Uitspraak
12/2251 AOW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 30 maart 2012, 11/6253 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (appellant)
[A. te B.] (betrokkene)
Datum uitspraak 12 december 2012.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. L.E. Nijk, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.F. Sturmans. Betrokkene heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Nijk.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene is geboren [in] 1938, heeft de Duitse nationaliteit en woont in Israël. Betrokkene is bij vonnis van 3 december 1998 van de rechtbank Zwolle op tegenspraak veroordeeld tot het verrichten van 240 uren onbetaalde arbeid ten algemenen nutte aan te vangen binnen vier maanden na het onherroepelijk worden van het vonnis, een en ander ter vervanging van een gevangenisstraf van zes maanden. Bij - eveneens op tegenspraak gewezen - vonnis van 5 juli 2001 van de rechtbank Zwolle-Lelystad is de alternatieve sanctietenuitvoerlegging omgezet een gevangenisstraf voor de duur van zes maanden.
1.2. Betrokkene heeft een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) ontvangen. Appellant heeft bij besluit van 21 oktober 2011 het AOW-pensioen met ingang van 1 juli 2011 herzien op de grond dat betrokkene zich onttrok aan een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. De betaling van het pensioen is beëindigd met ingang van
1 november 2011. Hetgeen van juli tot en met oktober 2011 te veel aan ouderdomspensioen is betaald, wordt niet teruggevorderd.
1.3. Bij besluit van 24 november 2011 is het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 21 oktober 2011 ongegrond verklaard.
2. Bij uitspraak van 30 maart 2012 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam het beroep tegen het besluit van 24 november 2011 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het besluit van 21 oktober 2011 herroepen, appellant veroordeeld in de proceskosten en bepaald dat appellant aan betrokkene het betaalde griffierecht vergoedt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft appellant nagelaten te beoordelen of betrokkene zich daadwerkelijk heeft onttrokken aan een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Ten onrechte is niet in het concrete geval nagegaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen die - niet tegenstaande de door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) aangereikte informatie - maken dat geen sprake is van een zich onttrekken. Voorts heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat appellant betrokkene met behulp van een vooraankondiging in gelegenheid moet stellen te reageren op de gegevens van het CJIB alvorens vast te stellen of sprake is van een zich onttrekken.
3.1. Appellant heeft zich, ten eerste, op het standpunt gesteld dat hij niet zelfstandig kan en mag beoordelen of betrokkene zich aan de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel heeft onttrokken. Deze beoordeling is voorbehouden aan de officier van justitie. Het CJIB heeft de gegevens van betrokkene overgelegd die in het opsporingsregister zijn opgenomen. Daarin is vermeld dat betrokkene onherroepelijk is veroordeeld tot een gevangenisstraf. Op basis daarvan kan appellant slechts vaststellen dat betrokkene zich aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf heeft onttrokken als bedoeld in artikel 8c, tweede lid, van de AOW. In de visie van appellant rust op appellant slechts een vergewisplicht, waarbij de overgelegde informatie van het CJIB marginaal op kennelijke onjuistheden of tegenstrijdigheden wordt bezien. Ten tweede heeft appellant het standpunt ingenomen dat hij niet gehouden is betrokkene in de gelegenheid te stellen kennis te nemen van de informatie van het CJIB voordat appellant overgaat tot toepassing van artikel 8c, tweede lid, van de AOW. Betoogd is dat appellant mag uitgaan van de juistheid van de gegevens in het Opsporingsregister. Appellant heeft voorts aangevoerd dat het betrokkene ook zonder vooraankondiging redelijkerwijs duidelijk heeft kunnen zijn dat hij onherroepelijk is veroordeeld tot een gevangenisstraf en dat hij deze nog niet heeft ondergaan.
