Uitspraak
02/2638 NABW + 02/4071 NABW + 02/4217 NABW + 02/4501 NABW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Met ingang van 1 januari 2004 heeft gedaagde het besluit tot delegatie van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten op bezwaar aan de Commissie Sociale Zekerheid ingetrokken. Thans berust die bevoegdheid bij het College. In deze uitspraak wordt onder gedaagde tevens verstaan de Commissie Sociale Zekerheid.
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van 9 april 2002, reg.nr. 01/1731 ABW, 23 juli 2002, reg.nr. 01/2463 ABW, 23 juli 2002, reg.nr. 01/3180 ABW en 23 juli 2002, reg.nr. 02/1328 ABW.
Appellant heeft nog nadere stukken ingediend.
Gedaagde heeft bij brieven van 19 februari 2004 en 23 februari 2005 in alle zaken een verweerschrift ingezonden.
Bij brieven van 28 februari 2005 heeft appellant de Raad verzocht het vooronderzoek te hervatten op de grond dat verweerschriften van het bevoegde bestuursorgaan ontbreken.
Bij brieven van 2 maart 2005 heeft de Raad aan partijen kenbaar gemaakt dat de behandeling van bovenvermelde zaken, overeenkomstig de uitnodigingen van 17 januari 2005, doorgang zal vinden. De gedingen zijn behandeld ter zitting van 8 maart 2005, waar appellant - met voorafgaand bericht - niet is verschenen, en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. E.H. Buizert, werkzaam bij de gemeente ’s-Gravenhage.
II. MOTIVERING
Voor een overzicht van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken. Hij volstaat hier met het volgende.
Appellant ontvangt reeds geruime tijd een bijstandsuitkering, die bij besluit van 20 januari 1997 is omgezet naar een uitkering op grond van de Algemene bijstandswet (Abw). Bij dit besluit heeft gedaagde aan appellant meegedeeld dat de verplichtingen als bedoeld in artikel 113, eerste lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Abw aan de bijstand zijn verbonden. Op 9 juli 1997 heeft de GGD een advies uitgebracht inzake de arbeidsgeschiktheid van appellant en geconcludeerd dat hij arbeidsgeschikt is in algemene zin met enige beperking.
Bij besluit van 17 september 1997 heeft gedaagde de uitkering van appellant verlaagd met 20% gedurende een maand met ingang van 1 september 1997 in verband met een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. Bij uitspraak van 26 november 1998 heeft de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep tegen het besluit op bezwaar van 10 februari 1998 ongegrond verklaard.
Op 1 november 2000 heeft een zogeheten heronderzoek plaatsgevonden. In de rapportage van 2 november 2000 is geconcludeerd dat appellant in de periode van mei tot november 2000 slechts 1 sollicitatie heeft verricht. In dat kader is een mede door appellant ondertekende uitkeringsovereenkomst opgesteld inhoudende dat appellant minimaal 15 sollicitaties per maand dient te verrichten, zich bij 5 uitzendbureaus dient in te schrijven, en dient mee te werken aan onderzoek door de GGD. Bij besluit van 2 november 2000 heeft gedaagde de uitkering van appellant verlaagd met 10% gedurende een maand met ingang van 1 november 2000 wegens het niet naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen (hierna: maatregel I).
Appellant heeft vervolgens geen gevolg gegeven aan de oproepen van de GGD voor een medische beoordeling op 4 en 11 december 2000 en 7 februari 2001.
Bij besluit van 4 mei 2001 heeft gedaagde het bezwaar tegen het besluit van 2 november 2000 inzake maatregel I ongegrond verklaard.In het kader van een heronderzoek van 17 mei 2001 heeft gedaagde geconcludeerd dat appellant zich niet heeft ingeschreven bij uitzendbureaus en geen sollicitaties heeft verricht. Bij besluit van 17 mei 2001 heeft gedaagde de uitkering van appellant verlaagd met 20% gedurende twee maanden met ingang van 1 mei 2001 op de grond dat appellant zich binnen een periode van 12 maanden opnieuw schuldig heeft gemaakt aan een verwijtbare gedraging, te weten het in onvoldoende mate trachten arbeid te verkrijgen en de belemmering van de inschakeling in het arbeidsproces (hierna: maatregel II).
