Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 23/889 en 25/739
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [vestigingsplaats] (vennootschap)
(gemachtigde: mr. A.J. Roos)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. E.J.H. Jansen)
Procesverloop in (hoger) beroep
23/889
Met het besluit van 30 maart 2021 heeft de minister de derogatievergunning van de vennootschap voor het jaar 2018 ingetrokken en de vennootschap voor het jaar 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie.
Met het besluit van 17 februari 2023 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De vennootschap heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
25/739
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 juli 2025 (23/1551) (niet gepubliceerd).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Beide zaken
De zitting was op 24 november 2025. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de vennootschap [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
Grondslag van het geschil
1.1
De vennootschap exploiteert een melkveehouderij. In 2018 beschikte zij over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van de vennootschap in dat jaar een gebruiksnorm van 250 kg stikstof per hectare van toepassing.
1.2
De minister heeft in 2020 gegevens opgevraagd bij de vennootschap in verband met een onderzoek naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) en gerelateerde regelgeving door de vennootschap in 2018.
1.3
De minister heeft op basis van de daarop door de vennootschap overgelegde gegevens onder meer geconstateerd dat de vennootschap de gebruiksnormen uit de Msw heeft overtreden en de derogatievoorwaarden niet heeft nageleefd. In verband daarmee heeft de minister een voornemen tot het opleggen van een boete en het intrekken van de derogatievergunning kenbaar gemaakt aan de vennootschap. De vennootschap heeft met een zienswijze gereageerd op het voornemen en daarbij gecorrigeerde gegevens overgelegd.
1.4
Met het besluit van 30 maart 2021 heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd van € 160.747,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 23.321 kg. Dit is het boetebedrag na matiging met € 2.500,- volgens het boetebeleid van de minister, wegens overschrijding van de beslistermijn. De minister heeft daarnaast een boete van € 300,- opgelegd voor het niet opmaken van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM). Het totale boetedrag bedraagt daarmee € 161.047,-. Door het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen voldoet de vennootschap volgens de minister niet aan de voorwaarden van de derogatievergunning. De minister heeft daarom de derogatievergunning voor 2018 ingetrokken. Voor de vennootschap geldt als gevolg daarvan voor 2018 de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare en niet de hogere gebruiksnorm die geldt bij deelname aan derogatie. De minister heeft de boete gebaseerd op deze lagere reguliere gebruiksnorm. Verder wordt de vennootschap voor 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie.
1.5
Met de beslissing op bezwaar, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (wat betreft de boete) en waartegen beroep is ingesteld bij het College (wat betreft de intrekking en uitsluiting) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen verlaagd tot € 153.649,-, omdat hij uitgaat van een lagere overschrijding van die gebruiksnorm, namelijk van 22.307 kg. Dit is het boetebedrag na de hiervoor in 1.4 genoemde matiging met € 2.500,-. De minister heeft daarbij 257 ton vaste mest in aanmerking genomen als afvoer naar een door de vennootschap gepacht perceel (perceel 37). De minister heeft de boete van € 300,- voor het niet opmaken van een VDM en de intrekking en uitsluiting van derogatie gehandhaafd, zodat de totale boete uitkomt op € 153.949,-.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap tegen de boete gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover daarin de hoogte van de boete is vastgesteld op € 153.649,-, de hoogte van de boete vastgesteld op € 35.277,94 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. De van belang zijnde overwegingen van de rechtbank zullen hierna bij de beoordeling van het hoger beroep tegen de boete worden weergegeven.
Beoordeling van het geschil in (hoger) beroep
Standpunten van partijen
3.1
De vennootschap betwist dat zij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. Volgens haar heeft zij voldoende verifieerbaar bewijs overgelegd waaruit blijkt dat 585 ton vaste mest is afgevoerd naar perceel 37. De boete en de intrekking en uitsluiting van derogatie zijn dan ook onterecht. Als al sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, had de minister de derogatie niet mogen intrekken en niet mogen uitsluiten van derogatie in 2022, omdat dit niet voorzienbaar was. Ook heeft de vennootschap aangevoerd dat de minister ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt voordat hij overging tot intrekking en uitsluiting van derogatie, terwijl dat wel was vereist. De intrekking en uitsluiting zijn volgens de vennootschap onevenredig. Zij wijst er daarbij op dat het gaat om een kleine overschrijding en dat de financiële gevolgen voor de vennootschap groot zijn. Ook vindt de vennootschap de boete onevenredig hoog, omdat bij de bepaling van die boete geen rekening is gehouden met de financiële gevolgen die de vennootschap heeft ondervonden van de intrekking en uitsluiting van derogatie.