3.2. Betrokkene heeft gesteld dat hij zich niet aan zijn straf heeft onttrokken. Hij was niet op de hoogte van de omzetting van de werkstraf in een vrijheidsstraf. Appellant mag voorts niet klakkeloos afgaan op de gegevens van het CJIB en mag informatie over een nog niet ten uitvoer gelegde gevangenisstraf niet zonder meer aanmerken als het zich onttrekken in de zin van artikel 8c, tweede lid, van de AOW. De woon- en verblijfplaats van betrokkene was immers bekend bij appellant.
Het zonder aankondiging beëindigen van het ouderdomspensioen is onzorgvuldig en in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol). Ten onrechte is geen rekening gehouden met de ernstige gezondheidsklachten van betrokkene en ten onrechte is nagelaten daar onderzoek naar te doen. De besluitvorming voldoet niet aan de eisen van zorgvuldigheid. Er is verder geen gebruik gemaakt van het overgangsrecht. Indien beëindiging van het uitkeringsrecht al toelaatbaar zou zijn, dan niet langer dan voor de duur van de vrijheidsstraf. Een langere duur zou een disproportionele eigendomsontneming zijn. Tot slot is het besluit van 21 oktober 2011 gebaseerd op artikel 64a van de AOW, welke bepaling op 1 juli 2011 is vervallen.
3.3. Bij besluit van 17 juli 2012 is de betaling van het AOW-pensioen hervat met ingang van de maand juli 2012. Het CJIB heeft appellant laten weten dat naar aanleiding van het verzoek van betrokkene om een onderzoek naar zijn detentiegeschiktheid alsmede de overlegging van medische stukken de tenuitvoerlegging van het vonnis gedurende de tijd van het onderzoek is stilgelegd. Betrokkene staat niet meer in het opsporingsregister geregistreerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Met ingang van 1 januari 2011 is artikel 8c van de AOW in werking getreden. Dit artikel luidt als volgt.
“1. Voor de pensioengerechtigde ontstaat geen recht op ouderdomspensioen indien en voor zolang hij zich op de dag waarop het ouderdomspensioen zou ingaan en daarna onttrekt aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel.
2. Het recht op ouderdomspensioen eindigt, indien de pensioengerechtigde zich, nadat het recht op ouderdomspensioen is ingegaan, onttrekt aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel.
3. De persoon die op grond van het eerste of tweede lid geen recht op ouderdomspensioen heeft, heeft met ingang van de dag dat hij zich niet langer onttrekt aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel met inachtneming van de bepalingen van deze wet recht op ouderdomspensioen.”
Artikel 64a luidde van 1 januari 2011 tot en met 30 juni 2011 als volgt:
“1.Ten aanzien van de persoon wiens recht op ouderdomspensioen voorafgaand aan de dag van inwerkingtreding van artikel 8c al is ingegaan en die zich op die dag onttrekt aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel, wordt voor de toepassing van dat artikel als eerste dag waarop hij zich aan de tenuitvoerlegging van die vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel onttrekt, aangemerkt de dag van inwerkingtreding van artikel 8c en eindigt het recht op ouderdomspensioen in afwijking van artikel 8c, tweede lid, vanaf de dag dat het onttrekken aan de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel zes maanden heeft geduurd.
