Uitspraak
99/2382 NABW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[A.], wonende te [B.], appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant heeft mr. J.A. Pieters, advocaat te Utrecht, op bij het beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de president van de Arrondissementsrechtbank te Utrecht op 23 maart 1999 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 december 2000 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Raad desgevraagd nadere inlichtingen verstrekt.
Namens appellant is bij brief van 2 april 2001 nog een stuk overgelegd.
Het geding is behandeld ter zitting van 3 april 2001, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. Pieters voornoemd, en gedaagde door E.J.W. Bruinsma, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
II. MOTIVERING
Appellant, die de Marokkaanse nationaliteit heeft, heeft op 29 maart 1994 een verzoek om een vergunning tot verblijf in Nederland ingediend wegens verblijf bij zijn echtgenote. Dit verzoek is afgewezen omdat zijn echtgenote inmiddels was overleden. De tegen die afwijzing ingediende bezwaren zijn bij besluit van 3 juni 1997 als ongegrond afgewezen. Appellant heeft tegen dit besluit beroep ingesteld alsmede een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend; zowel het beroep als het verzoek zijn nadien door hem ingetrokken.
Op 28 mei 1998 heeft appellant een nieuw verzoek om een verblijfsvergunning ingediend, thans voor verblijf wegens medische behandeling. Appellant mag de beslissing op dit verzoek in Nederland afwachten.
Bij besluit van 15 september 1998 heeft gedaagde de aan appellant eerder toegekende uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) met ingang van 1 oktober 1998 beëindigd op grond van artikel 7 van Pro de Abw in verbinding met artikel 1b, aanhef en onder 1, van de Vreemdelingenwet (Vw), zoals deze bepalingen na de inwerkingtreding van de Wet van 26 maart 1998, Stb. 1998, 203 (hierna: de koppelingswetgeving) luiden.
Bij besluit van 15 januari 1999 heeft gedaagde de namens appellant tegen het besluit van 15 september 1998 ingediende bezwaren als ongegrond afgewezen.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de president van de rechtbank, voorzover hier van belang, het namens appellant tegen het besluit van 15 januari 1999 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
In hoger beroep is namens appellant primair aangevoerd dat appellant zich in een gelijke positie bevindt als de personen aan wie op grond van artikel 25 van Pro de Vw uitstel van vertrek is verleend. In dit verband is betoogd dat appellant om medische redenen niet kan worden uitgezet, maar dat dit wegens de grote achterstand bij de Medisch Adviseur bij het Ministerie van Justitie nog niet bevestigd kon worden. Voorts is namens appellant een beroep gedaan op de brief van de Staatssecretaris van Justitie van 23 november 1998, waarin deze stelt dat hij heeft besloten naar analogie van de in artikel XXIII, tweede lid, van de koppelingswetgeving neergelegde regeling die geldt voor personen met uitstel van vertrek op grond van artikel 25 van Pro de Vw ook voorzieningen kunnen worden verstrekt aan personen die zich feitelijk in dezelfde positie bevinden hoewel zij nog in procedure zijn over hun verblijfsrecht. Appellant stelt er nimmer op te zijn gewezen dat hij zich, teneinde dit vast te stellen had moeten wenden tot een politiearts. Subsidiair is namens appellant aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag voor burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), terwijl hiervoor geen of althans onvoldoende rechtvaardigingsgrond aanwezig is, te meer daar appellant reeds voor de inwerkingtreding van de koppelingswetgeving een uitkering ontving, en hij tot heden steeds verblijf heeft gehad in de zin van artikel 1b van de Vw.
De Raad overweegt het volgende.
De president van de rechtbank heeft het juridische kader van het bestreden besluit op juiste wijze als volgt uiteengezet :
" Per 1 juli 1998 is in werking getreden de Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland, wet van 26 maart 1998 (Stb 1998, 203), ook wel aangeduid als Koppelingswet.
Met deze wet zijn wijzigingen aangebracht in onder meer de bijstandsverlening aan vreemdelingen en de wijze van verificatie van de verblijfsrechtelijke status van vreemdelingen. Zo ook is artikel 7 van Pro de Abw gewijzigd. Dit artikel luidt met ingang van 1 juli 1998 als volgt:
1. Iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of
dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke
kosten van het bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
2. Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te-
lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in
de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen hier te lande verblijvende
vreemdelingen, anders dan die bedoeld in artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de
Vreemdelingenwet, voor de toepassing van deze wet met een Nederlander
gelijk worden gesteld:
a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke
organisatie, of
b. in nader bij die maatregel aan te wijzen gevallen waarin de vreemdeling, na
rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b,
aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet, tijdig toelating in aansluiting op
dat verblijf heeft aangevraagd, dan wel bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft
ingesteld tegen de intrekking van het besluit tot toelating, totdat op die
aanvraag, dat bezwaar of dat beroep is beslist.
