeft op 13 maart 2014 [naam 4] B.V. ([naam 4] I) opgericht. De activiteiten van deze onderneming waren het verlenen van diensten op het gebied van consultancy, (interim)management en bedrijfsvoering. Op 20 december 2020 is [naam 1] als handelsnaam van [naam 4] I in het handelsregister toegevoegd.
1.2
[naam 2] was een van de oprichters van [naam 5] Textile Systems B.V. ([naam 5] Textile Systems), een ontwikkelaar van CO2-dyeingtechnologie. Nadat zijn directe betrokkenheid bij die onderneming in 2014 was gestopt, is [naam 2] actief geworden als consultant. In 2018 en 2019 heeft [naam 2] vanuit [naam 4] I consultancywerkzaamheden verricht voor [naam 5] Textile Systems.
1.3
Op 15 februari 2021 heeft [naam 4] I (handelend onder de naam [naam 1]) een subsidieaanvraag ingediend in het kader van het Operationeel Programma Kansen voor West II voor het project [naam 1]. Met het besluit van 11 augustus 2021 is aan [naam 4] I op grond van (het toen geldende) artikel 5.2.1 van de Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies een subsidie verleend van maximaal € 1,5 miljoen.
1.4
Op 19 maart 2021 heeft [naam 4] I (handelend onder de naam [naam 1]) een subsidieaanvraag ingediend in het kader van de Regeling (DEI+) voor het project [naam 1]. Met het besluit van 25 juni 2021 heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Met het besluit van 7 december 2021 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Volgens de minister paste het project niet binnen de doelstelling van de Regeling, zoals die toen luidde.
1.5
Op 28 februari 2022 heeft [naam 4] I haar statuten gewijzigd. Daarbij is de naam van de onderneming gewijzigd in [naam 1] B.V. en zijn de activiteiten van de onderneming gewijzigd in het duurzaam veredelen van textiel, waaronder mede begrepen het duurzaam voorbehandelen, kleuren en na-behandelen van textiel. In het handelsregister staat [naam 1] ingeschreven met als activiteit textielveredeling (SBI-code: 1330). Daarnaast heeft [naam 2] Invest op 28 februari 2022 [naam 4] B.V. ([naam 4] II) opgericht met als activiteiten het verlenen van diensten op het gebied van consultancy, (interim)management en bedrijfsvoering.
1.6
Op 31 maart 2022 heeft [naam 2] Invest de helft van de aandelen in [naam 1] overgedragen aan [naam 6] Holding B.V., waarvan [naam 3] de bestuurder is. De bestuurders van [naam 1] zijn [naam 4] II ([naam 2]) en [naam 6] Management B.V. ([naam 3]).
1.7
Op 21 november 2023 heeft [naam 1] DEI+-subsidie aangevraagd (aanvraag) voor het project [naam 1] II. Het project heeft als doel de meest duurzame fabriek ter wereld te realiseren voor het kleuren van nieuw en gerecycled textiel van of met polyester, door gebruik te maken van CO2-dyeingtechnologie en MLSE-technologie.
1.8
Met het afwijzingsbesluit heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat [naam 1] een onderneming in moeilijkheden is als bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader.
De minister heeft uiteengezet dat meer dan de helft van het geplaatste aandelenkapitaal door opgebouwde verliezen is verdwenen en dat [naam 1] langer dan drie jaar bestaat. De minister volgt [naam 1] niet in haar standpunt dat zij met de huidige activiteiten is gestart op 28 februari 2022 en korter dan drie jaar bestaat. Volgens de minister is de datum van oprichting van de onderneming volgens het handelsregister 13 maart 2014 en die datum is leidend bij de beoordeling van de bestaansduur. Verder acht de minister van belang dat [naam 1] al vóór 28 februari 2022 is gestart met soortgelijke activiteiten, omdat zij op 15 februari 2021 een vergelijkbare subsidie heeft aangevraagd bij Kansen voor West voor een vergelijkbaar project en waarvoor haar ook subsidie is verleend.
1.9
Met het bestreden besluit heeft de minister het afwijzingsbesluit gehandhaafd.
Standpunten van partijen
2.1
[naam 1] is het niet eens met de afwijzing van de subsidie en voert daartegen
– samengevat weergegeven – het volgende aan.
