Uitspraak
AW 1991/701
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
de Burgemeester van de gemeente Hoogezand-Sappemeer, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens eiser is op daartoe bij aanvullend beroepschrift (met bijlagen)
aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door het voormalige
Ambtenarengerecht te Groningen op 5 november 1991 onder nr. AW 1589-462
gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde is van contra-memorie (met bijlagen) gediend.
Het geding is behandeld ter terechtzitting van 7 april 1994, waar eiser in
persoon is verschenen, bijgestaan door mr. E.C.M. Roelvink, advocaat en
procureur te Winschoten, en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen
door F.J. Kragten, verbonden aan het juridisch adviesbureau
Kragten en Partner Beilen B.V.
II. MOTIVERING
Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht in werking
getreden en de Ambtenarenwet 1929 - sindsdien geheten Ambtenarenwet -
gewijzigd. De in dit kader gegeven wettelijke regels van overgangsrecht
brengen echter mee dat op het onderhavige hoger beroep moet worden
beslist met toepassing van het procesrecht zoals dat luidde vóór 1 januari
1994, behoudens wat betreft de mogelijkheid van vergoeding van proceskosten
als geregeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
Onder verwijzing naar de aangevallen uitspraak voor een meer uitgebreide
weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten volstaat de Raad
thans met vermelding van het volgende:
Eiser was ten tijde hier van belang in de rang van brigadier werkzaam als
plaatsvervangend groepscommandant bij het korps van gemeentepolitie te
Hoogezand-Sappemeer. Gedaagde heeft eiser bij het thans bestreden besluit
met ingang van 1 oktober 1989 de disciplinaire straf van ontslag opgelegd.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de eerste rechter eisers beroep tegen
dat besluit ongegrond verklaard. Die rechter heeft daarbij in de eerste
plaats eisers beroep op artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM)
afgewezen. Voorts heeft hij overwogen dat niet alle in het bestreden
besluit aan eiser verweten gedragingen van eiser als plichtsverzuim in
ogenschouw kunnen worden genomen, maar slechts die welke tot een
strafrechtelijke veroordeling van eiser hebben geleid, te weten: het meermalen
plegen van valsheid in geschrifte. Hij heeft vastgesteld dat eiser zich
in zoverre aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Volgens de eerste
rechter was gedaagde bevoegd eiser deswege disciplinair te straffen en
bestond er geen onevenredigheid tussen dit plichtsverzuim en de opgelegde
straf.
Eisers grieven in hoger beroep komen - kort gezegd - erop neer dat hij zich
niet schuldig heeft gemaakt aan het door de eerste rechter vastgestelde
plichtsverzuim, dat het bestreden besluit gelet op het bepaalde in artikel
6 EVRM niet in stand kan blijven gezien de termijn die is gemoeid met de
behandeling van het geschil in eerste aanleg en in hoger beroep, en
tenslotte dat de opgelegde straf niet evenredig is aan het geconstateerde
plichtsverzuim.
De Raad stelt voorop dat hij, nu gedaagde geen hoger beroep heeft ingesteld
tegen de aangevallen uitspraak, er in het voetspoor van de eerste
rechter van uitgaat dat het aan eiser verweten plichtsverzuim uitsluitend
nog daarin is gelegen dat eiser - met het oog op het verkrijgen van
schadevergoeding van zijn verzekeraar - een tweetal valse nota's met
betrekking tot (reparatie van) schade aan zijn auto heeft opgemaakt.
Op grond van de beschikbare gegevens, waaronder het gegeven dat eiser ter
zake van deze kwestie tot in hoogste instantie door de strafrechter
schuldig is bevonden aan valsheid in geschrifte, meermalen gepleegd, staat
ook voor de Raad voldoende vast dat eiser zich in zoverre aan plichtsverzuim
heeft schuldig gemaakt.
Dat eiser evenbedoelde handelingen niet heeft gepleegd in het kader van de
uitoefening van zijn functie, kan - anders dan namens eiser betoogd - niet
ertoe leiden dat niet zou kunnen worden gesproken van plichtsverzuim als
bedoeld in artikel 104 van het hier van toepassing zijnde Ambtenarenreglement
voor de gemeentepolitie 1958. Naar het oordeel van de Raad had eiser
behoren te beseffen dat de hem verweten gedragingen het aanzien en de
integriteit van het korps van gemeentepolitie, waaraan hij was verbonden,
direct raakten en dat die gedragingen derhalve niet geïsoleerd konden
worden gezien van zijn ambtelijke positie. De Raad is dan ook met de eerste
rechter van oordeel dat gedaagde bevoegd was eiser ter zake van evenbedoeld
plichtsverzuim disciplinair te straffen.
Met betrekking tot eisers grief dat het bestreden besluit niet in stand kan
worden gelaten omdat de periode die is gemoeid met de behandeling van het
geschil voor de rechter niet (meer) kan worden gesproken van een
behandeling binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM,
overweegt de Raad het volgende:
Uitgangspunt van eiser is dat het opleggen van een disciplinaire straf als
hier aan de orde moet worden aangemerkt als het instellen van een
strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM.
Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens
(hierna: EHRM) blijkt dat het antwoord op de vraag of het opleggen van een
bepaalde sanctie als een strafvervolging aangemerkt moet worden niet alleen
afhangt van de kwalificatie die de wetgever aan de sanctie geeft, maar dat
medebeslissend zijn "de aard van de overtreding" en "de aard en de
mogelijke zwaarte van de sanctie" (zie bijvoorbeeld EHRM 21 februari 1984
(Oztürk) NJ 1988, 937).