2. Dit artikel vervalt zes maanden na de dag van zijn inwerkingtreding.”
4.2. De eerste beroepsgrond slaagt niet. Appellant is gehouden bij de toepassing van artikel 8c, tweede lid, van de AOW te beoordelen of betrokkene zich heeft onttrokken aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Appellant is immers het bestuursorgaan dat bevoegd is aan deze wettelijke bepaling toepassing te geven. Aan dit oordeel doet niet af dat appellant in betekenende mate voor de benodigde gegevens afhankelijk is van het CJIB of andere justitiële organen. Het standpunt dat slechts de officier van justitie bepaalt wat onder zich onttrekken dient te worden verstaan en beoordeelt of iemand zich in een concreet geval onttrekt aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een vrijheidsbenemende maatregel, is - mede gelet op het voorgaande - onjuist. Daarbij is voorts van belang dat appellant geen straf- of penitentiairrechtelijke wettelijke bepalingen heeft kunnen aanwijzen - en daarvan ook anderszins niet is gebleken - waarbij het begrip zich onttrekken (uitsluitend) ter invulling aan de officier van justitie staat en welke invulling redelijkerwijs voor de onderhavige beoordeling doorslaggevend zou moeten worden geacht. Ter zitting heeft appellant (subsidiair) gesteld dat onder zich onttrekken als bedoeld in artikel 8c, tweede lid, van de AOW in een geval als van betrokkene is te verstaan de situatie waarin een onherroepelijke veroordeling tot een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel nog niet ten uitvoer is gelegd, de veroordeelde in verband daarmee in het opsporingsregister is opgenomen en door Justitie inmiddels tevergeefs één of meer pogingen zijn ondernomen tot tenuitvoerlegging van de straf of maatregel te komen. De Raad acht deze uitleg in overeenstemming met artikel 8c, tweede lid, van de AOW.
4.3. De tweede beroepsgrond slaagt. Appellant is niet gehouden betrokkene voorafgaande aan de beëindiging van het pensioen met toepassing van artikel 8c, tweede lid, van de AOW (met behulp van een vooraankondiging) in de gelegenheid te stellen te reageren op de voorgenomen intrekking en de daaraan ten gronde gelegde overwegingen. Een gehoudenheid om een voorafgaande gelegenheid tot reageren te bieden, volgt niet uit enige bepaling van de Awb of de AOW dan wel het zorgvuldigheidsbeginsel. Met de opneming van artikel 4:12 in Pro de Awb heeft de wetgever het bestuursorgaan juist de bevoegdheid gegeven de in de artikelen 4:7 en 4:8 neergelegde zienswijzeprocedure achterwege te laten bij besluiten die strekken tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien daartegen bezwaar kan worden gemaakt en de nadelige gevolgen na bezwaar volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Er is geen aanleiding voor een besluit als het voorliggende - anders dan voor andere besluiten tot intrekking of herziening van een uitkering - te eisen dat daarvoor de zienswijzeprocedure wordt gevolgd. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen en betrokkene stelt, ligt het niet op de weg van appellant aan te tonen, dan wel te bewerkstelligen, dat de veroordeelde pensioen¬gerechtigde op de hoogte is van zijn veroordeling. De onder het Nederlandse straf(proces)recht geldende betekeningsvoorschriften staan daarvoor in het algemeen borg.
4.4. Betrokkene heeft gesteld dat de handelwijze van appellant, waarbij zonder enige aankondiging het pensioen is beëindigd, in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Deze stelling moet worden verworpen. In de uitspraak van 18 juni 2004, LJN AP4680, heeft de Raad geconcludeerd dat de intrekking van de uitkering met ingang van 1 juni 2000 van degenen die ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet socialezekerheidsrechten gedetineerden (Wsg) op 1 mei 2000 reeds een uitkering ontvingen en aan wie op die datum hun vrijheid reeds was ontnomen, in strijd moet worden geacht met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Ten overvloede is in die uitspraak overwogen dat een overgangstermijn van zes maanden vanaf de inwerkingtreding van de Wsg daarmee wel in overeenstemming zou kunnen worden geacht. Anders dan in de in die uitspraak aan de orde zijnde Wsg, is bij de invoering van artikel 8c van de AOW een overgangstermijn van zes maanden opgenomen in artikel 64a van de AOW. Er is geen aanleiding aan te nemen dat in de onderhavige situatie een langere overgangstermijn dan zes maanden aangewezen zou zijn. Daaraan doet niet af dat appellant de betrokkenen voorafgaand aan de beëindiging niet (individueel of groepsgewijs) heeft ingelicht over de inwerkingtreding van artikel 8c of artikel 64a van de AOW. Immers, zoals de Raad eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 21 september 2011, LJN BT2535, is het de eigen verantwoordelijkheid van een betrokkene om zich op de hoogte te stellen van de op zijn uitkering toepasselijke regels. Daar komt nog bij dat in het geval van appellant het ouderdomspensioen dat in de maanden juli tot en met oktober 2011 is betaald, niet wordt teruggevorderd. De stelling van betrokkene dat het besluit van 21 oktober 2011 is gebaseerd op artikel 64a van de AOW, terwijl dat artikel per 1 juli 2011 is ingetrokken, kan betrokkene niet baten. In de eerste plaats is het bestreden besluit louter gebaseerd op artikel 8c van de AOW - wat er ook zij van de vraag of dit terecht is - en in de tweede plaats strekt artikel 64a ten voordele van betrokkene. Zonder deze bepaling zou appellant artikel 8c van de AOW hebben kunnen toepassen met ingang van 1 januari 2011.