Nadat op 1 juni 2001 wederom een heronderzoek met betrekking tot het sollicitatiegedrag van appellant had plaatsgevonden, in welk kader gedaagde tot de conclusie is gekomen dat appellant geen inschrijfbewijzen van uitzendbureaus heeft overgelegd en slechts 1 maal heeft gesolliciteerd, op een functie ver boven zijn niveau, heeft gedaagde bij besluit van 5 juni 2001 de uitkering van appellant verlaagd met 20% gedurende vier maanden met ingang van 1 juli 2001. Bij besluit van 18 juli 2001 heeft gedaagde het besluit van 5 juni 2001 gewijzigd in die zin dat aan appellant een maatregel van 20% gedurende twee maanden met ingang van 1 juli 2001 wordt opgelegd (hierna: maatregel III).
In het kader van de heronderzoeken van respectievelijk 27 juni 2001, 11 juli 2001 en 20 augustus 2001 is gedaagde tot de conclusie gekomen dat appellant wederom geen verandering heeft laten zien in zijn houding en gedrag met betrekking tot de beschikbaarheid voor arbeid in dienstbetrekking. Bij besluit van 24 augustus 2001 heeft gedaagde de uitkering van appellant verlaagd met 100% gedurende een maand met ingang van 1 september 2001 op de grond dat appellant door zijn gedragingen de inschakeling in de arbeid heeft belemmerd en in onvoldoende mate heeft getracht arbeid indienstbetrekking te verkrijgen (hierna: maatregel IV).
Bij besluit van 20 december 2001 heeft gedaagde de bezwaren tegen de besluiten van 17 mei 2001 en 5 juni 2001, zoals gewijzigd bij besluit van 18 juli 2001, inzake de maatregelen II en III ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 februari 2002 heeft gedaagde het bezwaar tegen het besluit van 24 augustus 2001 inzake maatregel IV ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 17 mei 2001 inzake maatregel II en op het bezwaar tegen het besluit van 5 juni 2001 inzake maatregel III niet-ontvankelijk verklaard en de beroepen tegen de besluiten van 4 mei 2001, 20 december 2001 en 22 februari 2002 ongegrond verklaard.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraken gekeerd. Hij heeft daarbij onder meer naar voren gebracht dat hij ten tijde hier in geding als arbeidsgehandicapte in de zin van de Wet op de reïntegratie arbeidsgehandicapten (Wet Rea) is aan te merken, zodat hem ten onrechte wordt verweten dat hij onvoldoende pogingen in het werk heeft gesteld om passende arbeid te verkrijgen.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De grief dat de rechtbank ten onrechte de beroepen van appellant, voorzover deze betreffen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaren, met toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht heeft geacht tegen het besluit van 20 december 2001, slaagt niet. Ingevolge artikel 6:20, eerste lid, van de Awb in samenhang met het tweede lid van deze bepaling blijft het bestuursorgaan, indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, verplicht een besluit op bezwaar te nemen. Naar vaste rechtspraak van de Raad heeft de betrokkene, indien tijdens het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar alsnog een reële beslissing op bezwaar wordt genomen, in beginsel geen belang bij het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar. De Raad is niet gebleken dat appellant een procesbelang heeft bij de beoordeling van de beroepen tegen het uitblijven van besluiten op bezwaar. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken van 23 juli 2002, reg.nrs. 01/2463 ABW en 01/3180 ABW, dan ook op juiste gronden toepassing gegeven aan artikel 6:20, vierde lid, van de Awb en de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaarschriften terecht niet-ontvankelijk verklaard.
De Raad volgt appellant evenmin in zijn grief dat de in geding zijnde besluiten onbevoegd zijn genomen. Ingevolge artikel 120, eerste lid, van de Abw kunnen burgemeester en wethouders met toestemming van de gemeenteraad aan gemeenteambtenaren mandaat verlenen tot het nemen van besluiten inzake de verlening van bijstand. De Raad heeft kennis genomen van de door gedaagde toegezonden mandaatbesluiten en geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de primaire besluiten niet bevoegd zijn genomen. Ingevolge het tweede lid van artikel 120 van Pro de Abw kan het mandaat zich niet uitstrekken tot het beschikken op bezwaarschriften en tot het instellen van beroep. Uit de gedingstukken blijkt dat de besluiten op bezwaar zijn genomen door gedaagde, zodat geconcludeerd moet worden dat ook deze besluiten bevoegd zijn genomen.