Met name gelet op deze criteria - waarvan de strekking in de jurisprudentie
van het EHRM, althans met betrekking tot voor ambtenaren op grond van
hun rechtspositieregeling geldende tuchtrecht zoals hier aan de orde, nog
geenszins is uitgekristalliseerd - heeft de Raad niet de overtuiging kunnen
verkrijgen dat een disciplinaire strafoplegging als hier aan de orde dient
te worden aangemerkt als een strafvervolging als bedoeld in artikel 6
EVRM.
De Raad merkt in dit verband op, dat evenbedoeld tuchtrecht geheel
betrokken is op en zijn werking uitsluitend heeft binnen de bijzondere
arbeidsverhouding tussen de ambtenaar en het openbare lichaam waarbij hij
in dienst is.
Verder moet in ogenschouw worden genomen dat, hoewel andere aspecten bij de
disciplinaire bejegening van een ambtenaar (mede) een rol kunnen spelen, de
disciplinaire strafoplegging primair is gericht op het verzekeren en/of
herstellen van een correcte uitoefening van de functie en (daarmee) van de
publieke taak waarvoor het betrokken overheidsorgaan verantwoordelijk is.
In essentie draagt die strafoplegging naar het oordeel van de Raad dan ook
een reparatoir karakter, waarbij beëindiging van de arbeidsverhouding de
uiterste remedie is om de goede functionering van de betrokken dienst te
herstellen en te waarborgen.
Uit het gegeven dat disciplinaire bestraffing van een ambtenaar haar
werking alleen heeft binnen de tussen die ambtenaar en het betrokken
openbare lichaam bestaande arbeidsverhouding en direct te relateren valt
aan de noodzaak van (herstel van) het naar behoren functioneren van de
betrokken openbare dienst met inbegrip van de daarin werkzame personen,
ziet de Raad tevens de conclusie voortvloeien dat de mogelijk op te leggen
disciplinaire straffen naar aard en gewicht niet vergelijkbaar zijn met de
in het Wetboek van Strafrecht op schending van ambtelijke verplichtingen -
en op schending van andere normen - gestelde (maximum)straffen, waarbij de
persoon van de betrokken pleger vanuit diens persoonlijke verantwoordelijkheden
in en jegens de maatschappelijke orde en de rechtsorde centraal staat.
Nu een disciplinaire straf als hier aan de orde naar het oordeel van de
Raad niet kan worden beschouwd als een strafvervolging als bedoeld in
artikel 6 EVRM, moet worden vastgesteld dat eisers beroep op overschrijding
van een redelijke termijn van behandeling in zoverre niet kan slagen.
Voor zover eiser met zijn beroep op artikel 6 EVRM zou hebben beoogd te
stellen dat sprake is van vaststelling van zijn burgerlijk rechten en
verplichtingen en het bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten
omdat door de eerste rechter (en de Raad) dienaangaande niet binnen een
redelijke termijn zou zijn beslist, merkt de Raad op dat hij ook die
stelling niet kan onderschrijven. Hij laat daarbij in het midden of in
het onderhavige geval sprake is van vaststelling van burgerlijke rechten en
verplichtingen als bedoeld in artikel 6 EVRM en of al dan niet sprake is
van een overschrijding van de in dat artikel bedoelde redelijke termijn.
Naar zijn oordeel kan een op artikel 6 EVRM steunend beroep op overschrijding
van een redelijke termijn van behandeling door de rechter in het kader
van een geding over de vaststelling van burgerlijke rechten en
verplichtingen immers niet bepalend zijn voor de uitkomst van de
rechtsstrijd tussen partijen en derhalve niet ertoe leiden dat gedaagde zijn
bevoegdheid tot strafoplegging teloor ziet gaan.
De Raad komt tenslotte toe aan de vraag of onevenredigheid bestaat tussen
eisers plichtsverzuim en de hem opgelegde straf van onvoorwaardelijk
ontslag. Gelet op de aard en de ernst van de aan eiser verweten gedragingen
enerzijds en de omstandigheid dat hij als executief politie-ambtenaar
werkzaam was in een leidinggevende functie anderzijds, beantwoordt de
Raad deze vraag, evenals de eerste rechter, ontkennend. In het gegeven dat
eiser door de strafrechter is veroordeeld tot - slechts - een geldboete van
f 1.000,- (of vervangende hechtenis voor de duur van tien dagen), ziet de
Raad anders dan eiser geen bevestiging voor de stelling dat het hier aan de
orde zijnde plichtsverzuim moet worden gekwalificeerd als een gering
vergrijp. De Raad wijst in dit verband erop dat in het veroordelend arrest
van het Gerechtshof te Leeuwarden expliciet is overwogen dat bij de
strafoplegging tevens rekening is gehouden met de omstandigheid dat eiser
als brigadier van gemeentepolitie te Hoogezand-Sappemeer was ontslagen.
Gelet op het hiervoor overwogene moet worden beslist tot bevestiging van de
aangevallen uitspraak. De Raad ziet geen aanleiding om toepassing te geven
aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gegeven door mr. H. Bekker als voorzitter en
mr. W. van den Brink en mr. W.D.M. van Diepenbeek als leden, in tegenwoordigheid
van mr. I. de Hartog als griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 1994 door voornoemde voorzitter,
in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
(get.) H. Bekker.
(get.) I. de Hartog.