Uitspraak
06/4760 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 29 juni 2006, 04/749 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen
[Betrokkene],
en
appellant.
Datum uitspraak: 11 september 2007.
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Op verzoek van de Raad heeft appellant nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2007. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door I. Eijkhout LL.B, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Namens betrokkene is verschenen mr. S.E. de Jong, werkzaam bij de Stichting Univé Rechtshulp te Assen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was sedert 18 februari 2002 werkzaam als applicatiebeheerder in dienst van het [werkgever] (hierna: werkgever). Op 13 juni 2002 heeft zij zich bij haar werkgever ziek gemeld. Na afloop van het eerste ziektejaar heeft appellant de werkgever een verlenging van de loondoorbetalingsverplichting opgelegd voor de duur van vier maanden, omdat de werkgever volgens appellant zonder deugdelijke grond niet had voldaan aan zijn re-integratieverplichtingen. Bij besluit van
6 oktober 2003 heeft appellant betrokkene met ingang van 12 juni 2003 een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 25 tot 35%. Daarbij is tevens bepaald dat de WAO-uitkering niet wordt uitbetaald over de periode waarin zij nog recht heeft op loon van haar werkgever en dat daarom de WAO-uitkering pas vanaf 12 oktober 2003 tot uitbetaling komt.
1.2. Betrokkene heeft op 20 oktober 2003 een aanvraag ingediend voor een uitkering krachtens de Werkloosheidswet (WW). Bij besluit van 20 november 2003 heeft appellant betrokkene met ingang van 13 oktober 2003 een loongerelateerde WW-uitkering toegekend. Bij dat besluit heeft appellant een bijlage gevoegd, getiteld ‘Extra informatie over de vervolguitkering’, waarbij haar is meegedeeld dat de regering heeft aangekondigd de vervolguitkering met terugwerkende kracht tot en met 11 augustus 2003 af te schaffen, hetgeen betekent dat degene die op of na 11 augustus 2003 werkloos wordt geen recht meer heeft op een vervolguitkering.
1.3. Bij brief van 3 maart 2004 heeft betrokkene appellant verzocht een besluit af te geven omtrent haar aanspraken op een vervolguitkering. Bij besluit van 10 maart 2004 is betrokkene meegedeeld dat zij geen recht heeft op een vervolguitkering, omdat de regelgeving inmiddels is aangepast, op grond waarvan degene die op of na 11 augustus 2003 werkloos is geworden geen recht op vervolguitkering meer heeft. Op deze regeling bestaan twee uitzonderingen, die niet op de situatie van betrokkene van toepassing zijn.
1.4. Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 maart 2004. Dat bezwaar is bij besluit van 6 juli 2004 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard.
1.5. Bij de aangevallen uitspraak (LJN AY4156) heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat appellant een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen de rechtbank in haar uitspraak heeft overwogen.
De rechtbank heeft vastgesteld dat bij de Wet van 19 december 2003 tot wijziging van de Werkloosheidswet in verband met de afschaffing van de vervolguitkering (Stb. 2003, 546) sprake is van het met terugwerkende kracht tot 11 augustus 2003 afschaffen van het recht op vervolguitkering. Daardoor zijn zelfs aanspraken op uitkering welke zijn ontstaan voor de inwerkingtreding van die wet op 1 januari 2004 teniet gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank komt een dergelijke aantasting met terugwerkende kracht zonder meer in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM).
Voor het geval daar anders over zou moeten worden geoordeeld, was de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een redelijke proportionaliteitsrelatie tussen de gekozen middelen (de ontneming van bestaande uitkeringsrechten van de groep werknemers die werkloos is geworden tussen 11 augustus 2003 en 1 januari 2004) en het beoogde doel (de beperking van overheidsuitgaven). Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de groep werknemers die door de wetswijziging getroffen wordt relatief klein is, dat sprake is van een (min of meer) willekeurig gekozen groep en dat aan deze groep geen compensatie wordt geboden.
Een en ander heeft de rechtbank tot de eindconclusie geleid dat de Wet van 19 december 2003 strijd oplevert met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM en om die reden voor betrokkene buiten toepassing moet blijven, voor zover haar door deze wet het recht op vervolguitkering aansluitend aan de maximumduur van de loongerelateerde uitkering wordt ontnomen.