– samengevat weergegeven – het volgende aan.
2.2
[naam 1] bestaat sinds 28 februari 2022 en bestond op het moment van de subsidieaanvraag dus minder dan drie jaar. Op die datum vond een statutaire naamswijziging ([naam 4] I werd [naam 1]) en een wijziging van de activiteiten plaats. [naam 1] heeft SBI-code 1330 -Textielveredeling: het duurzaam veredelen van textiel, waaronder mede begrepen het duurzaam voorbehandelen, kleuren en na-behandelen van textiel. Vóór 28 februari 2022 bestond [naam 1] als onderneming nog niet. Als onderneming in de zin van artikel 1 van Pro het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies (Kaderbesluit) werden nog geen activiteiten uitgevoerd in de sector textielveredeling. De reden dat in het uittreksel van het handelsregister van de Kamer van Koophandel staat dat de datum van vestiging 13 maart 2014 is, is te herleiden uit het feit dat op 28 februari 2022 [naam 1] om praktische redenen niet nieuw is opgericht. Zij is gestart vanuit [naam 4] I, een management B.V., door een wijziging van de tenaamstelling, een wijziging van de activiteiten en een wijziging in de aandelenverhoudingen. Deze wijzigingen zijn dusdanig ingrijpend dat er sprake is van een nieuwe onderneming met compleet andere activiteiten en kenmerkende eigenschappen. De activiteiten van [naam 4] I zijn binnen [naam 1] beëindigd. [naam 2] heeft een nieuw bedrijf opgericht met wederom de naam [naam 4] B.V.. De subsidie zal uitsluitend worden aangewend voor de nieuwe activiteiten van [naam 1] op het gebied van textielveredeling. [naam 1] heeft na haar oprichting op 6 oktober 2022 een huurovereenkomst gesloten met ingangsdatum 1 februari 2023 voor bedrijfsruimte, waarin de fabriek van [naam 1] is gestart. Feitelijk is er sprake van een startup, een nieuwe onderneming in de zin van artikel 1 van Pro het Kaderbesluit. Er was hiervoor geen onderneming met dit soort activiteiten.
2.3
Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 (AGVV) laat de mogelijkheid open dat een onderneming voortkomt uit een andere onderneming. Anders dan de minister aanvoert, staat niet in de AGVV dat de datum van oprichting en inschrijving in het handelsregister doorslaggevend is. De tekst van artikel 2, punt 18, van de AGVV spreekt van ‘bestaat’ en niet van ‘opgericht’ of ‘geregistreerd’. Bij de uitleg van deze bepaling zoekt de minister ten onrechte steun in overweging 14 van de AGVV. In de huidige versie en in de versie uit 2023 van de AGVV is deze overweging niet meer opgenomen, zodat de minister daar geen beroep op kan doen. Verder zijn de objectieve criteria waarover deze overweging spreekt, opgesomd onder a tot en met e van artikel 2, punt 18, van de AGVV. Onder a is een kleine en middelgrote onderneming (kmo) die minder dan drie jaar bestaat, uitgezonderd. Dit is op zichzelf een objectief te beoordelen feit, maar dat wil niet zeggen dat de minister zich bij die beoordeling mag of moet beperken tot de datum van inschrijving in het handelsregister. Hiervoor is ook bepalend welke activiteiten een onderneming verricht. Uit de door [naam 1] aangedragen feiten (datum statutenwijziging, naamswijziging, andere activiteiten, aandeelhoudersstructuur) kan objectief worden vastgesteld dat [naam 1] pas sinds 28 februari 2022 bestaat. Als, zoals in dit geval, de aanvrager aan de hand van objectief bepaalde feiten en omstandigheden bestrijdt dat de dag van inschrijving in het handelsregister als start van zijn of haar activiteiten moet worden aangemerkt, kan de minister daar niet aan voorbijgaan door uitsluitend naar de datum van inschrijving in het handelsregister te verwijzen (zie de uitspraak van het College van 31 augustus 2021, ECLI:NL:CBB:2021:845). Ook uit artikel 22 van Pro de AGVV, over starterssteun, blijkt dat registratie niet gelijk staat aan oprichting. Tot slot wijst [naam 1] erop dat de minister zich bij de eerdere afwijzing van de subsidieaanvraag op het standpunt stelde dat [naam 1] een nieuwe toetreder op de markt is, omdat [naam 4] I niet actief is geweest op de markt van het duurzaam veredelen van textiel.