4.5. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de voorzieningenrechter het bestreden besluit ten onrechte op deze grond heeft vernietigd. Beoordeeld dient te worden of het besluit van 24 november 2011 stand houdt in het licht van de (overige) beroepsgronden.
4.6. Appellant heeft uiteengezet welke werkwijze wordt gehanteerd bij de beoordeling of een pensioengerechtigde die is veroordeeld tot een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel, zich aan de tenuitvoerlegging ervan onttrekt. De werkwijze komt erop neer dat appellant in beginsel uitgaat van de gegevens zoals deze zijn vermeld in het opsporingsregister en die door het CJIB worden overgelegd. De veroordeelde op wie de zelfmeldprocedure van toepassing is, wordt niet in het opsporingsregister opgenomen. In aanmerking voor de zelfmeldprocedure komen veroordeelden met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland of met een woon- of verblijfplaats buiten Nederland waarvan bij vertrek uit Nederland, althans vóór aanvang van de tenuitvoerlegging, het woon- of verblijfadres in de Gemeentelijke Basisadministratie is opgenomen dan wel anderszins bij het CJIB bekend is. Een later gemeld buitenlands adres leidt - anders dan een binnenlands adres - niet tot verwijdering van de veroordeelde uit het opsporingsregister. De verwijdering kan slechts worden bewerkstelligd, ten eerste, door uitlevering van de veroordeelde aan Nederland nadat hij of zij zich heeft gemeld bij de autoriteiten in het land van verblijf dan wel nadat hij aldaar is aangehouden of, ten tweede, doordat de veroordeelde uit eigen beweging naar Nederland komt en zich meldt bij justitie of politie.
4.7. Deze werkwijze is in beginsel zorgvuldig. Zij laat echter onverlet dat wanneer de pensioengerechtigde in bezwaar de aldus vastgestelde onttrekking aan de tenuitvoerlegging gemotiveerd bestrijdt, het zorgvuldigheidsvereiste meebrengt dat appellant - in samenspraak met het CJIB - een nader onderzoek dient te verrichten naar mogelijke aanwijzingen dat de pensioengerechtigde zich niet of niet langer aan de tenuitvoerlegging van de straf onttrekt.
4.8. In het geval van betrokkene is, in het licht van hetgeen in bezwaar is aangevoerd, voldoende onderbouwd dat op de datum in geding betrokkene zich aan de tenuitvoerlegging van zijn gevangenisstraf heeft onttrokken. Het onderzoek daarnaar is niet onzorgvuldig. Betrokkene heeft geen informatie overgelegd die afdoet aan de informatie die de Svb van het CJIB heeft ontvangen inhoudende dat de werkstraf bij vonnis van 5 juli 2001, op tegenspraak, is omgezet in een gevangenisstraf en dat hij deze straf nog niet heeft ondergaan. Appellants stelling dat hij om medische redenen niet in staat is zijn straf te ondergaan, heeft er toe geleid dat de betaling van het AOW-pensioen is hervat met ingang van de maand juli 2012.
4.9. Met betrekking tot de grond dat beëindiging van de uitkering niet langer zou mogen duren dan de duur van de vrijheidsstraf omdat een langere duur een disproportionele eigendomsontneming zou zijn, overweegt de Raad als volgt.
