Uitspraak
97/3534 AAW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
A, wonende te B, appellante,
en
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige geval is het Lisv in de plaats getreden van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging. In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan het bestuur van deze bedrijfsvereniging.
Bij besluit van 26 maart 1991 heeft gedaagde de eerder aan appellante toegekende uitkering ingevolge de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) ingaande 1 juli 1991 ingetrokken.
De Arrondissementsrechtbank te Arnhem heeft bij uitspraak van 26 maart 1997 het beroep tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr B.I. Klaassens, advocaat te Groningen, tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend bij brief van
5 juni 1997.
Het hoger beroep is nader gemotiveerd bij brieven van
mr Klaassens d.dis 12 juni 1997, 10 maart 1998 en 9 april 1998.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad van
1 december 1999. Van partijen is daar alleen appellante verschenen, vertegenwoordigd door mr M.I. Steinmetz, advocaat te Amsterdam.
II. MOTIVERING
Appellante heeft in 1976 een aanvraag om AAW uitkering ingediend, waarbij zij heeft gesteld sedert 1960 arbeidsongeschikt te zijn. De op 1 oktober 1976 in werking getreden AAW sloot destijds nog gehuwde vrouwen van uitkering uit; als gehuwd geweest zijnde vrouw kon appellante in beginsel aanspraak op uitkering maken. Gedaagde heeft haar aanvankelijk niet arbeidsongeschikt geacht, aangezien zij ondanks beperkingen uit hoofde van knieklachten en nervositeit in staat werd geacht om met arbeid tenminste het wettelijk minimumloon te verdienen. Hangende het beroep tegen dit besluit is van de zijde van appellante een brief ingebracht van haar behandelende zenuwarts, op grond waarvan gedaagde van zijn standpunt is teruggekomen en appellante ingaande 1 oktober 1976 in een mate van 80 tot 100% arbeidsongeschikt heeft geacht.
De met ingang van voornoemde datum toegekende AAW-uitkering is bij het bestreden besluit met ingang van 1 juli 1991 ingetrokken, op de grond dat appellante in het jaar voorafgaande aan het intreden van haar arbeidsongeschiktheid geen inkomen uit of in verband met arbeid heeft verworven. Dit besluit berust op artikel IV van de Wet van 3 mei 1989, Stb. 126, zoals gewijzigd bij Wet van 4 juli 1990, Stb. 386 (Reparatiewet AAW), op grond van welke bepaling ten aanzien van degene wiens arbeidsongeschiktheid is ingetreden vóór 1 januari 1979 met betrekking tot het behoud van de aanspraak op uitkering vanaf 1 juli 1991 de voorwaarden gelden als bepaald in artikel 6 van Pro de AAW, zoals dat artikel luidde door inwerkingtreding van de Wet van 20 december 1979, Stb. 708.
In dit geding is primair aan de orde gesteld dat gedaagde, bij de beantwoording van de vraag of appellante voorafgaand aan het intreden van haar arbeidsongeschiktheid inkomen uit of in
verband met arbeid heeft verworven, niet van de juiste eerste
arbeidsongeschiktheidsdag zou zijn uitgegaan.
Bij het medisch (dossier-)onderzoek dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit is overwogen dat appellante sinds 1958 knieklachten heeft en sinds maart 1972 tevens psychische problematiek kende. In aanmerking genomen dat zij destijds met name op grond van de psychische klachten volledig arbeidsongeschikt werd geacht, is de eerste arbeidsongeschiktheidsdag gesteld op 1 maart 1972.
Niet ter discussie staat dat appellante in het jaar voorafgaand aan die datum geen inkomen als zojuist bedoeld heeft verworven. Reeds in eerste aanleg is echter aangevoerd dat appellante op grond van de knieaandoening
-waaraan zij in 1960 is geopereerd- sedertdien tenminste gedeeltelijk arbeidsongeschikt moet worden geacht en in dat geval wel aan de zojuist geformuleerde inkomensvoorwaarde voldoet.
