Uitspraak
08/3201 WWIK
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 april 2008, 07/3120 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
appellante
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, (hierna: College)
Datum uitspraak: 9 juni 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.J.M. Habets, advocaat te Schiedam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Namens appellante is bij brief van 15 april 2009 een nader stuk ingezonden.
Het geding is behandeld op de zitting van 28 april 2009. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Habets. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Dinc, werkzaam bij de gemeente Rotterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante is in 2000 afgestudeerd aan het Rotterdams Conservatorium in de richting Muziek. Sedertdien is zij werkzaam als zelfstandig zangeres, koordirigent en zangdocent. Op 20 juni 2005 heeft zij een uitkering voor levensonderhoud als bedoeld in de Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK) aangevraagd met ingang van 1 juli 2005.
1.2. Het College heeft de Stichting Kunstenaars & Co (hierna: Kunstenaars &Co) verzocht onderzoek te doen naar en advies uit te brengen over de vraag of appellante voldoet aan de voorwaarden voor het recht op uitkering als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder b, van de WWIK.
1.3. Kunstenaars & Co heeft het College bij brief van 3 oktober 2005 van advies gediend. De conclusie van het onderzoek is dat appellante niet aan de gestelde voorwaarden voldoet.
1.4. Het College heeft de aanvraag van appellante bij besluit van 11 november 2005 onder verwijzing naar het advies van 3 oktober 2005 afgewezen.
1.5. Het College heeft het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 november 2005 bij beslissing op bezwaar van 30 maart 2006 ongegrond verklaard.
2.1. De rechtbank Rotterdam heeft het beroep van appellante tegen het besluit van 30 maart 2006 bij uitspraak van 15 maart 2007, reg.nr. 06/1957, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het College opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van haar uitspraak. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bij het besluit van 30 maart 2006 gehandhaafde besluit van 11 november 2005 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Het daaraan ten grondslag gelegde besluit bevat een onjuistheid en een inconsistentie en appellante is niet in de gelegenheid gesteld om haar claim voor het kunstenaarschap als bedoeld in de WWIK nader toe te lichten. Tegen de uitspraak van 15 maart 2007 is geen rechtsmiddel aangewend. Zij heeft gezag van gewijsde gekregen.
2.2. Het College heeft Kunstenaar & Co om een nader advies gevraagd.
2.3. Kunstenaar & Co heeft bij brief van 11 juli 2007 een nader advies uitgebracht. De conclusie van het onderzoek blijft dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor het recht op uitkering als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder b, van de WWIK.
2.4. Het College heeft het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 november 2005 bij besluit van 20 juli 2007 opnieuw ongegrond verklaard. Het College stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden om aangemerkt te kunnen worden als beroepsmatig kunstenaar. Voor de gronden wordt verwezen naar de adviezen van Kunstenaar & Co.
3.1. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het besluit van 20 juli 2007 in de aangevallen uitspraak gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, maar bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Zij heeft het beroep gegrond verklaard op de grond dat het College onzorgvuldig heeft gehandeld door appellante voorafgaand aan het besluit van 20 juli 2007 niet opnieuw te horen. Zij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 20 juli 2007 in stand blijven op de grond dat Kunstenaar & Co het voor appellante negatieve advies in het rapport van 11 juli 2007 uitvoerig heeft gemotiveerd door uitgaande van de door appellante zelf verstrekte informatie, in samenhang met de door Kunstenaar & Co gehanteerde criteria, inzicht te verschaffen hoe zij tot haar advies is gekomen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het advies aan de zorgvuldigheidseisen voldoet en dat het College op de inhoud ervan mocht afgaan. De rechtbank heeft voorts nog overwogen dat appellante het advies heeft ontvangen en dat zij ruimschoots de tijd heeft gehad om er inhoudelijk op te reageren. Desalniettemin heeft appellante daarvan geen gebruik gemaakt door inhoudelijke gronden aan te voeren.
3.2. Appellante is gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak in hoger beroep gekomen. Appellante heeft met argumenten onderbouwd aangevoerd dat zij wel aan de voorwaarden voldoet om als beroepsmatig kunstenaar te worden aangemerkt. Voorts heeft zij aangevoerd dat zij ten onrechte niet is gehoord door Kunstenaar & Co. Tevens heeft zij een beroep gedaan op de uitspraak van de Raad van 10 juni 2008, LJN BD3965. Ten slotte heeft zij verzocht om het College te veroordelen tot vergoeding van wettelijke rente.
3.3. Het College heeft gepersisteerd bij zijn standpunt dat appellante niet aan de gestelde voorwaarden voldoet. Blijkens het advies van Kunstenaar & Co zijn haar productie en tijdsbesteding te gering, in combinatie met zwakke scores ten aanzien van presentatie (optredens van bescheiden omvang, vaak tijdens kerkdiensten en besloten feesten) en positie van appellante in het relevante circuit. Het College stelt zich verder op het standpunt dat appellante voldoende in de gelegenheid is geweest om haar claim toe te lichten. De door appellante ingediende stukken zijn door Kunstenaar & Co bij de oordeelsvorming betrokken.