Met de rechtbank is de Raad verder van oordeel dat de besluiten op bezwaar niet in strijd met het bepaalde in artikel 10:3, derde lid, van de Awb zijn genomen. De besluiten op bezwaar zijn immers door de Commissie Sociale Zekerheid zelf genomen, terwijl de oorspronkelijke besluiten op ambtelijk niveau namens deze commissie zijn genomen. Hetgeen door appellant hieromtrent overigens nog is aangevoerd leidt de Raad niet tot een ander oordeel.
Aansluitend overweegt de Raad ten aanzien van de opgelegde maatregelen het volgende.
De Raad stelt vast dat bij besluit van 20 januari 1997 aan appellant is medegedeeld dat aan de bijstandsverlening de in artikel 113, eerste lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Abw vervatte verplichtingen zijn verbonden. Nadien hebben er geen wijzigingen in de rechten en plichten van appellant plaatsgevonden. De nadere concretisering van deze verplichtingen bij uitkeringsovereenkomst van 1 november 2000 is, anders dan appellant stelt, niet als een herziening van de bestaande rechten en plichten aan te merken. De grief van appellant dat aan de verplichtingen tot solliciteren en tot het inschrijven bij uitzendbureaus een besluit als bedoeld in artikel 70, tweede lid, van de Abw ontbreekt, kan dan ook niet worden gevolgd.
De Raad stelt vervolgens vast dat uit de stukken niet blijkt dat appellant in de in geding zijnde periode op medische gronden buiten staat was om aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 113 van Pro de Abw te voldoen. De Raad wijst in dit verband naar het advies van de GGD van 9 juli 1997, waaruit blijkt dat appellant arbeidsgeschikt is in algemene zin met enige beperkingen. Uit de gedingstukken volgt dat appellant geen verdere medewerking heeft verleend aan nader onderzoek door de GGD naar zijn arbeidsgeschiktheid. De grief dat appellant als arbeidsgehandicapte in de zin van de Wet Rea is aan te merken, om welke reden hij geen gehoor had hoeven geven aan het nader onderzoek door de GGD, kan niet worden gevolgd. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat gedaagde in het kader van de uitvoering van de Abw zelfstandig de bevoegdheid heeft om onderzoek te laten verrichten naar de aanwezigheid van eventuele medische beperkingen die in de weg staan aan de inschakeling in arbeid. De Raad is overigens niet gebleken dat appellant als arbeidsgehandicapte in de zin van de Wet Rea is aan te merken. Dit volgt niet uit de toestemming van de Regionaal Directeur Arbeidsvoorziening op 18 maart 1998 voor het ontslag van appellant op de grond dat hij reeds vijf jaar arbeidsongeschikt zou zijn. De Regionaal Directeur Arbeidsvoorziening heeft zijn besluitvorming gebaseerd op een geheel andere wettelijke grondslag dan de Wet Rea. Uit hetgeen ter zitting namens gedaagde is medegedeeld is voorts gebleken dat de aan appellant toegekende uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheids- verzekering (WAO) is beëindigd met ingang van 1 juli 1994. Niet gebleken is van een recht op een WAO-uitkering van na deze datum.
Appellant heeft ten slotte evenmin met stukken onderbouwd dat hij op medische dan wel andere gronden niet hoeft te voldoen aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 113 van Pro de Abw.
Artikel 14, eerste lid, van de Abw bepaalt, voorzover hier van belang, dat indien de belanghebbende een op grond van hoofdstuk VIII van de Abw aan de bijstand verbonden verplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, burgemeester en wethouders de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk weigeren. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat een maatregel als bedoeld in het eerste lid wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een maatregel wordt in elk geval afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. In het vijfde lid is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot het eerste en tweede lid nadere regels kunnen worden gesteld. De desbetreffende algemene maatregel van bestuur is het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz (hierna: Maatregelenbesluit).
Ten aanzien van maatregel I (10% gedurende 1 maand met ingang van 1 november 2000)
Het besluit van 2 november 2000 heeft gedaagde gebaseerd op de grond dat appellant niet naar vermogen heeft getracht arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen. Uit de gedingstukken is gebleken dat appellant in de periode van mei 2000 tot november 2000 slechts 1 sollicitatie heeft verricht en dat hij niet bij uitzendbureaus stond ingeschreven.