3.2
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Beoordeling van de intrekking van de derogatievergunning over 2018 en uitsluiting van derogatie voor 2022 (23/889)
4 Uit artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) volgt dat de landbouwer die een derogatievergunning aanvraagt verklaart dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking. Uit artikel 25, derde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat de landbouwer verklaart dat hij onder andere de gebruiksnormen in artikel 8 van Pro de Msw zal naleven. Artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling geeft de minister de bevoegdheid een verleende derogatievergunning in te trekken als de landbouwer niet voldoet aan zijn verklaringen. Uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat na intrekking van de derogatievergunning voor een bepaald kalenderjaar de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar is uitgesloten van het doen van een aanvraag om een derogatievergunning.
5.1
In dit geding moet eerst worden beoordeeld of de vennootschap de gebruiksnormen in 2018 heeft nageleefd.
5.2
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1, sub 1) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn.
5.3
De vennootschap heeft aangevoerd dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de in 2018 585 ton afgevoerde vaste mest naar perceel 37. Ter onderbouwing wijst de vennootschap op een verklaring van [naam 3] , facturen en betalingsbewijzen. Daaruit blijkt volgens de vennootschap dat het loonbedrijf van [naam 3] in 2018 570 tot 600 ton vaste mest afkomstig van de vennootschap heeft uitgereden op perceel 37.
5.4
Deze beroepsgrond slaagt niet. De vennootschap heeft niet de vereiste VDM’s van afvoer naar perceel 37 opgemaakt en de afvoer van 585 ton vaste mest naar dat perceel is door de vennootschap pas naar aanleiding van het boetevoornemen naar voren gebracht. De minister heeft desondanks 257 ton vaste mest als afvoer naar perceel 37 in aanmerking genomen. De minister heeft daarbij uitgelegd dat hij tot die hoeveelheid is gekomen door uit te gaan van de op grond van het pachtcontract en het Besluit gebruik meststoffen maximaal toegestane bemesting per hectare. De minister heeft ook uitgelegd waarom het niet aannemelijk is dat er 585 ton vaste mest van de vennootschap is afgevoerd naar perceel 37. Wat de vennootschap daartegen heeft ingebracht is onvoldoende. De facturen en betalingsbewijzen zijn niet gespecificeerd, zodat daaruit niet valt af te leiden dat er 585 ton in plaats van 257 ton vaste mest is afgevoerd naar perceel 37. De verklaring van [naam 3] is niet verifieerbaar omdat die niet wordt ondersteund door ander bewijs.
5.5
Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat in 2018 585 ton vaste mest van haar bedrijf is afgevoerd naar perceel 37. De minister mocht in zijn onderzoek naar de naleving van de gebruiksnormen door de vennootschap daarom uitgaan van een afvoer van 257 ton vaste mest naar perceel 37 in 2018.
5.6
Uitgaande van een afvoer van 257 ton vaste mest naar perceel 37 heeft de vennootschap de voor haar geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden. Hierdoor voldoet zij in 2018 niet aan de voorwaarden voor derogatie. De minister was daarom bevoegd om de derogatievergunning van de vennootschap voor 2018 in te trekken.
6 De vennootschap heeft aangevoerd dat de minister geen gebruik heeft mogen maken van deze bevoegdheid omdat dit niet voorzienbaar was en een substantieel deel van de bemestingshandelingen voor 5 juni 2018 heeft plaatsvonden. Deze beroepsgrond slaagt niet. De omstandigheid dat artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling pas op 5 juni 2018 in werking is getreden, maakt niet dat de vennootschap voor die tijd van de verhoogde norm heeft kunnen uitgaan. Derogatie is namelijk een uitzondering op de reguliere normen uit de Msw. De minister heeft er terecht op gewezen dat de Europese Commissie pas met het Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van 31 mei 2018 aan Nederland toestemming heeft gegeven om gebruik te maken van derogatie. In de eerste vijf maanden van 2018 was niet duidelijk of Nederland in dat jaar weer gebruik kon maken van derogatie, en de minister heeft de sector daarover geïnformeerd. De vennootschap kon pas vanaf 12 juni 2018 uitgaan van de verhoogde norm voor het gehele jaar 2018, omdat de minister op die dag de derogatievergunning aan haar heeft verleend. Vanaf dat moment moest voor haar ook duidelijk zijn dat intrekking van de derogatie en de automatische uitsluiting voor een volgend jaar zou volgen als niet aan de voorwaarden voor derogatie zou worden voldaan. Dat stond namelijk in zowel de vergunning als in artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling.
7.1
Omdat het bij het besluit tot intrekking van de derogatievergunning gaat om een discretionaire bevoegdheid, moet de toepassing daarvan voldoen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden.
7.2
Uit het besluit van 30 maart 2021 en de beslissing op bezwaar blijkt niet van een belangenafweging. In het verweerschrift heeft de minister de belangenafweging alsnog gemaakt. Volgens de minister zijn de met het besluit te dienen belangen de bescherming van het milieu en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Dat algemeen belang weegt volgens de minister zwaarder dan het individuele belang van de vennootschap om te beschikken over een derogatievergunning zodat zij meer mest op haar landbouwgrond kan aanwenden.