De rechtbank heeft deze stelling op de volgende gronden verworpen:
"Blijkens de voorhanden gedingstukken was eiseres tot 1960 werkzaam als binnenhuisadviseuse bij "X" te Y en daarna tot 1964 incidenteel als freelance binnenhuisadviseuse.
Eiseres is in 1962 gehuwd, in 1971 werd haar dochter geboren, in 1972 is zij gescheiden.
Op 5 augustus 1976 vroeg eiseres bij verweerder een vervoersvoorziening aan, daarbij tevens aangevende sedert 1960 arbeidsongeschikt te zijn. Eiseres bleek sedert vele jaren klachten te hebben van haar knie, waaraan zij in 1960 was geopereerd en voorts bleek zij sedert 1972 onder behandeling van een zenuwarts.
Eiseres verklaarde ten tijde van het GMD-onderzoek in 1977 tegenover de verzekeringsgeneeskundige en de arbeidsdeskundige dat zij destijds met werken was gestopt omdat haar man voor het gezinsinkomen zorgde.
De rechtbank is uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting in onvoldoende mate gebleken dat aannemelijk is dat eiseres sinds 1960 vanwege knieklachten in relevante mate onafgebroken arbeidsongeschikt is geweest.
De rechtbank overweegt dat eiseres vanwege sedert 1959 bestaande knieklachten is aangewezen op kniesparende werkzaamheden, maar dat zij met uitzondering van de periode in 1960, waarin zij een knieoperatie onderging, niet buiten staat is geweest loonvormende arbeid te verrichten.
In dit verband wijst de rechtbank er op dat eiseres, zij het onregelmatig, tot 1964 gewerkt heeft en dat zij haar werkzaamheden om andere dan medische redenen heeft beëindigd.
Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de eerste arbeidsongeschiktheidsdag van eiseres terecht heeft bepaald op 1 maart 1972.".
De Raad sluit zich bij deze overwegingen aan.
In hoger beroep is de stelling betreffende de in 1960 ingetreden arbeidsongeschiktheid nog toegespitst in die zin, dat appellante na de operatie door haar knieklachten niet meer het werk van adviseuse bij X zou hebben kunnen verrichten en dat vergelijking van het inkomen uit die werkzaamheden met dat uit nadien nog op te dragen werkzaamheden tot een relevante mate van arbeidsongeschiktheid van tenminste 25% zou hebben geleid.
De Raad wijst in dit verband op het feit dat appellante, blijkens door een voormalige directrice van X in eerste aanleg verstrekte inlichtingen, in 1959, derhalve op de leeftijd van 24 jaar, voor de duur van een jaar als voorlichtster bij X is aangetrokken. Haar loon werd door die directrice geschat op "zoiets van f 150,- netto per maand". Gelet op haar leeftijd en haar niet op bedoelde werkzaamheden gerichte vooropleiding (nl. een onvoltooide lyceumopleiding en een diploma als Montessori-kleuterleidster) acht de Raad onaannemelijk dat het loonverschil tussen de werkzaamheden bij X en die welke appellante vanaf 1960 met haar lichamelijke beperkingen nog had kunnen verrichten, tenminste 25% zou hebben bedragen.
Vervolgens is aan de zijde van appellante de stelling betrokken dat de intrekking van de AAW-uitkering strijdig is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), alsmede met
artikel 14 van Pro dat Verdrag.
In verband met de eerstgenoemde stelling is bij brief van 9 april 1998 o.m. aangevoerd:
"De eerste vraag die rijst is of in een geval als dit, aanspraak op een uitkering krachtens een volksverzekering, sprake kan zijn van een eigendomsrecht, zoals bedoeld in dit protocol. Sedert het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van
16 september 1996, JB 1997, 20 (de zaak Gaygusuz) lijkt hierover geen discussie meer mogelijk. Ook een recht op een uitkering, waarvoor geen specifieke premies zijn afgedragen (dus ook bij een volksverzekering), valt onder het begrip eigendom.
Zo ook het recht op uitkering ingevolge de AAW.
Door inbreuk te maken op een reeds lang bestaand recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering, kan inbreuk worden gemaakt op een eigendomsrecht, een inbreuk die in strijd kan zijn met het eerste protocol.