De Raad is, gelet hierop, van oordeel dat appellant niet naar vermogen getracht heeft arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen en dat gedaagde in beginsel dan ook gehouden was een maatregel toe te passen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3, aanhef en onder 2, onderdeel a, en artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Maatregelenbesluit wordt in het geval sprake is van het niet naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen de weigering van bijstand vastgesteld op 10% voor de duur van een maand. De situatie waarin elke vorm van verwijtbaarheid met betrekking tot deze gedraging ontbreekt doet zich hier niet voor. De Raad overweegt in dit verband dat uit de stukken, anders dan appellant heeft aangevoerd, niet blijkt dat appellant in de in geding zijnde periode op medische gronden buiten staat was om te solliciteren of werkzaamheden te verrichten. De Raad verwijst in dit verband naar hetgeen hiervoor is overwogen. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat gedaagde appellant eerder een maatregel heeft opgelegd en appellant bij herhaling heeft gewezen op de gevolgen van een dergelijke houding.
Gelet hierop is de Raad dan ook van oordeel dat gedaagde terecht de maatregel van een verlaging van de uitkering van 10% gedurende een maand heeft opgelegd.
Ten aanzien van maatregel II (20% gedurende 2 maanden met ingang van 1 mei 2001)
Het besluit van 17 mei 2001 heeft gedaagde gebaseerd op de grond dat appellant met zijn gedragingen de inschakeling in de arbeid heeft belemmerd en in onvoldoende mate heeft getracht arbeid te verkrijgen. Vaststaat dat appellant tot driemaal toe geen gehoor heeft gegeven aan een oproep van de GGD voor een nader onderzoek naar zijn arbeidsgeschiktheid. Daarnaast is uit het heronderzoek van 17 mei 2001 gebleken dat appellant geen sollicitaties heeft verricht en zich niet heeft ingeschreven bij uitzendbureaus.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3, aanhef en onder 3, onderdeel a, en artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van het Maatregelenbesluit wordt in het geval sprake is van gedragingen die de inschakeling in de arbeid belemmeren de weigering van bijstand vastgesteld op 20% voor de duur van een maand. Uit de toelichting bij artikel 3, aanhef en onder 3, onderdeel a, van het Maatregelenbesluit volgt dat het bij een gedraging uit de derde categorie zowel gaat om niet verantwoorde beperkingen die de belanghebbende stelt ten aanzien van de voor hem aanvaardbare arbeid als om gedragingen die de kansen op de arbeidsinschakeling verminderen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat reeds het niet willen meewerken aan een onderzoek door de GGD is aan te merken als een gedraging die de inschakeling in de arbeid belemmert. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat de verplichting tot het meewerken aan het onderzoek van de GGD, de verplichting tot het verrichten van sollicitaties en de verplichting tot inschrijving bij uitzendbureaus nader zijn geconcretiseerd bij de mede door appellant ondertekende uitkeringsovereenkomst van 1 november 2000. Van deze gedragingen kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Voorts is gebleken dat binnen een periode van twaalf maanden wederom sprake is geweest van een verwijtbare gedraging als hiervoor bedoeld, zodat ter zake van die gedraging toepassing van artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit, de recidivebepaling, aangewezen is. Gelet hierop heeft gedaagde dan ook terecht de maatregel van 20% gedurende twee maanden opgelegd. Ten aanzien van maatregel III (20% gedurende 2 maanden met ingang van 1 juli 2001)
De Raad stelt allereerst vast dat gedaagde bij besluit van 18 juli 2001 het besluit van
5 juni 2001 met toepassing van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb heeft gewijzigd. Anders dan appellant meent is geen sprake van een besluit op bezwaar, maar heeft gedaagde het primaire besluit gewijzigd. Gedaagde heeft in het besluit op bezwaar van 20 december 2001 dan ook terecht het bezwaar gericht tegen het besluit van 5 juni 2001 op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 18 juli 2001.
Het besluit van 5 juni 2001 heeft gedaagde gebaseerd op de grond dat appellant in onvoldoende mate heeft getracht arbeid te verkrijgen en de inschakeling in de arbeid heeft belemmerd. Niet in geschil is dat appellant in de periode voorafgaand aan de opgelegde maatregel slechts 1 sollicitatie heeft verricht naar een functie boven zijn opleidingsniveau. Appellant heeft zich evenmin ingeschreven bij uitzendbureaus. Uit de rapportage heronderzoek van 1 juni 2001 is wederom naar voren gekomen dat appellant zonder gegronde reden niet wil meewerken aan nader onderzoek door de GGD. Appellant heeft de aangereikte mogelijkheden tot arbeidsbemiddeling geweigerd en bij herhaling aangegeven alleen op HBO-niveau te willen werken, terwijl hij daarvoor niet is opgeleid. De Raad is niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan elke verwijtbaarheid aan de gedraging van appellant ontbreekt.
