Uitspraak
11/3169 WWIK
Datum uitspraak: 26 november 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 april 2011, 11/643 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en, desgevraagd, nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Saygi. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door
mr. H.A. Belfor.
Het onderzoek is heropend na de zitting. Het college heeft bij brief van 22 mei 2013 nadere informatie verstrekt. Namens appellant heeft mr. Belfor hierop bij brief van 3 juli 2013 gereageerd.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene heeft in 2007 zijn opleiding aan de National Film and Television School te Amsterdam afgerond. Hij is vervolgens een filmopleiding, namelijk scenarioschrijven, gaan volgen aan de Universiteit van Amsterdam. Betrokkene is werkzaam als filmmaker, scenarioschrijver en singer-songwriter en ontving vanaf 4 mei 2009 een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK). Het besluit tot verlening van die uitkering is mede gebaseerd op een advies van de Stichting Kunstenaars & Co (K&Co). K&Co heeft daarbij getoetst aan de eisen van beroepsmatigheid als kunstenaar. Dit wordt de entreetoets genoemd.
1.2.
Op 19 februari 2010 heeft betrokkene ontheffing gevraagd van de progressie-eis als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWIK (progressie-eis). V. Scheffer, inkomensconsulent bij Team Kunstenaars van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (inkomensconsulent), heeft betrokkene bij een in maart 2010 verzonden e-mailbericht erop gewezen dat K&Co ook in mei 2010 de beroepsmatigheid als kunstenaar van betrokkene zal toetsen en wel aan de hand van dezelfde criteria als bij de entreetoets. Daarbij heeft de inkomensconsulent gewezen op het volgende. In het kader van die toetsing wordt onder andere ook gekeken naar inkomsten uit kunstenaarschap. Deze inkomsten worden als laag bestempeld als betrokkene geen verdiensten heeft. De andere toetsingscriteria zijn: ‘productie en voorbereiding’, ‘presentatie en opdrachtverwerving’, ‘situering’ en ‘acquisitie, erkenning en inkomsten’. Indien twee van de onderdelen laag zijn zal het advies negatief uitvallen.
1.3.
Ten behoeve van de beoordeling van zijn beroepsmatigheid als kunstenaar heeft betrokkene een formulier ‘Beroepsmatigheidsonderzoek kunstenaars’ (beroepsmatigheidsformulier) ingevuld, gedagtekend 4 mei 2010. Op het beroepsmatigheidsformulier heeft betrokkene, naast vragen over het beroep dat hij uitoefent en de opleiding die hij heeft genoten, vragen beantwoord die verband houden met de toetsingscriteria die de inkomensconsulent heeft genoemd in het in 1.2 genoemde e-mailbericht. Op de vraag hoeveel hij in de afgelopen twaalf maanden heeft verdiend met zijn kunst, met werk dat samenhangt met zijn kunstenaarschap of met ander werk, heeft betrokkene geantwoord dat deze inkomsten nihil waren.
1.4.
Bij besluit van 7 juni 2010 heeft appellant betrokkene eenmalig ontheffing verleend van de progressie-eis.
1.5.
Met ingang van 1 mei 2010 is de Stichting Cultuur & Ondernemen (Stichting) ingevolge artikel 35, eerste lid, van de WWIK, in verbinding met de Regeling aanwijzing adviserende instelling uitvoering WWIK, aangewezen als instelling die tot taak heeft appellant in het kader van de uitvoering van de WWIK van advies te dienen. Zij volgde K&Co op als adviseur ter zake. Op 8 juni 2010 heeft betrokkene K&Co (lees: de Stichting) verzocht te adviseren over de beroepsmatigheid van betrokkene in de periode van 1 maart 2009 tot en met
28 februari 2010 (referteperiode). Bij brief van 12 juli 2010 heeft de Stichting het gevraagde advies aan appellant doen toekomen (advies). Dit advies houdt het volgende in. De aspecten productie en voorbereiding van betrokkene zijn als hoog gewaardeerd en de aspecten presentatie en opdrachten als laag. De positie van betrokkene in het werkveld wordt als gemiddeld aangemerkt op basis van actieve acquisitie en enige erkenning voor zijn werk. Omdat betrokkene geen inkomen uit kunstenaarschap heeft verworven, wordt dit als laag aangemerkt. Op basis van een lage presentatie en opdrachtenverwerving en een laag inkomen is betrokkene niet aan te merken als beroepsmatig werkend kunstenaar. Daarmee voldoet betrokkene niet aan de voorwaarden voor het recht op uitkering als kunstenaar.
1.6.
De Stichting heeft het verzoek van betrokkene om herziening van het advies van 12 juli 2010 bij nader advies van 15 oktober 2010 afgewezen (nader advies). Het nader advies luidt als volgt:
“Concrete opdrachten of toezeggingen van zakelijke partijen (producenten, fondsen, betaalde opdrachten, vertoningen op festivals of via de omroepen) bleven achterwege. (...) Op internet staan bovendien geen andere recente projecten of festivalvertoningen van [betrokkene] vermeld (laatste uit 2007). [Betrokkene] geeft zelf al aan dat zijn opdrachtenverwerving op concreet niveau laag is.
Over het algemeen werken filmmakers (...) aan langlopende projecten (...). Bij de beoordeling wordt hier rekening mee gehouden. Wat meestal zichtbaar is bij filmmakers is dat er een aantal partijen bij het filmproject betrokken zijn. Als dit niet het geval is, is het risico voor de kunstenaar wel erg groot om het jaar door geen extra klussen of commercieel werk aan te nemen, met het oog op een rendabele beroepspraktijk. (...) Cultuur & Ondernemen heeft begrip voor het feit dat er in een creatief proces zoals (de plannen voor het) maken van een film niet altijd direct concreet resultaat zichtbaar kan zijn. In het geval van [betrokkene] is nog onduidelijk wat de respons zal zijn van de producenten.