2.4
Met de kennis van nu had [naam 1] zeker gekozen om een nieuwe onderneming op te richten met een eerste inschrijving in het handelsregister. Het was op 28 februari 2022 echter praktischer om de bestaande [naam 4] te wijzigen naar een nieuwe onderneming, omdat er op die manier snel toegang was tot een al bestaande bankrekening. De financiers konden hun financiering direct overmaken voor de start en vervolgens voor de eerste investeringen van [naam 1]. Het openen van een nieuwe bankrekening vergde destijds ongeveer drie tot vier maanden. [naam 1] had geen enkele aanwijzing dat haar werkwijze in de weg zou kunnen staan aan het verkrijgen van een subsidie. Zij ging ervan uit dat in de AGVV wordt geaccepteerd dat een onderneming kan voortkomen uit een andere onderneming en doet een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. De minister legt de AGVV om praktische redenen (te) strikt uit, terwijl de AGVV en het Kaderbesluit, alsook de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het College voorzien in een ruimere interpretatie, waar [naam 1] met het oog op de rechtszekerheid aanspraak op mag maken.
2.5
Met de keuze van de minister voor de strikte benadering bij de bepaling van de duur dat de onderneming bestaat, wordt [naam 1] onevenredig benadeeld in verhouding tot het doel van de AGVV. Het met het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsbesluit is niet geschikt om het doel van de AGVV te bereiken. Het doel van de AGVV is om startende ondernemingen te ontzien en in aanmerking te laten komen voor een subsidie. Gezien de omstandigheden waaruit blijkt dat [naam 1] een nieuwe onderneming is gestart als eerste toetreder op de markt, is het afwijzingsbesluit strijdig met deze doelstelling. Een strikte benadering is ook niet noodzakelijk: een ruimere interpretatie van de AGVV is mogelijk. De gevolgen voor [naam 1] zijn aanzienlijk. Zij heeft een fabriek gebouwd en de eerste CO2-dyeingmachine is in bedrijf. De subsidie is nodig om te zorgen voor een financierbare en rendabele businesscase. [naam 1] zal bij het uitblijven van subsidie op zoek moeten gaan naar € 2,3 miljoen extra externe financiering/kapitaal.
2.6
In haar reactie op het verweerschrift heeft [naam 1] nog gewezen op de toelichting Handleiding DEI 2025, bijlage 10. Over een onderneming in moeilijkheden volgens de AGVV staat daarin onder meer dat een onderneming in beginsel als een nieuw opgerichte onderneming wordt beschouwd gedurende de eerste drie jaar na de aanvang van activiteiten in de betrokken sector. Het gaat in het genoemde geval niet om nieuw aangevangen activiteiten, maar om een voortzetting van activiteiten onder een andere naam.
3 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Beoordeling door het College
4.1
Op grond van artikel 4.2.65. van de (toen geldende) Regeling verstrekt de minister op aanvraag subsidie voor het uitvoeren van – kort gezegd – een DEI+-project. Deze subsidie bevat, voor zover hier van belang, staatssteun (artikel 4.2.70d. van de Regeling). De minister beslist afwijzend op de aanvraag als de subsidie is bestemd voor een onderneming in moeilijkheden als bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader, tenzij het op grond van het toepasselijke Europese steunkader is toegestaan aan een onderneming in moeilijkheden subsidie te verlenen (artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, sub 2, van het Kaderbesluit).
4.2
Artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt – heel kort gezegd – dat steunmaatregelen van lidstaten onverenigbaar zijn met de interne markt. In de AGVV worden bepaalde categorieën steun verenigbaar verklaard met de interne markt.
4.3
Overweging 14 van de AGVV luidt als volgt:
“Steun aan ondernemingen in moeilijkheden dient van het toepassingsgebied van deze verordening te worden uitgesloten, omdat dit soort steun dient te worden beoordeeld op grond van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van 1 oktober 2004, als verlengd bij de mededeling van de Commissie over verlenging van de geldigheidsduur van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van
1 oktober 2004, of richtsnoeren die deze vervangen, om te vermijden dat die richtsnoeren worden omzeild; […]. Met het oog op rechtszekerheid dienen, om te kunnen bepalen of een onderneming voor de toepassing van deze verordening als een onderneming in moeilijkheden wordt beschouwd, duidelijke criteria te worden vastgesteld die geen beoordeling van alle specifieke aspecten van de situatie van een onderneming vergen.”
