Uitspraak
08/1740 WWIK
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Maastricht (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 19 februari 2008, 07/399 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[betrokkene] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 10 juni 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Mr. A.M.H.E.G. Lemmens, advocaat te Maastricht, heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door L.B.W. Heuts, werkzaam bij de gemeente Maastricht. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Lemmens.
II. OVERWEGINGEN
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Betrokkene ontving sinds 1 augustus 2003 als kunstenaar een uitkering, laatstelijk ingevolge de Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK).
Bij brief van 9 mei 2006 heeft appellant de Stichting Kunstenaars & Co (hierna: Stichting) verzocht te adviseren over de ontwikkeling van de beroepsmatigheid van betrokkene als kunstenaar.
Bij brief van 16 juni 2006 heeft de Stichting het gevraagde advies aan appellant doen toekomen. De conclusie van dat advies luidde dat betrokkene niet voldeed aan de voorwaarden voor het recht op uitkering volgens de richtlijnen van de WWIK. De Stichting heeft naar aanleiding van een reactie van betrokkene appellant meegedeeld dit advies niet te herzien.
Bij besluit van 27 juli 2006 heeft appellant de WWIK-uitkering met ingang van 28 juli 2006 beëindigd met toepassing van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK.
Bij besluit van 6 april 2007 heeft appellant het tegen het besluit van 27 juli 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van de kosten van bezwaar afgewezen.
Bij de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, heeft de rechtbank - met bepalingen over vergoeding van kosten van bezwaar, beroep en griffierecht - het beroep tegen het besluit van 6 april 2007 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 27 juli 2006 herroepen. Zij heeft daartoe onder meer het volgende overwogen:
“Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik wordt (...) het recht op uitkering be?indigd, indien de kunstenaar niet kan aantonen in enig jaar als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur te bepalen voorwaarden.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wwik onderzoekt het college regelmatig of de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, onderdelen (...) c, zich voordoen.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwik wijst Onze Minister één adviserende instelling aan die tot taak heeft het college van advies te dienen of de uitkering moet worden be?indigd om de reden, bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c,
In artikel 1, aanhef en onderdeel b, van de Aanwijzingsregeling adviserende instelling uitvoering Wet werk en inkomen kunstenaars wordt de stichting Kunstenaars & CO te Amsterdam aangewezen als instelling die tot taak heeft het college in bet kader van de uitvoering van de Wwik van advies te dienen of de uitkering moet worden be?indigd om de reden, bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik.
In het Uitvoeringsbesluit Wwik (hierna: het Uitvoeringsbesluit) is uitvoering gegeven aan de Wwik. In het Uitvoeringsbesluit zijn echter geen voorwaarden als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik opgenomen. Blijkens de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit heeft het kabinet er van afgezien om criteria op te nemen waaraan de beroepsmatigheid van een kunstenaar moet worden getoetst. Opname van dergelijke criteria zou bet risico van bureaucratisering en regulering met zich brengen, hetgeen naar het oordeel van het kabinet niet opweegt tegen een geringe toename van rechtszekerheid. Dit temeer omdat de huidige systematiek van beoordeling van de beroepsmatigheid, die in de uitvoeringspraktijk van het adviserend orgaan tot stand is gekomen en gaandeweg is geperfectioneerd, blijkens de evaluatie niet zou hebben geleid tot situaties waarin de rechtszekerheid van de kunstenaar in het gedrang is gekomen.
De rechtbank overweegt dat het college ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wwik dient te besluiten tot be?indiging van het recht op uitkering op het moment dat uit het ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wwik door hem te houden onderzoek naar voren komt dat de kunstenaar niet kan aantonen in enig jaar als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur te bepalen voorwaarden. Daarmee heeft de wetgever voorzien in een in artikel 11, eerste lid, van de Wwik - een wet in formele zin - verankerd en bij algemene maatregel van bestuur nader uit te werken vereiste voor het be?indigen door het college van het recht op uitkering van de kunstenaar. De keerzijde van de medaille is dat het college vanzelfsprekend niet met toepassing van dat artikel tot be?indiging van het recht op uitkering van de kunstenaar kan besluiten indien niet aan dat wettelijk vereiste is voldaan.