4.9.1. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 22 december 1999, LJN AA4300, stelt de tweede volzin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol aan de inbreuk op een bestaand uitkeringsrecht, naast het vereiste dat deze bij wet heeft plaatsgevonden, de voorwaarde dat een evenwichtige afweging wordt bewerkstelligd tussen het algemeen belang en de vereisten die voortvloeien uit het ingeroepen fundamentele recht en dat er een redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. Aan de Staat komt een ruime beoordelingsmarge toe bij de hantering van die criteria.
4.9.2. De Raad constateert in de eerste plaats dat de ontneming van eigendom bij wet heeft plaatsgevonden. Wat betreft het algemene belang en het doel van artikel 8c van de AOW overweegt de Raad als volgt. De wetgever heeft met de Wsg, die op 1 mei 2000 in werking is getreden voor enkele andere wetten, beoogd een einde te maken aan de voordien bestaande, maatschappelijk ongewenst geachte situatie dat tijdens wettelijke vrijheidsontneming verstrekking van een uit publieke middelen gefinancierde socialeverzekeringsuitkering plaatsvindt, terwijl de Staat reeds in de kosten van het levensonderhoud voorziet (Kamerstukken II 1997/98, 20 063, nr. 3, p. 6). Op 1 juli 2009 is in hetzelfde voetspoor artikel 8b van de AOW in werking getreden (Kamerstukken II 2007/08, 31 525, nr. 3, p. 3). De inwerkingtreding van artikel 8c van de AOW vormt een aanvulling op deze regelgeving. “In de WSG is vastgelegd dat gedetineerden geen recht hebben op een uitkering tijdens detentie. Personen die in Nederland veroordeeld zijn voor een misdrijf en zich aan de tenuitvoerlegging van de aan hen opgelegde vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel onttrekken, vallen buiten de werkingssfeer van de WSG. Zij kunnen derhalve recht hebben op een uitkering. Dit is een ongewenste situatie, die de regering met deze nota van wijziging rechtzet” (Kamerstukken II 2010/11, 32 520, nr. 6, p. 22). De Raad is van oordeel dat de door de wetgever geformuleerde doelstelling dat in aanvulling op de Wsg tevens geen recht op uitkering dient te bestaan zolang iemand zich aan zijn vrijheidsstraf onttrekt, rechtens aanvaardbaar is en dat het middel van artikel 8c van de AOW in zijn algemeenheid geëigend is om deze doelstelling te bereiken.
4.9.3. De Raad is voorts van oordeel dat aan het proportionaliteitsvereiste is voldaan, ook in het geval - zoals het onderhavige - waarin de periode waarin geen recht op uitkering bestaat langer is geweest dan de duur van de gevangenisstraf. Daarbij weegt mee dat de beëindiging van het ouderdomspensioen op grond van artikel 8c van de AOW in beginsel een tijdelijk karakter heeft, waarbij de duur in overwegende mate afhankelijk is van het handelen van betrokkene. Voorts is van belang dat, indien de betrokkene zich niet langer onttrekt aan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, hij ingevolge het derde lid van artikel 8c van de AOW weer recht heeft op ouderdomspensioen. Indien betrokkene zijn vrijheidsstraf ondergaat, voorziet de Staat vervolgens in de kosten van het levensonderhoud. Na het voltrekken van de vrijheidsstraf ontstaat ingevolge artikel 8b, derde lid, van de AOW weer recht op ouderdomspensioen.
4.9.4. Niet kan worden gezegd dat de in artikel 8b en 8c van de AOW, in algemene zin, neergelegde afweging van de publieke belangen en de belangen van betrokkenen de rechterlijke toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol niet kan doorstaan. De Raad is niet gebleken van omstandigheden om daar in het geval van betrokkene anders over te denken.
5. Uit 4.1 tot en met 4.9.4 volgt dat de aangevallen uitspraak vernietigd zal worden. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep ongegrond verklaren.
6. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos, in tegenwoordigheid van Z. Karekezi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2012.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) Z. Karekezi
NW