De Europese Commissie heeft in een aantal vergelijkbare zaken een oordeel gegeven.
In deze jurisprudentie zijn duidelijke aanknopingspunten voor het aannemen van strijdigheid met art. 1 van Pro het eerste protocol, ook in het geval van de reparatiewet AAW.
Uit deze jurisprudentie kan worden afgeleid dat een inbreuk op een bestaande uitkering in de vorm van een korting van inkomsten, die een aanmerkelijk achteruitgang in inkomsten meebrengt, een inbreuk op het eigendomsrecht meebrengt, indien een dergelijke korting voorheen, vóór het intreden van het verzekerd voorval niet was te voorzien.
Alleen als er sprake is van een algemeen belang dat de betreffende regeling noodzakelijk maakt zou van een inbreuk op art. 1 geen Pro sprake zijn.
Hiervan is geen sprake. Het alsnog stellen van een inkomenseis ook in overgangsgevallen, dient geen enkel redelijk doel. Gedurende meer dan 10 jaar zag men geen enkele reden om aan deze groep alsnog de inkomenseis te stellen. Nu er sprake is van een, vermeende enorme, toeloop van vrouwen die ook recht op een uitkering hebben, voert men alsnog de inkomenseis in, enkel op grond van financiële overwegingen.
Voorts moet er sprake zijn van een juist evenwicht
-"fair balance"- bestaan tussen de belangen van betrokkene en het algemeen belang van de staat, zie bijvoorbeeld het arrest van het hof van 20 november 1995, NJ 1996, 593. Hierbij moet zwaar wegen dat betrokkene al jarenlang recht op uitkering heeft gehad en thans volledig arbeidsongeschikt is en geen inkomsten meer kan verwerven.
Ook moet er sprake zijn van proportionaliteit tussen doel en gekozen middel. Het doel van de reparatiewet AAW was de financiële gevolgen te ontgaan van de gelijke behandelingsjurisprudentie. Zo dit al een doel zou kunnen zijn dat een dergelijke inbreuk op het eigendomsrecht kan rechtvaardigen, dan is dit alleen zo als er sprake is van zeer verstrekkende financiële gevolgen voor het stelsel van sociale zekerheid, als de wijziging achterwege werd gelaten. Van zo verstrekkende gevolgen is in het geheel geen sprake.
In elk geval zou aan de betrokkenen enige financiële compensatie moeten worden geboden wil er nog sprake zijn van de eerdergenoemde "fair balance".
(zie ook NJB, 1998 pag. 447 en 448 en de noot onder
CR 16 januari 1998, USZ 98,66).
Degenen die al jarenlang uitkering hadden op grond van de AAW kunnen zich op art. 1 van Pro het 1e protocol beroepen, zij hadden een recht op uitkering dat door de reparatiewet wordt aangetast. Door het stopzetten van het recht op uitkering is er geen sprake meer van een ongestoord genot van het uitkeringsrecht.".
De Raad wijst erop dat de vraag of artikel IV van de Reparatie-wet AAW in strijd komt met bepalingen van supra- en internationaal recht al in eerdere jurisprudentie aan de orde is geweest, in het bijzonder in de uitspraken gepubliceerd in RSV 1996/1-70 (over artikel 4 van Pro de EG-richtlijn 79/7 en artikel 26 IVBPR Pro) en in AB 1997/242 (over
Genoemde bepaling luidt, in de Nederlandse vertaling, als volgt:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.".
Met de gemachtigde van appellante is de Raad van oordeel dat op grond van het door haar genoemde arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: het Hof) inzake Gaygusuz vs Oostenrijk het eigendomskarakter ("possession") van de AAW-uitkering niet meer in twijfel behoeft te worden getrokken; hetzelfde geldt ten aanzien van het een ieder verbindende karakter in de zin van
De Raad is voorts van oordeel dat in casu kan worden gesproken van een ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van die bepaling, zodat ter toetsing voorligt of aan de voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan.