1.6. In hoger beroep heeft appellant zich primair op het standpunt gesteld dat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM niet van toepassing is omdat in het geval van betrokkene geen sprake is van een ontneming van eigendom. Volgens jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dient onder de term ‘possessions’ in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM niet alleen te worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd.
Met betrekking tot de vraag of het recht op vervolguitkering moet worden aangemerkt als een bestaande bezitting stelt appellant, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Breda van 3 mei 2007, LJN BA4866, dat daarvoor is vereist dat het recht op vervolguitkering op 1 januari 2004 voor betrokkene opeisbaar was. Volgens appellant was daarvan geen sprake. Weliswaar is op grond van artikel 15 (oud) van de WW het recht op vervolguitkering op 13 oktober 2003 ontstaan, maar ingevolge artikel 48 (oud) van de WW gaat de vervolguitkering pas in nadat de termijn van de loongerelateerde uitkering is verstreken. Aangezien betrokkene met ingang van 13 oktober 2003 een loongerelateerde uitkering was toegekend voor de duur van een jaar, was de vervolg-uitkering op 1 januari 2004 niet opeisbaar, zodat geen sprake was van een bestaande bezitting.
Volgens appellant is evenmin sprake van een gerechtvaardigde verwachting dat het recht op vervolguitkering kon worden gerealiseerd. In het besluit van 20 november 2003 heeft appellant uitsluitend beslist over het recht op loongerelateerde uitkering per 13 oktober 2003. Pas bij het besluit van 10 maart 2004 is betrokkene meegedeeld dat zij geen recht heeft op vervolguitkering. Gezien de wetswijziging per 1 januari 2004 kon ten tijde van het besluit van 10 maart 2004 geen sprake meer zijn van een gerechtvaardigde verwachting dat het recht op vervolguitkering zou worden gerealiseerd, zodat ook niet op die grond sprake kan zijn van een ‘possession’ als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
1.7. Voor zover de Raad tot het oordeel komt dat wel sprake is van een ontneming van eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is appellant van mening dat er voor deze ontneming voldoende rechtvaardiging bestaat. Appellant heeft er daarbij op gewezen dat de Wet van 19 december 2003 een legitieme basis vormt voor de veronderstelde inbreuk, dat de ontneming van eigendom een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang, namelijk een beperking van uitkeringslasten en een prikkel tot werkhervatting waardoor het activerend karakter van de WW wordt verbeterd, en dat de genomen maatregel getuigt van een voldoende evenwicht tussen het algemeen belang en het recht op ongestoord genot van eigendom zodat geen sprake is van een ‘individual and excessive burden’. In verband met dit laatste aspect heeft appellant gesteld dat betrokkene direct bij aanvang van de WW-uitkering is geïnformeerd over de (voorgenomen) afschaffing van de vervolguitkering zodat zij bijna een jaar de gelegenheid had om zich op die situatie in te stellen, dat de toegenomen hulp bij re-integratie kan worden gezien als een vorm van compensatie en dat, voor zover het einde van de loongerelateerde uitkering toch wordt bereikt en het gemis aan vervolguitkering zich zou voordoen, er vervolgens compensatie is in de vorm van een uitkering op grond van de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW). Appellant komt tot de slotsom dat geen sprake is van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM nu er een evenwichtige balans is tussen het algemeen belang en de gevolgen voor het individu.
2. De Raad overweegt het volgende.
2.1. Op grond van artikel 15 van Pro de WW, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2004, had een werknemer die werkloos was, met inachtneming van de artikelen 16 tot en met 21 en de daarop berustende bepalingen, recht op loongerelateerde uitkering en vervolguitkering. Ingevolge artikel 48 van Pro de WW, zoals die bepaling luidde tot 1 januari 2004, ging de vervolguitkering in zodra het einde van de duur van de loongerelateerde uitkering was bereikt.
2.2. Bij Wet van 19 december 2003 tot wijziging van de Werkloosheidswet in verband met afschaffing van de vervolguitkering (Stb. 2003, 546) is artikel 15 van Pro de WW gewijzigd. Sinds 1 januari 2004 bepaalt dat artikel dat een werknemer die werkloos is, met inachtneming van de artikelen 16 tot en met 21 van de WW en de daarop berustende bepalingen, recht heeft op loongerelateerde uitkering. Artikel 48 van Pro de WW is per
1 januari 2004 vervallen.
