Uitspraak
06/5234 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant],
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 21 juli 2006, 06/237 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: College)
Datum uitspraak: 6 november 2007
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. F.W. Verweij, advocaat te Utrecht, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 oktober 2007. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. R. Veerkamp, advocaat te Utrecht. Het College heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
II. OVERWEGINGEN
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Appellant ontving algemene bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Hij heeft van 4 mei 2005 tot en met 29 juni 2005 de hem opgelegde gevangenisstraf thuis ondergaan in het kader van een in november 2003 door de Dienst Justitiële Inrichtingen van het ministerie van Justitie gestarte pilot met elektronisch gecontroleerd huisarrest [hierna: elektronische detentie (ED)].
Bij besluit van 5 oktober 2005 heeft het College de bijstand van appellant ingetrokken gedurende de detentieperiode en de gemaakte kosten van bijstand over die periode tot een bedrag van € 1.472,97 netto van hem teruggevorderd met toepassing van de artikelen 13, eerste lid, aanhef en onder a, en 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB.
Bij besluit van 20 december 2005 heeft het College het tegen het besluit van 5 oktober 2005 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 20 december 2005 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd. Aangevoerd is onder meer dat sprake is van rechtsongelijkheid ten opzichte van personen die onder elektronisch toezicht zijn gesteld in het kader van een penitentiair programma.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Naar het oordeel van de Raad is in de hier van belang zijnde periode sprake geweest van vrijheidsontneming in de zin van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat appellant door de strafrechter op grond van het Wetboek van Strafrecht tot een gevangenisstraf was veroordeeld. Ter uitvoering van die straf onderging hij de ED in zijn woning. Hij was in beginsel verplicht thuis te blijven en werd met elektronische middelen gecontroleerd of hij zich ook daadwerkelijk thuis bevond. De omstandigheid dat ED (nog) niet als zodanig in het Wetboek van Strafrecht is opgenomen en het gegeven dat appellant met een enkel- of polsband zijn huis maximaal twee uur per dag op vastgestelde tijden mocht verlaten, leiden de Raad niet tot een ander oordeel. Dit betekent dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in beginsel aan bijstandsverlening tijdens de ED in de weg stond.
In artikel 13, derde lid, van de WWB, in samenhang met het Besluit extramurale vrijheidsbeneming en sociale zekerheid (Stb. 2000, 53, zoals sedertdien gewijzigd; hierna: het Besluit) is voorzien in een aantal uitzonderingen op de uitsluiting van het recht op bijstand van degenen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen. Het betreft degenen die deelnemen aan een penitentiair programma als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en vijf andere in dat Besluit nader omschreven categorieën van personen waarbij de verdere tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel buiten een penitentiaire inrichting of TBS-inrichting plaatsvindt. Deze personen kunnen wel een beroep doen op een bijstandsuitkering. Met de rechtbank stelt de Raad vast dat appellant niet tot één van de in het Besluit omschreven groepen van personen behoorde. Van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de WWB was in het geval van appellant geen sprake.
De hiervoor vermelde grief inzake – kort gezegd – de ongelijke behandeling strekt ertoe, zo begrijpt de Raad, dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in zijn geval buiten toepassing moet worden gelaten omdat hiermee een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen onder elektronisch toezicht gestelde deelnemers aan een penitentiair programma als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Pbw en personen, zoals appellant, die niet in het kader van een dergelijk programma onder ED zijn gesteld.
In het kader van de bijstandswetgeving hebben Nederlanders en daarmee gelijkgestelde vreemdelingen in beginsel recht op bijstand van overheidswege, voor zover zij hier te lande in bijstandsbehoevende omstandigheden verkeren en voor zover zij geen beroep kunnen doen op een toereikende en passende voorliggende voorziening. In dit licht bezien moeten de beide genoemde groepen van personen, voor zover zij tot de personenkring van de WWB behoren, voor de toepassing van artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) als gelijke gevallen worden beschouwd.
Het gewraakte onderscheid bestaat hierin dat de hiervoor bedoelde groep van deelnemers aan een penitentiair programma in beginsel wel recht op bijstand ingevolge die wet heeft naar de toepasselijke bijstandsnorm en dat daartegenover de groep van personen waartoe appellant tijdens zijn ED behoorde – behoudens een tot acute noodsituaties beperkte uitzonderingsmogelijkheid – van dat recht is uitgesloten. Van de mogelijkheid om met toepassing van artikel 13, derde lid, van de WWB (ook) laatstbedoelde groep aan te wijzen als een categorie van personen waarbij tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel buiten een penitentiaire inrichting plaatsvindt, heeft de wetgever geen gebruik gemaakt.