4. De Raad stelt vast dat het hoger beroep zich richt tegen het oordeel van de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten. Hij komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Artikel 8, aanhef en onder b, van de WWIK, welk artikel blijkens zijn opschrift “Voorwaarden voor het recht op uitkering” inhoudt, luidde ten tijde van belang als volgt:
“De kunstenaar heeft recht op uitkering indien hij (…)
b. gedurende een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen periode als kunstenaar werkzaam is geweest volgens bij die algemene maatregel van bestuur te bepalen voorwaarden en in die periode met die werkzaamheden een bij die algemene maatregel van bestuur te bepalen inkomen heeft verworven (…)”.
4.2. Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WIK, welk artikel “beëindigingsgronden” inhoudt, luidde ten tijd in geding als volgt:
“1. Onverminderd de artikelen 8, 10, 19, 25 en 26, wordt het recht op uitkering beëindigd, indien de kunstenaar (…)
c. niet kan aantonen in enig jaar als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur te bepalen voorwaarden (…)”.
4.3.1. De Raad heeft in zijn uitspraak van 10 juni 2008, LJN BD3965, met betrekking tot artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK overwogen dat op de kroon de taak berust om een algemene maatregel van bestuur vast te stellen waarin de criteria zijn neergelegd waaraan de kunstenaar moet voldoen om nog te kunnen worden aangemerkt als een beroepsmatig actief kunstenaar. Het niet stellen van nadere regels op het punt van de (her)beoordeling van de beroepsmatigheid van de kunstenaar bij algemene maatregel van bestuur, betekent dat niet tot beëindiging van de uitkering van de kunstenaar kan worden besloten op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK. De omstandigheid dat Kunstenaar & Co op basis van aan de (wetsgeschiedenis van de) WWIK ontleende ijkpunten en verder door haar uitgewerkte criteria adviseert of een individuele betrokkene zich kwalificeert als beroepsmatig actief kunstenaar, kan het ontbreken van dergelijke regels niet ondervangen. Het is aan de kroon om dergelijke regels alsnog tot stand te brengen dan wel (bij gewijzigde opvatting) om te bevorderen dat genoemd artikelonderdeel bij wet in formele zin wordt gewijzigd.
4.3.2. De Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden om voor de in artikel 8, aanhef en onder b, van de WWIK bedoelde algemene maatregel van bestuur anders te oordelen. Nu ook de in dat artikelonderdeel bedoelde algemene maatregel van bestuur door de kroon niet is vastgesteld, ontbreekt een wettelijk grondslag voor de beoordeling van aanvragen om uitkering als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder b, van de WWIK.
4.3.3. De Raad stelt op grond van het verhandelde ter zitting van de Raad vast dat het College in weerwil van het ontbreken van een algemene maatregel van bestuur de bestendige gedragslijn voert om aanvragen om uitkering als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder b, van de WWIK, te beoordelen overeenkomstig het gemeentelijk Handboek Wet werk en inkomen kunstenaars (hierna: Handboek). Een zodanige gedragslijn is naar het oordeel van de Raad op één lijn te stellen met buitenwettelijk begunstigend beleid. Naar vaste jurisprudentie - zie onder meer de uitspraken van 3 augustus 2004, LJN AQ6598, en 29 maart 2005, LJN AT3544, - dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard, met dien verstande dat slechts wordt getoetst of het beleid op consistente wijze is toegepast.
4.4.1. Blijkens punt 7 van het Handboek komt niet iedereen die iets met kunst doet voor een uitkering in aanmerking. De concrete invulling van het begrip kunstenaar wordt overgelaten aan Kunstenaar & Co. Daarbij wordt in ieder geval gekeken naar de outillage (werkruimte, productiemiddelen en dergelijke), de gerealiseerde kunstproducties, de presentaties (voorstellingen, tentoonstellingen en dergelijke), een zekere bestendigheid en een zeker inkomen als kunstenaar. Het College zal steeds nagaan of aan de conclusies van het advies, aan de inhoud en de wijze van totstandkoming zodanige gebreken kleven dat het besluit om de WWIK-uitkering toe te kennen niet (zonder meer) op die conclusie kan worden gebaseerd. Als de belanghebbende aan alle wettelijke vereisten voldoet en het advies van Kunstenaars & Co in orde wordt bevonden, kan de WWIK-uitkering worden toegekend.
4.4.2. De Raad stelt op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat de in het Handboek beschreven gedragslijn in het voorliggende geval op consistente wijze is toegepast. Hetgeen appellante in hoger beroep tegen de inhoud van het advies van Kunstenaar & Co heeft aangevoerd kan daaraan niet afdoen. Het tweede advies van Kunstenaar & Co geeft op een zodanige wijze inzicht in de gevolgde gedachtegang dat dit in het onderhavige geval aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. Van zodanige gebreken dat dit niet zou hebben gemogen is de Raad niet gebleken. De kritiek van appellante op de inhoud van dit advies komt in essentie neer op een andere waardering van haar professionaliteit. Van gebreken die de inhoud van de beoordeling kunnen aantasten is de Raad echter niet kunnen blijken.
4.5. Uit hetgeen is overwogen onder 4.1 tot en met 4.4.2 vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, dient te worden bevestigd.
5.1. Uit hetgeen is overwogen onder 4.5 vloeit voort dat het verzoek om het College te veroordelen tot vergoeding van wettelijke rente dient te worden afgewezen.
5.2. De Raad acht geen gronden aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Wijst het verzoek om het College te veroordelen tot schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J.J.A. Kooijman en J.F. Bandringa als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van N.L.E.M. Bynoe als griffier, uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2009.
(get.) R.M. van Male.
(get.) N.L.E.M. Bynoe.
NK