De Raad is, gelet hierop, van oordeel dat onder meer sprake is van gedragingen die de inschakeling in arbeid belemmeren en dat gedaagde dan ook gehouden was om een maatregel op te leggen. Voorts is gebleken dat binnen een periode van twaalf maanden na een vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging wederom sprake is geweest van verwijtbare gedragingen uit dezelfde categorie, zodat ter zake van die gedragingen toepassing van artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit aangewezen is. De opgelegde maatregel is dan ook in overeenstemming met de bepalingen van het Maatregelenbesluit.
Ten aanzien van de maatregel IV (100% gedurende 1 maand met ingang van 1 september 2001)
Gedaagde heeft het besluit van 24 augustus 2001 gebaseerd op de grond dat appellant met zijn gedragingen de inschakeling in de arbeid heeft belemmerd en in onvoldoende mate heeft getracht arbeid te verkrijgen. Uit de gedingstukken, en met name de rapportages van 27 juni 2001, 11 juli 2001 en 20 augustus 2001, is gebleken dat appellant volhardt in zijn weigerachtige houding. Appellant heeft wederom geen sollicitaties verricht, heeft zich niet ingeschreven bij uitzendbureaus en wil niet meewerken aan een onderzoek door de GGD.
Van deze gedragingen kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Gelet hierop was gedaagde gehouden een maatregel op te leggen. Naar het oordeel van de Raad zijn deze gedragingen aan te merken als maatregelwaardig gedrag in de zin van artikel 3, aanhef en onder 3, van het Maatregelenbesluit. Voorts is sprake van recidive en wordt de periode waarvoor de maatregel geldt met toepassing van het tweede lid van artikel 5 van Pro het Maatregelenbesluit verdubbeld.
De Raad merkt op, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 12 maart 2002, gepubliceerd in JABW, 2002/59 en RSV 2002/123, dat de bepalingen van het Maatregelenbesluit onverlet laten dat op grond van het bepaalde in artikel 14, tweede lid, van de Abw kan worden afgeweken van de in dat besluit voorgeschreven standaardmaatregelen. Dit kan er in specifieke situaties toe leiden dat een zwaardere dan wel een lichtere maatregel dan de standaardmaatregel is aangewezen; deze afwijking kan betrekking hebben op de hoogte en/of de duur van de maatregel. Hierbij wordt aangetekend dat de op te leggen maatregel niet in strijd mag zijn met het algemeen rechtsbeginsel dat evenredigheid dient te bestaan tussen de maatregel en de ernst van de gedraging.
De vraag of gedaagde op goede gronden heeft besloten af te wijken van de hier van toepassing zijnde maatregel van weigering van de bijstand met 20% voor de duur van twee maanden, beantwoordt de Raad bevestigend. Hiertoe is van belang dat na de hiervoor genoemde verwijtbare gedragingen appellant in zijn negatieve houding ten aanzien van de inschakeling in het arbeidsproces heeft volhard. Verder stelt appellant dusdanige eisen aan de arbeidsbemiddeling, in die zin dat hij alleen werk op HBO-niveau wenst te verrichten, dat deze in ernstige mate wordt bemoeilijkt. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat voor appellant, mede gelet op de lange duur van de werkloosheid, elke arbeid als passend is aan te merken.
Slotoverwegingen
De Raad is evenals de rechtbank van oordeel dat de door gedaagde opgelegde maatregelen voldoen aan het in artikel 14, tweede lid, van de Abw neergelegde afstemmingsvereiste.
Van dringende redenen als bedoeld in artikel 14, vierde lid, van de Abw, op grond waarvan gedaagde bevoegd was van het opleggen van een maatregel af te zien, is de Raad in geen van de gevallen gebleken. In hetgeen overigens door appellant is aangevoerd, ziet de Raad geen grond om tot een ander oordeel te komen.
De aangevallen uitspraken komen derhalve voor bevestiging in aanmerking.
De Raad ziet ten slotte geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus gewezen door mr. C. van Viegen als voorzitter en mr. A.B.J. van der Ham en mr. J.N.A. Bootsma als leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van den Munckhof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 april 2005.
(get.) C. van Viegen.
(get.) R. van den Munckhof.