In artikel 1b van de Vw is - voorzover hier van belang - bepaald dat vreemdelingen in Nederland slechts rechtmatig verblijven genieten:
1. op grond van een besluit tot toelating alsmede op grond van toelating als
gemeenschapsonderdaan tenzij deze onderdaan verblijf houdt in strijd met een
beperking op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van
de Europese Gemeenschap;
2. ...... ;
3. In afwachting van de beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette
toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van
een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing
uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is
besloten;
4. ...... ;
5. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan vastgesteld bij beschikking
ingevolge deze wet.
In de amvb als bedoeld in het derde lid van artikel 7 van Pro de Abw, het Besluit
gelijkstelling vreemdelingen Abw, Ioaw en Ioaz, (Stb 1998, 308) van 27 april 1998
(hierna: het Besluit) is in artikel 1, eerste lid, bepaald dat voor de toepassing van de
Abw met een Nederlander wordt gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig
verblijf in Nederland te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder
1, Vw:
a. voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om
voortgezette toelating, of
b. binnen de termijn, genoemd in de artikelen 30, derde lid, of 33c Vw, of, buiten
die termijn, in geval artikel 6:11 van Pro de Awb toepassing heeft gevonden,
bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van de
toelating in de zin van artikel 1, aanhef en onder 1, Vw.".
De Raad stelt eerst vast dat appellant op grond van de thans ter beschikking staande gegevens op 1 oktober 1998 niet kan worden aangemerkt als een vreemdeling die in Nederland rechtmatig verblijf hield in de zin van artikel 1b aanhef, en onder 1, van de Vw en ook niet op grond van het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Abw in verbinding met artikel 1, eerste lid, van het Besluit met een Nederlander kan worden gelijkgesteld.
De Raad merkt vervolgens op dat hij onderschrijft het oordeel van de president van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen met betrekking tot artikel XXIII, tweede lid, van de koppelingswetgeving neergelegde overgangsbepaling. Hij voegt daaraan toe dat niet is betwist dat het inmiddels in augustus 1999 aan appellant verleende uitstel van vertrek niet is gebaseerd op artikel 25 van Pro de Vw.
In hoger beroep is voorts de vraag aan de orde gesteld of het beëindigen van algemene bijstand aan een vreemdeling die niet gelijkgesteld kan worden met een Nederlander op grond van artikel 7, tweede of derde lid, van de Abw, maar die nochtans rechtmatig in Nederland verblijft omdat hij onder de categorie valt als omschreven in artikel 1b, aanhef en onder 3 van de Vw, kan worden aangetast door de non-discriminatiebepaling als neergelegd in artikel 26 van Pro het IVBPR.
De Raad is, evenals in zijn uitspraken van heden betreffende de toepassing van de Koppelingswet in het kader van de Algemene Kinderbijslagwet en de werknemersverzekeringswetten, van oordeel dat bij wetgeving als de onderhavige, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend, welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, primair een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat als zodanig binnen de werkingssfeer van artikel 26 IVBPR Pro valt. Het gaat hier immers steeds om de vraag onder welke omstandigheden en in welke mate het gerechtvaardigd is een niet-Nederlander anders te behandelen dan een Nederlander. Dat uit de toepassing van de regeling voortvloeit dat bepaalde categorieën vreemdelingen niet anders worden behandeld dan Nederlanders doet niet af aan het nationaliteitsgebonden karakter van het onderscheid.
De koppelingswetgeving introduceert in de Abw ingaande 1 juli 1998, kort gezegd, het vereiste van een toegekende verblijfstitel om met een Nederlander te worden gelijkgesteld. Voor deze vorm van onderscheid op zich (tussen Nederlanders en vreemdelingen met een verblijfstitel enerzijds en vreemdelingen zonder zodanige titel anderzijds) acht de Raad een toereikende rechtvaardiging aanwezig.
Daarbij stelt de Raad voorop dat een staat, binnen de grenzen van zijn verplichtingen die uit de op dit punt geldende supra- en internationale regelingen voortvloeien, vrij is in het vaststellen van de voorwaarden waaronder vreemdelingen tot zijn grondgebied worden toegelaten. Evenzeer is aanvaardbaar dat gelegaliseerde toelating als vereiste geldt om aanspraak te kunnen maken op uitkering ingevolge de Abw.