1 oktober 2004, of richtsnoeren die deze vervangen, om te vermijden dat die richtsnoeren worden omzeild; […]. Met het oog op rechtszekerheid dienen, om te kunnen bepalen of een onderneming voor de toepassing van deze verordening als een onderneming in moeilijkheden wordt beschouwd, duidelijke criteria te worden vastgesteld die geen beoordeling van alle specifieke aspecten van de situatie van een onderneming vergen.”
Artikel 1, vierde lid, aanhef en onder c, van de AGVV bepaalt – kort gezegd – dat de AGVV niet van toepassing is op steun aan ondernemingen in moeilijkheden. De definitie van onderneming in moeilijkheden in artikel 2, punt 18, aanhef en onder a, van de AGVV luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“een onderneming ten aanzien waarvan zich ten minste één van de volgende omstandigheden voordoet:
a) in het geval van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (niet zijnde een kmo die minder dan drie jaar bestaat […]: wanneer meer dan de helft van haar geplaatste aandelenkapitaal door de opgebouwde verliezen is verdwenen. […]”
a) in het geval van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (niet zijnde een kmo die minder dan drie jaar bestaat […]: wanneer meer dan de helft van haar geplaatste aandelenkapitaal door de opgebouwde verliezen is verdwenen. […]”
Als onderneming wordt beschouwd iedere entiteit, ongeacht haar rechtsvorm, die een economische activiteit uitoefent, zo bepaalt artikel 1 van Pro bijlage I bij de AGVV.
4.4
In de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (2014/C 249/01), een opvolger van de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden van 1 oktober 2004, heeft de Europese Commissie uiteengezet onder welke voorwaarden staatssteun voor de redding en herstructurering van niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard. Punt 21 van die richtsnoeren bepaalt dat een nieuw opgerichte onderneming niet in aanmerking komt voor steun op grond van deze richtsnoeren. Een onderneming zal in beginsel als een nieuw opgerichte onderneming worden beschouwd gedurende de eerste drie jaar na de aanvang van activiteiten in de betrokken sector.
4.5
Het geschil spitst zich toe op de vraag of de minister [naam 1] terecht heeft aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden en meer in het bijzonder of de minister ervan mocht uitgaan dat [naam 1] (op het moment van de subsidieaanvraag) niet minder dan drie jaar bestond. Omdat [naam 1] zich op de uitzondering beroept van de hoofdregel dat steun aan ondernemingen in moeilijkheden van het toepassingsgebied van de AGVV dient te worden uitgesloten, is het aan haar om aannemelijk te maken dat zij op het moment van de subsidieaanvraag minder dan drie jaar bestond. Daarin is zij, zoals het College hierna toelicht, niet geslaagd.