De rechtbank dient derhalve in deze zaak te toetsen of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld, dat eiser ten tijde als in geding niet heeft aangetoond als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorwaarden, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onderdeel) c, van de Wwik. Blijkens de memorie van toelichting bij de Wwik heeft de formele wetgever beoogd dat de beoordelingscriteria en systematiek van de beroepsmatigheidstoets in deze algemene maatregel van bestuur nader zouden worden uitgewerkt. In het voorgaande is reeds overwogen dat deze door de formele wetgever opgedragen en uitdrukkelijk gewilde nadere uitwerking in een algemene maatregel van bestuur nooit heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft zijn conclusies over de beroepsmatigheid van eiser daarom gebaseerd op het door de stichting Kunstenaars & Co ter zake geformuleerd advies. Dit advies behelst de resultaten van een door die stichting uitgevoerde toets van de beroepsmatigheid van eiser aan de hand van door die stichting zelf geformuleerde beoordelingscriteria en systematiek, welke zijn vastgelegd in een handreiking die niet openbaar is en die verweerder noch eiser bekend was ten tijde van het bestreden besluit. Wat er ook zij van de kennis en kunde die de stichting op het vlak van het beoordelen van het kunstenaarschap in huis heeft, de rechtbank is van oordeel dat dergelijke door een adviserende instelling gehanteerde systematiek en criteria niet in de plaats kunnen worden gesteld van de door de formele wetgever opgedragen uitwerking daarvan in een algemene maatregel van bestuur.
Waar die uitwerking dus, zoals in dit geval, ontbreekt, moet worden geoordeeld dat verweerder ook niet met toepassing van artikel 11, eerste lid, onderdeel c, van de Wwik heeft kunnen besluiten tot be?indiging van eisers recht op uitkering op de enkele grond dat aan door die adviserende instelling vastgestelde criteria was voldaan. Die criteria immers zijn door de formele wetgever niet verheven tot een wettelijk vereiste waaraan moet zijn voldaan opdat het college kan besluiten tot be?indiging van het recht op uitkering van de kunstenaar wiens kunstenaarschap in geding is. Het staat de rechtbank overigens ook niet toe zich hierover in het kader van deze procedure een oordeel aan te meten, nu dat in het licht van de duidelijke tekst van de wet, haar rechtsvormende taak te buiten zou gaan”.
Appellant is - kort samengevat - van opvatting dat geen sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel. De Stichting heeft, aldus appellant, ijkpunten gehanteerd die nagenoeg dezelfde zijn als de in de Memorie van Toelichting genoemde omstandigheden die volgens de formele wetgever van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of de kunstenaar nog als een beroepsmatig werkend kunstenaar aangemerkt kan worden.
Betrokkene heeft verweer gevoerd. In het verweerschrift is onder meer gesteld dat appellant artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft geschonden door na te laten zich ervan te vergewissen dat het onderzoek door de Stichting op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Ter zitting heeft de gemachtigde van appellant erkend dat het besluit op bezwaar wegens strijd met artikel 3:9 van Pro de Awb niet in stand kan blijven. Vernietiging van het besluit van 6 april 2007 is daarom op zich genomen wel juist maar herroeping van het primaire besluit, zoals de rechtbank heeft gedaan, had achterwege moeten blijven, omdat inhoudelijk een juiste toepassing is gegeven aan artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK en artikel 2 van Pro het Uitvoeringsbesluit WWIK.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank. Aan de door haar gegeven, hiervoor aangehaalde overwegingen voegt hij nog het volgende toe.
Op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK rust op de Kroon de taak om een algemene maatregel van bestuur vast te stellen waarin de criteria zijn neergelegd waaraan de kunstenaar moet voldoen om nog te kunnen worden aangemerkt als een beroepsmatig actief kunstenaar. Het tot nu toe niet stellen van nadere regels op het punt van de (her)beoordeling van de beroepsmatigheid van de kunstenaar bij algemene maatregel van bestuur betekent dat niet tot beëindiging van de uitkering van de kunstenaar kan worden besloten op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK. De omstandigheid dat de Stichting op basis van aan de (wetsgeschiedenis van de) Wet inkomensvoorziening kunstenaars ontleende ijkpunten en verder door haar uitgewerkte criteria heeft geadviseerd of er in het geval van betrokkene nog sprake is van een beroepsmatig actief kunstenaar kan het ontbreken van dergelijke regels niet ondervangen. Het is aan de Kroon om dergelijke regels alsnog tot stand te brengen dan wel (bij gewijzigde opvatting) om te bevorderen dat genoemd artikelonderdeel bij wet in formele zin wordt gewijzigd. Bij de huidige stand van de wetgeving is geen andere beslissing mogelijk dan herroeping van het primaire besluit van 27 juli 2006. De beslissing van de rechtbank op dit punt is juist, aangezien niet geconcludeerd kan worden dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK wordt voldaan.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak, voor zover deze is aangevochten, wordt bevestigd.
De Raad ziet aanleiding om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 644,--, te betalen door de gemeente Maastricht aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat van de gemeente Maastricht een griffierecht van € 433,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en G.A.J. van den Hurk en R.H.M. Roelofs als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van N.L.E.M. Bynoe als griffier, uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2008.
(get.) Th.C. van Sloten.
(get.) N.L.E.M. Bynoe.
AR