Hierbij sluit aan de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, te weten het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten.
Het uitgangspunt van de koppelingswetgeving stuit wat zijn doelstelling en gehanteerd middel betreft bij de Raad dan ook in het algemeen niet op bedenkingen.
Dit geldt ook voor de toepassing van het koppelingsbeginsel op de categorie vreemdelingen als bedoeld onder 3 van artikel 1b van de Vw, hierboven geciteerd. Ook binnen het hierboven omschreven kader is goed denkbaar, en onder zekere omstandigheden uit humanitaire overwegingen wellicht geboden, dat een vreemdeling in staat wordt gesteld de beslissing op zijn verzoek om toelating in Nederland af te wachten, zonder dat noodzakelijkerwijs aan dat rechtmatige verblijf de rechtsposities worden gekoppeld die aan een volkomen gelegaliseerd verblijf zijn verbonden. De alsdan ontstane frictie tussen rechtmatig verblijf en de belemmering om bestaansmiddelen te verwerven kan worden opgelost door op die situatie toegesneden maatregelen te treffen, zoals bijvoorbeeld omschreven in artikel 8c van de Vw.
Thans mede in ogenschouw nemend de feiten en omstandigheden van het onderhavige geding moet de Raad constateren dat de gerechtvaardigdheid van de koppelingswetgeving zoals deze gestalte heeft gekregen in de Abw in ieder geval ten volle opgaat voor gevallen waarin de vreemdeling op of na 1 juli 1998 om toelating verzoekt, maar niet, althans in de visie van de Raad niet in toereikende mate, voor diegenen die onder de tot 1 juli 1998 geldende regeling met toepassing van artikel 12 (oud) van de Abw bijstand is verleend. De Raad meent dat bij de beoordeling of het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is, mede in het licht van de hierboven - kort - geschetste motieven van de wetgever, betekenis toekomt aan de feitelijke en juridische positie waarin de groep die door de regeling wordt getroffen ten tijde van de inwerkingtreding van die regeling verkeert.
In het kader van de toepassing van de Abw geldt ten aanzien van de categorie vreemdelingen waartoe appellant behoort het volgende.
Zij verbleven hier te lande rechtmatig in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 3, van de Vw. De Nederlandse overheid heeft hun verblijf hier te lande reeds mogelijk gemaakt door aan hen bijstand te verlenen met toepassing van artikel 12 (oud) van de Abw, dit op basis van een verklaring van de korpschef in de zin van de Vw als bedoeld in artikel 45a (oud) van het Voorschrift Vreemdelingen, omdat zij feitelijk niet over de middelen beschikten om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Aldus waren zij onder hetzelfde uitkeringsregime gebracht als Nederlanders en daarmee gelijkgestelde vreemdelingen.
Het voorgaande brengt mee dat de gevolgen van niet-gelegaliseerd verblijf welke de koppelingswetgeving bedoelt te voorkomen hier reeds zijn ingetreden en dat desondanks deze als laatste vangnet bedoelde, voor hen van overheidswege getroffen voorziening wordt beëindigd. Van een geschikt en noodzakelijk middel om het gestelde doel te bereiken kan naar het oordeel van de Raad voor deze groep niet worden gesproken, zodat het gemaakte onderscheid, leidend tot het tenietdoen van de verworven rechtspositie, ten aanzien van deze gevallen niet gerechtvaardigd kan worden geacht.
Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de Raad tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten niet in stand kan blijven. Doende hetgeen de president van de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit wegens strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR vernietigen. De Raad acht het voorts aangewezen om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het primaire besluit van 15 september 1998 op dezelfde grond te vernietigen.
De Raad acht ten slotte termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op
f 1.420,-- in beroep en op f 1.420,-- in hoger beroep, wegens verleende rechtsbijstand.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten;
Verklaart het inleidend beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
Vernietigt het primaire besluit van 15 september 1998;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot een bedrag groot f 2.840,--, te betalen door de gemeente Utrecht;
Gelast de gemeente Utrecht aan appellant het betaalde griffierecht van f 55,-- in beroep en f 170,-- in hoger beroep (totaal f 225,--) te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. J.G. Treffers als voorzitter en mr. G.A.J. van den Hurk en
mr. drs. N.J. van Vulpen-Grootjans als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.C. de Wit als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2001.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) P.C. de Wit.
JdB
1806