7.3
Naar het oordeel van het College is intrekking van derogatie met als automatisch rechtsgevolg uitsluiting voor het eerstvolgende jaar een geschikt middel om het beoogde doel, behoud van de derogatie voor de Nederlandse melkveehouders, te bereiken.
7.4
Volgens de vennootschap is de intrekking en uitsluiting van derogatie in dit geval niet noodzakelijk en niet evenwichtig vanwege de financiële gevolgen ervan, en omdat het gaat om een geringe overschrijding.
7.5
Het College volgt de vennootschap hierin niet. Weliswaar ondervindt de vennootschap (financieel) nadeel omdat zij door de intrekking en uitsluiting van derogatie in 2018 en 2022 minder mest mag uitrijden op haar eigen grond, maar dat maakt het besluit op zichzelf niet onevenredig. De vennootschap heeft niet met stukken onderbouwd dat zij door de intrekking en uitsluiting financieel in de problemen is gekomen, zodat het College niet kan beoordelen of de intrekking en uitsluiting financiële gevolgen heeft die onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen. Daarnaast is geen sprake van een zo geringe overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen dat die leidt tot het oordeel dat het besluit niet noodzakelijk en evenwichtig is.
7.6
Het College stelt vast dat de minister de bij de toepassing van artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vereiste belangenafweging pas in het verweerschrift heeft gemaakt. De beslissing op bezwaar is daarmee in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Uit artikel 6:22 van Pro de Awb volgt dat een besluit, ook als sprake is van een gebrek, in stand kan worden gelaten als aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Daarvan is in dit geval sprake, omdat de minister in zijn verweerschrift alsnog een navolgbare belangenafweging heeft gemaakt en het gebrek daarmee is hersteld. Het College ziet daarom aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van dit artikel.
Beoordeling van de boete (25/739)
Is de gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden?
8.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“8.3. De rechtbank is, met de minister, van oordeel dat de vennootschap niet voldoende betrouwbaar en verifieerbaar bewijs heeft aangeleverd om de afvoer van 585 ton vaste mest naar perceel 37 aannemelijk te maken. Daartoe is van belang dat uit de facturen en betalingsbewijzen uit 2018 die de vennootschap heeft overgelegd niet blijkt dat die facturen zien op het afvoeren van ruige stalmest naar perceel 37. De stelling van de vennootschap dat enkel dit gepachte perceel niet gespecificeerd is op de facturen, in tegenstelling tot de percelen die in eigendom zijn van eiser, wordt in dit opzicht niet ondersteund door aanvullende gegevens. Uit de overgelegde facturen blijkt niet welke hoeveelheid ruige stalmest is afgevoerd. De door de vennootschap ingebrachte verklaring van [naam 4] is niet voldoende om de stelling van de vennootschap aannemelijk te maken. De inhoud van die verklaring is immers niet verifieerbaar in die zin dat die niet wordt ondersteund door de overgelegde facturen of andere gegevens. De stelling dat de verpachter van perceel 37 de afvoer van 585 ton ruige stalmest heeft gewenst is door de vennootschap ook verder niet onderbouwd. De minister heeft daarbij belang kunnen hechten aan het feit dat de afvoer van 585 ton ruige stalmest pas voor het eerst – expliciet – naar voren is gebracht in het aangepaste bemestingsplan dat is gevolgd na het voornemen tot boeteoplegging. Voor het standpunt van de vennootschap dat de hoeveelheid van 585 ton ook in overeenstemming is met het eerste bemestingsplan uit 2018 zijn geen aanknopingspunten aangedragen. Dat volgens de vennootschap de afvoer van deze hoeveelheid mest naar perceel 37 niet ongeloofwaardig is, kan voorts niet maken dat aannemelijk is dat deze hoeveelheid ook daadwerkelijk is afgevoerd. Het betoog slaagt niet.”
8.2
De vennootschap voert aan dat zij wel voldoende verifieerbaar bewijs heeft overgelegd waaruit blijkt dat 585 ton vaste mest is afgevoerd naar perceel 37. Net als in beroep bij de rechtbank wijst de vennootschap daarbij op de verklaring van [naam 3] , facturen en betalingsbewijzen.
8.3
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College motiveert dat als volgt.
8.4
In de hiervoor al genoemde uitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) heeft de grote kamer van het College uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Die bewijsmaatstaf luidt als volgt. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
8.5
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat kan worden uitgegaan van de door de minister in aanmerking genomen afvoer van 257 ton vaste mest naar perceel 37, en het College onderschrijft wat de rechtbank daarover in haar uitspraak onder 8.3 heeft geoordeeld, met verbetering van de naam [naam 4] door [naam 3] . In aanvulling hierop verwijst het College naar wat zij daarover hierboven onder 5.4 in het kader van het beroep tegen de intrekking en uitsluiting van derogatie heeft overwogen. De minister heeft verder op basis van concrete feiten en omstandigheden terecht vastgesteld dat de vennootschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. De minister was daarom bevoegd voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.