De criteria die in de Straatsburgse jurisprudentie worden gehanteerd in verband met een beroep op het zojuist bedoelde onderdeel van artikel 1 zijn Pro recentelijk nog eens uiteengezet door het Hof in zijn arrest van 29 april 1999 (Chassagnou e.a. vs Frankrijk, nog niet gepubliceerd, zie NJCM-bulletin 1999, p. 771 e.v.):
"It is well established caselaw that the second paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 must be construed in the light of the principle laid down in de first sentence of the Article. Consequently, an interference must achieve a "fair balance" between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual's fundamental rights. The search for this balance is reflected in the structure of Article 1 as a whole, and therefore also in the second paragraph thereof: there must be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued. In determining whether this requirement is met, the Court recognises that the State enjoys a wide margin of appreciation with regard both to choosing the means of enforcement and to ascertaining whether the consequences of enforcement are justified in the
general interest for the purpose of achieving the object of the law in question (see the Fredin v. Sweden no. 1 judgement of 18 February 1991, Series A no. 192, p 17, § 51).".
Kort gezegd dient de inbreuk een evenwichtige afweging te bewerkstelligen tussen de gemeenschapsbelangen en de vereisten die voortvloeien uit het ingeroepen fundamentele recht en moet er een redelijke proportionaliteitsrelatie bestaan tussen de gekozen middelen en het beoogde doel; een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de staat heeft bij de hantering van die criteria.
Bij de beantwoording van de vraag of bij het onderhavige besluit ingevolge de Reparatiewet AAW aan die criteria is voldaan, roept de Raad de voorgeschiedenis van die wet in herinnering, zoals deze is weergegeven in de prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EG welke hebben geleid tot het arrest Posthuma-van Damme (RSV 1996/169; de prejudiciële vragen in RSV 1995/121):
"Aanvankelijk gaf de AAW, die sinds 1 oktober 1976 van kracht is, mannen alsmede ongehuwde vrouwen na een arbeidsongeschiktheid van een jaar recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering waarvan de hoogte niet afhankelijk was van de eventuele overige inkomsten van de uitkeringsgerechtigde of van de door deze geleden inkomensderving.
Met de Wet invoering gelijke uitkeringsrechten voor mannen en vrouwen van 20 december 1979 kregen ook gehuwde vrouwen recht op een AAW-uitkering.
Tegelijkertijd voerde die wet voor alle verzekerden, met uitzondering van bepaalde categorieën, de voorwaarde in, dat er slechts recht op uitkering bestaat indien de betrokkene in het jaar voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid uit of in verband met zijn of haar arbeid een bepaald inkomen -oorspronkelijk minimaal 3 423,81 HFL- heeft verworven (hierna: "inkomenseis"). Die inkomenseis gold voor alle personen die op of na 1 januari 1979 arbeidsongeschikt waren geworden.
Ingevolge de overgangsbepalingen van genoemde wet van 20 december 1979 behielden mannen en vrouwen die voor 1 januari 1979 arbeidsongeschikt waren geworden, hun recht op uitkering zonder aan de inkomenseis te hoeven voldoen.
Gehuwde vrouwen wier arbeidsongeschiktheid dateerde van voor 1 oktober 1975, hadden geen recht op uitkering, zelfs indien zij aan de inkomenseis voldeden, en gehuwde vrouwen die tussen 1 oktober 1975 en 1 januari 1979 arbeidsongeschikt waren geworden, hadden enkel recht op uitkering indien zij aan de inkomenseis voldeden.
Bij een aantal uitspraken van 5 januari 1988 oordeelde de Centrale Raad van Beroep, dat die overgangsbepalingen een discriminatie op grond van geslacht vormden, die onverenigbaar was met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van 19 december 1966 (Recueil des Traitès,
vol. 999, blz. 171), en dat gehuwde vrouwen die voor
1 januari 1979 arbeidsongeschikt waren geworden, met ingang van 1 januari 1980 -datum van inwerkingtreding van de wet van 20 december 1979- onder dezelfde voorwaarden als mannen recht hadden op een AAW-uitkering, dat wil zeggen zonder aan de inkomenseis te hoeven voldoen, zelfs indien hun arbeidsongeschiktheid dateerde van voor 1 oktober 1975.".