Gelet op het bepaalde in artikel 26 van Pro het IVBPR kan het thans bestaande onderscheid tussen beide groepen geen stand houden indien dit niet is gerechtvaardigd door redelijke en objectieve gronden. Daarvan zal sprake zijn indien met dit onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet geschikt zijn om dat doel te bereiken of niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel.
Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB komen personen aan wie rechtens hun vrijheid is ontnomen, niet in aanmerking voor algemene en bijzondere bijstand, omdat in de noodzakelijke kosten van het bestaan van deze personen wordt voorzien door het ministerie van Justitie. Met deze bepaling wordt beoogd om dubbele betaling uit collectieve middelen te voorkomen. In de rechtspraak is al aanvaard dat deze doelstelling rechtens aanvaardbaar is en dat het middel van uitsluiting in zijn algemeenheid geëigend is om deze doelstelling te bereiken (zie onder meer de uitspraak van 18 juni 2004, LJN AP4680).
Voor plaatsing in ED komen veroordeelden met een maximumstraf van negentig dagen in aanmerking. Door deze groep van personen uit te sluiten van het recht op bijstand wordt op zich genomen ook ten aanzien van hen bereikt dat geen dubbele betaling uit collectieve middelen kan plaatsvinden zowel vanwege het ministerie van Justitie als vanwege het College. Dit neemt niet weg dat er situaties kunnen zijn dat onverkorte toepassing van deze uitsluiting niet als een evenredig middel kan worden beschouwd om dit doel te bereiken. Dit is met name het geval indien, zoals in het geval van appellant, werk en inkomen uit dienstbetrekking tijdens ED niet aan de orde was, en slechts aanspraak bestond op een vergoeding voor levensonderhoud van het ministerie van Justitie van maximaal € 7,50 per dag. Gelet op de hoogte van dit bedrag kan in redelijkheid niet worden aangenomen dat daarmee is beoogd te voorzien zowel in kosten van dagelijkse levensbehoeften als in eveneens noodzakelijke kosten voor wonen, water, gas, elektra en overige vaste lasten. De Raad merkt in dit verband nog op dat de staatssecretaris van Justitie in een aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gerichte brief van 4 september 2007 (Kamerstukken II 2006-2007, 30 800 VI, nr. 137) heeft meegedeeld dat een wettelijke regeling van thuisdetentie voor het einde van dit jaar bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Deze staatssecretaris heeft tevens een aanbeveling van de Inspectie voor de Sanctietoepassing overgenomen om een afdoende financiële regeling te treffen voor veroordeelden van wie de uitkering vervalt. Voor personen die niet zelf in de kosten van levensonderhoud gedurende de periode van thuisdetentie kunnen voorzien zal, aldus de staatssecretaris, door dit ministerie een regeling worden getroffen voor vergoeding van de kosten van levensonderhoud tot maximaal het bijstandsniveau. Een dergelijke regeling bestond niet voor appellant en is ook nu nog niet getroffen. Onder deze omstandigheden komt de Raad tot de conclusie dat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB in het geval van appellant wegens strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR buiten toepassing dient te worden gelaten. Aan de intrekking en terugvordering van alle tijdens de ED aan appellant verleende bijstand komt de grondslag te ontvallen.
De rechtbank heeft één en ander niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 20 december 2005 vernietigen en bepalen dat het College een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Met het oog op de verdere besluitvorming door het College merkt de Raad op dat herroeping van het primaire besluit hier aangewezen is. Uit de gedingstukken blijkt niet of in de plaats daarvan nog een besluit tot herziening en gedeeltelijke terugvordering van tijdens ED gemaakte kosten van bijstand aan de orde zou kunnen zijn wegens (nog) niet op de verleende bijstand in mindering gebrachte dagvergoeding vanwege het ministerie van Justitie. Het is aan het College om zich daarover nog nader te beraden.
De Raad ziet, ten slotte, aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 644,-- in hoger beroep voor verleende bijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 20 december 2005;
Bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag groot € 1.288,--, te betalen door de gemeente Utrecht aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat de gemeente Utrecht aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 142,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en K. Zeilemaker en C. van Viegen als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 6 november 2007.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) W. Altenaar.
IJ