Hoogte van de boete
9.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“10. De minister stelt zich in beroep op het standpunt dat het Boetebeleid in het
bestreden besluit op onjuiste wijze is toepast. De overschrijding van de verhoogde
gebruiksnorm (250 kilogram stikstof per ha) bedraagt 7,88 kilogram stikstof per hectare en
valt daarmee binnen de overschrijding van 5 tot 10 kilogram. Daarom geldt volgens de
minister dat het boetedeel dat ontstaat door toepassing van de reguliere norm (170 kilogram
stikstof per ha) met 75% wordt gematigd. Volgens de minister dient de rechtbank daarom de
hoogte van de bestuurlijke boete vast te stellen op € 47.037,25 (inclusief de eerdere
matiging van € 2.500,-). Volgens de minister resulteert dit in een evenredige boetehoogte.
[…]
10.3.
De rechtbank ziet in het betoog van de minister aanleiding om de bestuurlijke
boete te matigen tot de door de minister voorgestelde boete hoogte. Het betoog van de
vennootschap geeft geen aanleiding voor het oordeel dat na de door minister voorgestane
matiging de bestuurlijke boete onevenredig hoog is en – verdergaand – dient te worden
gematigd. Daarbij is van belang dat met de matiging op grond van het Boetebeleid reeds een
matiging van 75% toegepast wordt voor het boetedeel dat het gevolg is van het rekenen met
de verlaagde norm van 170 kilogram stikstof per ha in plaats van de verhoogde norm van
250 kilogram stikstof per ha. De minister heeft er in dit verband op mogen wijzen dat met
het overschrijden van deze verhoogde norm door de vennootschap voor vaststaand mag
worden aangenomen dat milieuschade is opgetreden. Gelet hierop is reeds voldoende in de
boetehoogte betrokken dat de verhoogde norm met niet meer dan 10 kilogram stikstof per
hectare is overschreden. De vennootschap heeft voorts haar stelling dat haar financiële
draagkracht noodzaakt tot matiging van de boete niet onderbouwd met stukken over haar
financiële positie. Daarom kan zij niet worden gevolgd in haar betoog dat op deze grond een
verdergaande matiging dient te worden toegepast.”
9.2
In hoger beroep betoogt de vennootschap dat de boete verdergaand gematigd dient te worden. De vennootschap acht de boete nog altijd onevenredig hoog omdat zij naast de boete veel extra kosten heeft gemaakt door de intrekking en daarmee de uitsluiting van derogatie.
9.3
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:612) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het boetebedrag is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader voor de op artikel 6 van Pro het EVRM gebaseerde evenredigheidstoets. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van artikel 57 van Pro de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
9.4
De op grond van artikel 57 van Pro de Msw voorgeschreven boete is door de rechtbank op grond van het boetebeleid van de minister al gematigd, en het College ziet net als de rechtbank in wat de vennootschap heeft aangevoerd geen aanleiding om de boete verdergaand te matigen. Voor wat betreft de gestelde financiële gevolgen van de intrekking van derogatie is het College van oordeel dat deze los staan van de boete en daarom op zichzelf geen rol behoren te spelen bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete. Vergelijk de uitspraak van het College van 18 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:607). Voor zover de vennootschap met haar stelling over de financiële gevolgen heeft willen betogen dat matiging van de boete is aangewezen met het oog op de draagkracht, heeft zij deze stelling ook in hoger beroep niet onderbouwd. Daarin ziet het College dan ook geen reden voor matiging van de boete vanwege geringe draagkracht. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Redelijke termijn
10.1
Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7) in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden.
10.2
In een zaak waarin een boete is opgelegd geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
10.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 18 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met iets meer dan twintig maanden overschreden. Met de rechtbank ziet het College in het gegeven dat de minister de boete al met € 2.500,- heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% per half jaar, in dit geval dus 5%, met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met acht maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank heeft de boete al aanvullend gematigd met 25%, in verband met een resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met 25 maanden) in beroep. Gelet daarop bestaat er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Slotsom
Zaaknummer 23/889 (intrekking derogatievergunning)
11 Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb zal het College de minister veroordelen in de door de vennootschap in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.868,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1).
Zaaknummer 25/739 (boete)
12 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
Beslissing
Zaaknummer 23/889 (intrekking derogatievergunning)
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 1.868,-;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de vennootschap te vergoeden.
Zaaknummer 25/739 (boete)
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. A. van Gijzen en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. R.H. Verheijen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2026.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. R.H. Verheijen