2.3. Bij de Wet van 19 december 2003 is tevens een nieuw artikel 130h toegevoegd waarin overgangsrecht is geregeld. In dat artikel is kort gezegd bepaald dat de oude bepalingen omtrent de vervolguitkering van toepassing blijven op een recht op uitkering:
a. waarvan de eerste werkloosheidsdag is gelegen voor 11 augustus 2003;
b. ontstaan als gevolg van eindiging van de dienstbetrekking door opzegging, indien de
aanzegging van de opzegging heeft plaatsgevonden voor de in onderdeel a genoemde
datum;
c. ontstaan als gevolg van ontbinding door de rechter van de dienstbetrekking, indien de
datum waarop de ontbinding is uitgesproken is gelegen voor de in onderdeel a
genoemde datum.
2.4. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM bepaalt: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren”.
3.1. Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de Raad staat vast dat betrokkene op 13 oktober 2003 werkloos is geworden. Dit betekent dat betrokkene niet op grond van artikel 130h, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW aanspraak kan ontlenen op een vervolguitkering. Tevens staat vast dat betrokkene niet valt onder een van de uitzonderingssituaties als omschreven in artikel 130h, eerste lid, onder b en c, van de WW, noch is er sprake van een situatie als bedoeld in ’s Raads uitspraak van 31 juli 2007 in de zaak 05/6299 WW (LJN BB1609).
3.2. In hoger beroep is in geschil of de Wet van 19 december 2003 in strijd komt met het bepaalde in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Dienaangaande overweegt de Raad het volgende.
3.3. Appellant heeft terecht gesteld dat volgens jurisprudentie van het EHRM onder de term ‘possessions’ in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM niet alleen moeten worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken, met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat hij tenminste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Een voorwaardelijke aanspraak die is vervallen omdat niet aan de voorwaarden is voldaan, kan echter niet worden beschouwd als een ‘possession’ (zie EHRM 4 maart 2003, Jantner tegen Slowakije, nr. 39050/97). Voorts blijkt uit de jurisprudentie van het EHRM dat een aanspraak op uitkering valt onder het eigendomsrecht (zie EHRM 6 juli 2005, Stec e.a., LJN AU4054, AB 2005, 376, en EHRM 16 september 1996, Gaygusuz, LJN AL8781, AB 1997, 179).
3.4. De Raad stelt vast dat op grond van artikel 15 (oud) van de WW het recht op vervolguitkering op 13 oktober 2003 is ontstaan. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 22 december 1999, LJN AA4300, RSV 2000/78, waarin nader op de reikwijdte van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is ingegaan, en zijn uitspraak van 16 augustus 2000,
LJN AA6990, JB 2000, 310, is de Raad van oordeel dat het op 13 oktober 2003 ontstane recht op vervolguitkering dient te worden aangemerkt als een bestaande bezitting en daarmee als een vorm van eigendom in vorenbedoelde zin. Daaraan doet niet af dat de vervolguitkering op grond van artikel 48 (oud) van de WW pas na het bereiken van de maximale duur van de loongerelateerde uitkering kan ingaan. De Raad volgt appellant dan ook niet in zijn stelling dat slechts sprake is van een bestaande bezitting in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol EVRM indien het recht op vervolguitkering tevens opeisbaar is.
3.5. Dit leidt de Raad tot het oordeel dat in het voorliggende geval als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet van
19 december 2003 kan worden gesproken van een ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van het hiervoor weergegeven artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
3.6. Dit betekent dat thans ter toetsing voorligt of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.
3.7. De Raad stelt vast dat de Wet van 19 december 2003, waarbij in de ontneming van het recht op vervolguitkering is voorzien, een wet in formele zin betreft, zodat in de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien.