4.6
Het College deelt niet het standpunt van [naam 1] dat zij pas sinds 28 februari 2022 bestaat. [naam 4] I heeft op die datum haar statuten gewijzigd. Daarbij heeft zij haar naam gewijzigd in [naam 1] en de activiteiten van de vennootschap gewijzigd in het duurzaam veredelen van textiel. Een en ander neemt niet weg dat [naam 4] I als onderneming al eerder bestond. [naam 4] I is op 13 maart 2014 opgericht en niet in geschil is dat zij vanaf dat moment diensten heeft aangeboden op het gebied van consultancy, (interim)management en bedrijfsvoering. Deze activiteiten zijn economische activiteiten, omdat zij bestaan uit het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt. [naam 4] I is dus een onderneming. Verder kan niet worden volgehouden dat [naam 4] I vóór 28 februari 2022 geen economische activiteiten uitoefende in de betrokken sector. Op 15 februari 2021 en 19 maart 2021 heeft [naam 4] I al subsidieaanvragen ingediend voor feitelijk hetzelfde project als waarvoor [naam 1] de onderhavige subsidieaanvraag heeft ingediend. In zoverre zijn de activiteiten van [naam 1] vanaf 28 februari 2022 niet veranderd ten opzichte van de activiteiten die door [naam 4] I in verband met die eerdere subsidieaanvragen werden uitgevoerd. Anders dan [naam 1] aanvoert, kunnen deze activiteiten niet worden losgemaakt van het daadwerkelijk duurzaam veredelen van textiel. Om die reden is standpunt van de minister in de eerdere afwijzing van de subsidieaanvraag van 19 maart 2021 dat [naam 1] nog geen industriële activiteiten met betrekking tot het verven van textiel in Nederland heeft verricht, ook niet tegenstrijdig aan het door hem in deze procedure ingenomen standpunt dat [naam 1] niet minder dan drie jaar bestaat. Aan het feit dat [naam 1] pas sinds 28 februari 2022 met SBI-code 1330 -Textielveredeling staat ingeschreven in het handelsregister, komt hier geen doorslaggevende betekenis toe, omdat het, vanwege de datum van oprichting die is opgenomen in het handelsregister, ook gaat om de activiteiten die [naam 4] I voorafgaand aan de toevoeging van de SBI-code voor textielveredeling heeft uitgeoefend. Dat [naam 1], zoals zij stelt, om praktische reden ervoor heeft gekozen geen nieuwe onderneming op te richten, komt voor haar rekening en kan niet ertoe leiden dat de minister in weerwil van het voorgaande ervan moet uitgaan dat zij pas vanaf 28 februari 2022 bestaat.
4.7
Verder heeft [naam 1] niet kunnen wijzen op een andere – objectief vast te stellen – datum binnen de periode van drie jaar voorafgaand aan de indiening van de subsidieaanvraag waarop [naam 4] I is begonnen met activiteiten in de betrokken sector. [naam 1] heeft in dit verband op de zitting gewezen op de data (15 februari 2021 en 19 maart 2021) waarop [naam 4] I de eerdere subsidieaanvragen heeft ingediend, maar [naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het moment van indienen van die subsidieaanvragen moet worden gezien als het moment van aanvang van activiteiten van [naam 4] I in de betrokken sector. In ieder geval is aan het indienen van deze subsidievragen een voorbereiding voorafgegaan. Op welk moment [naam 4] I daarmee is begonnen, is onbekend gebleven. Daarbij komt dat [naam 2] via [naam 4] I in de jaren 2018 en 2019 al consultancywerkzaamheden heeft verricht voor [naam 5] Textile Systems, een onderneming die CO2-dyeingtechnologie ontwikkelde.
4.8
Voor het oordeel dat de minister de AGVV te strikt uitlegt of toepast, bestaat geen grond. Dat [naam 1] ervan uitging dat zij op het moment van de subsidieaanvraag minder dan drie jaar bestond en zij aldus niet zou worden aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden waardoor de AGVV wel op haar van toepassing zou zijn, komt voor haar rekening. Verder heeft [naam 1] nog gewezen op artikel 22 van Pro de AGVV, over starterssteun, maar die bepaling is hier niet van toepassing, terwijl ook de redactie van die bepaling geen aanknopingspunt biedt voor het oordeel dat de minister de AGVV en meer in het bijzonder het begrip onderneming in moeilijkheden onjuist uitlegt of toepast. Tot slot komt hier aan de door [naam 1] genoemde rechtspraak van het College over de zogenoemde TVL-regeling niet de betekenis toe die [naam 1] daaraan gehecht wenst te zien. De situatie in die uitspraken is zowel feitelijk als rechtens een andere dan hier aan de orde. Het betoog van [naam 1] (onder 2.4) dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet.
4.9
De conclusie is dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [naam 1] op het moment van de subsidieaanvraag niet minder dan drie jaar bestond. Dat [naam 1] in dat geval een onderneming in moeilijkheden is, is niet bestreden. Op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, sub 2, van het Kaderbesluit was de minister gehouden de subsidieaanvraag van [naam 1] af te wijzen.
4.1
Het betoog van [naam 1] dat de afwijzing van de subsidieaanvraag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Het is vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:289 en ECLI:NL:CBB:2024:290)) dat een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zoals het evenredigheidsbeginsel het Europees staatssteunrecht niet opzij kan zetten.
Slotsom
5 Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. A. Venekamp en mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. M.C. Verviers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2026.
w.g. M. van Duuren w.g. M.C. Verviers