De keuze van de wetgever bij de Reparatiewet AAW, na de zojuist geschetste ontwikkeling, om voor een ieder die vanaf 1 juli 1991 aanspraak maakte op AAW-uitkering een inkomensvoorwaarde te laten gelden, werd voornamelijk ingegeven door twee overwegingen:
- onder het regime van een langlopende uitkeringsregeling, namelijk tot het 65e jaar bij voortdurende arbeidsongeschiktheid, bestond een betekenend verschil in uitkeringsvoorwaarden (de inkomenseis) dat enkel werd bepaald door de datum van intreden van arbeidsongeschiktheid (vóór, dan wel op of na 1 januari 1979) en dat als zodanig op gespannen voet stond met het beginsel van gelijke behandeling van gelijke gevallen;
- de groep arbeidsongeschikten die ook vanaf 1 januari 1980 zonder inkomenstoets een voortgezette aanspraak op uitkering hadden, was door de rechtspraak aanmerkelijk vergroot, hetgeen tot onaanvaardbare budgettaire gevolgen zou kunnen leiden.
Bij de reconstructie van de AAW uit hoofde van deze overwegingen dienden voorts ook anderszins de rechtsnormen inzake gelijke behandeling in acht te worden genomen, in welk verband vooral een rol speelden de communautaire regels inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen en het in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG nader uitgewerkte verbod van directe èn indirecte discriminatie tussen mannen en vrouwen in de sociale zekerheid.
De afweging die de wetgever heeft gemaakt, heeft geleid tot een volstrekte gelijkheid in uitkeringsvoorwaarden -op het punt van voorafgaand arbeidsinkomen- binnen de gehele groep van AAW-gerechtigden. Hoewel dit voor een deel van die groep betekent dat, soms na een periode van (maximaal) ruim 14 jaar AAW-uitkering zoals in het geval van appellante, deze uitkering wordt ingetrokken, hetgeen zonder twijfel als een ernstige inbreuk op het door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol beschermde recht moet worden beschouwd, en de gekozen constructie door de introductie-achteraf van een toetredingsvoorwaarde op bedenkingen stuit als geformuleerd in 's Raad uitspraak RSV 1996/170, is de Raad van oordeel dat, gegeven de geschetste ontwikkeling en de beperkte keuzemogelijkheden die de wetgever nadien ter beschikking stonden, de gekozen maatregel ook bij een toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol gerespecteerd moet worden.
Daarbij neemt de Raad nog in ogenschouw dat voor de getroffen groep een wettelijke overgangsperiode van -uiteindelijk- 26 maanden is gecreëerd, gedurende welke de uitkeringsaanspraak onverkort heeft voortbestaan. Bij deze beperkte compensatie verdient aantekening dat bij maatregelen die (mede) zijn ingegeven door dringende overwegingen van financiële aard een volledige of zelfs aanmerkelijke com-pensatie niet aan de orde kan komen zonder de doelstelling van die maatregelen (grotendeels) teniet te doen.
Voorts neemt de Raad in aanmerking dat door de nader gestelde voorwaarde beoogd werd enkel die groep te treffen die voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid voor het levensonderhoud niet was aangewezen op inkomen uit arbeid.
Tenslotte acht de Raad nog van belang dat in het Nederlandse stelsel de Algemene bijstandswet als sociaal "vangnet" fungeert, hetgeen derhalve ook van toepassing is voor diegenen die voor hun levensonderhoud waren aangewezen op de AAW-uitkering.
De Raad concludeert dat het hoger beroep ook op dit punt niet kan slagen, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. Er zijn geen termen voor een veroordeling in de proceskosten op de voet van
artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gegeven door mr N.J. Haverkamp als voorzitter en
mr F.P. Zwart en mr T.L. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van mr J.D. Streefkerk als griffier en uitgesproken in het openbaar op 22 december 1999.
(get.) N.J. Haverkamp.
IS (get.) J.D. Streefkerk.