3.8. De keuze van de wetgever om de vervolguitkering op 1 januari 2004 met onmiddellijke ingang af te schaffen, met dien verstande dat daarbij in overgangsrecht met eerbiedigende werking is voorzien, betekende dat – materieel gezien – het recht op vervolguitkering in beginsel is ontnomen aan hen wier recht op vervolguitkering ingevolge de WW is ontstaan op of na
11 augustus 2003, alsmede dat op en na 1 januari 2004 geen recht op vervolguitkering meer kon ontstaan, behoudens het bepaalde in artikel 130h, tweede lid, van de WW. Blijkens de Memorie van Toelichting (TK 2003-2004, 29268, nr. 3, p. 1 e.v.) werd de keuze van de wetgever voornamelijk ingegeven door twee overwegingen:
- budgettaire overwegingen, in die zin dat afschaffing van de vervolguitkering zou bijdragen aan de financierbaarheid van de sociale verzekeringen en dat een overgangsrecht met volledig eerbiedigende werking te zeer aan de met de afschaffing van de vervolguitkering beoogde besparingen tekort zou doen;
- overwegingen met betrekking tot een beoogde activerende werking die van de WW-uitkering behoort uit te gaan, welke activerende werking tevens van toepassing diende te zijn op de werkloze werknemer van 57,5 jaar en ouder die tot dat moment, gelet op het toen nog van toepassing zijnde artikel 49 van Pro de WW, een bijzondere bescherming genoot.
Naar het oordeel van de Raad voldoet deze motivering van de wetgever aan de vereisten die in een rechtstaat mogen worden gesteld aan de motivering van een wet zodat niet kan worden gesteld dat de eigendomsontneming van de vervolguitkering in zijn algemeenheid niet een legitieme doelstelling in het algemeen belang nastreeft.
3.9. Lettende op de hiervoor weergegeven overwegingen van de wetgever en de daarbij in aanmerking te nemen ruime beoordelingsmarge die de Staat in deze toekomt, is de Raad van oordeel dat niet staande kan worden gehouden dat aan de ontneming van het recht op vervolguitkering van betrokkene een onevenwichtige afweging ten grondslag ligt tussen de gediende gemeenschapsbelangen en het ingeroepen fundamentele recht, dan wel dat er geen redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. De Raad kan daarbij, gelet ook op het hierna volgende in het midden laten in hoeverre in casu sprake is van terugwerkende kracht van die ontneming.
Daarbij neemt de Raad allereerst in aanmerking dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen sprake is van een kleine groep werknemers die door de wetswijziging met terugwerkende kracht werd getroffen. De Raad wijst daarbij op de Memorie van Toelichting (TK 2003-2004, 29268, nr. 3, p. 5) waaruit blijkt dat naar schatting 120.000 mensen werkloos zouden worden in de periode tussen 11 augustus 2003 en 1 januari 2004 en op de Memorie van Antwoord (EK 2003-2004 B, p. 9) waarin wordt vermeld dat extrapolatiecijfers van het Uwv laten zien dat er in de periode tussen half augustus 2003 en 1 januari 2004 circa 158.000 nieuwe uitkeringen zouden worden verstrekt. Hiervan hebben er circa 106.000 betrekking op een loongerelateerde uitkering, waarna in beginsel ook aanspraak bestaat op vervolguitkering.
In de tweede plaats acht de Raad van belang dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd om de afschaffing van de vervolguitkering mede te laten gelden voor werknemers die op of na 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden teneinde besparingsverliezen vanwege aankondigingseffecten (calculerend gedrag) te voorkomen.
Ten slotte acht de Raad van betekenis dat, zoals appellant terecht heeft aangevoerd, betrokkene direct bij aanvang van de WW-uitkering is geïnformeerd over de (voorgenomen) afschaffing van de vervolguitkering, zodat zij bijna een jaar de gelegenheid had om zich op die situatie in te stellen.
Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat betrokkene door de inbreuk op bestaande aanspraken een onevenredig zware last (‘individual and excessive burden’) dient te dragen, mede in aanmerking nemende haar mogelijke aanspraak op IOAW-uitkering, hetgeen leidt tot de conclusie dat de onderhavige ontneming van eigendom niet in strijd is te achten met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
4. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt, dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en dat het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit alsnog ongegrond moet worden verklaard.
5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door M.A. Hoogeveen als voorzitter en H. Bolt en H.G. Rottier als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M. Gunter als griffier, uitgesproken in het openbaar op 11 september 2007.
(get.) M.A. Hoogeveen.
(get.) M. Gunter.
BvW