[Betrokkene] geeft in zijn schrijven aan een hoge productie te hebben gehad, een lage opdrachtenwerving en een laag inkomen. Omdat hij wel actief probeert te acquireren en films instuurde voor festivals, en hij een opdracht heeft lopen voor een commercial is zijn positie gemiddeld. De eindconclusie blijft negatief, op basis van een laag inkomen, een lage presentatie en opdrachtenwerving negatief. Dit ondanks een gemiddelde positie en een hoge productie.”
1.7.
Bij besluit van 21 oktober 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 december 2010 (bestreden besluit), heeft appellant, onder verwijzing naar het nader advies, de WWIK-uitkering van betrokkene met ingang van 21 oktober 2010 beëindigd op de grond dat betrokkene niet langer kan worden aangemerkt als beroepsmatig werkend kunstenaar.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het besluit van 21 oktober 2010 herroepen. De rechtbank heeft daartoe, samengevat en onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 10 juni 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD3965, het volgende overwogen. Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK dient appellant te besluiten tot beëindiging van het recht op uitkering op het moment dat uit door hem te houden onderzoek naar voren komt dat de kunstenaar niet kan aantonen in enig jaar als kunstenaar werkzaam te zijn geweest op grond van bij algemene maatregel van bestuur (amvb) te bepalen voorwaarden. De in deze bepaling bedoelde amvb heeft de Kroon niet vastgesteld. Bij de ten tijde hier van belang geldende tekst van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK betekent het niet stellen van nadere regels op het punt van de (her)beoordeling van de beroepsmatigheid van de kunstenaar bij amvb dat niet tot beëindiging van de uitkering van de kunstenaar op grond van dat artikelonderdeel kon worden besloten.
3.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank verouderde wetgeving heeft toegepast. Hij wijst er hierbij op dat artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK is gewijzigd bij de Wet van 29 december 2008 tot intrekking van de Invoeringswet Wet werk en bijstand, Stb. 2008, 586 (Wet).
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel VIIIb, onder B van de Wet, is bepaald dat in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK de zinsnede “volgens bij die algemene maatregel van bestuur te bepalen voorwaarden” vervalt. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling is deze wijziging ingegeven door de uitspraak van de Raad van 10 juni 2008, waarnaar de rechtbank heeft verwezen (Kamerstukken II 2007/08, 31 559, nr 5, blz. 3). De Wet is met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden. Artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK luidt vanaf die datum als volgt: “1. Onverminderd de
artikelen 8, 10, 19, 25 en 26, wordt het recht op uitkering beëindigd, indien de kunstenaar:
c. niet kan aantonen in enig jaar als kunstenaar werkzaam te zijn geweest;”
4.2.
Appellant heeft de WWIK-uitkering van appellant per 21 oktober 2010 beëindigd. Uitgaande van de tekst van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWIK op die datum, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat ten tijde hier van belang bij amvb nadere regels dienden te worden gesteld ter beoordeling of betrokkene in enig jaar als kunstenaar werkzaam is geweest en dat, nu deze amvb niet tot stand was gebracht, de WWIK-uitkering van betrokkene niet kon worden beëindigd. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil en na een inhoudelijke behandeling van het geschil ter zitting, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit verder inhoudelijk beoordelen.
4.3.
Betrokkene heeft in beroep en hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Het advies en het nader advies zijn onzorgvuldig tot stand gekomen.[v. N.], die betrokken was bij de advisering, heeft namelijk te kennen gegeven dat zij bepaalde informatie over het hoofd had gezien, waaronder diverse internetgegevens, die een hogere waardering van het aspect ‘presentatie’ moet leiden. De conclusie van het advies en het nader advies dat betrokkene niet voldoet aan de voorwaarden voor het recht op een uitkering als kunstenaar is niet juist. Betrokkene heeft aangetoond dat zijn opdrachtenverwerving wel degelijk op peil was en zijn acquisitie ook. Weliswaar heeft hij ten tijde van belang geen opdrachten verworven, omdat hij werkt aan lange termijnprojecten, waaronder een aantal scenario’s voor speelfilms, maar volgens de ‘spelregels’ zou daarmee rekening moeten worden gehouden. De criteria aan de hand waarvan wordt beoordeeld of betrokkene als beroepsmatig kunstenaar werkzaam is geweest, zijn onduidelijk en tot op heden niet bekend.
4.4.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, van de WWIK wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder kunstenaar: degene die hier te lande werkzaam is in een beroep of bedrijf in een al dan niet gemengde beroepspraktijk ter uitoefening van de scheppende, uitvoerende of toegepaste kunst.
4.5.
In paragraaf 16.4.7 van de toepasselijke beleidsvoorschriften van de gemeente Amsterdam (beleidsvoorschriften) is bepaald dat aan de hand van individuele feitelijke omstandigheden wordt beoordeeld of de belanghebbende beroepsmatig werkzaam is als kunstenaar. Het gaat dan om outillage, aantoonbaar gerealiseerde kunstproducties, presentaties - waaronder wordt verstaan: het verzorgen van voorstellingen, het inrichten van tentoonstellingen en dergelijke, gericht op het verwerven van inkomsten als kunstenaar -, een zekere bestendigheid van het vervaardigen van kunstproducties en het verwerven van een zeker inkomen met de verkoop van eigen kunstproducties. In overeenstemming hiermee hanteert de Stichting bij haar advisering over de vraag of de belanghebbende die een WWIK-uitkering ontvangt gedurende een zekere periode beroepsmatig als kunstenaar werkzaam is geweest, de beoordelingscriteria die de inkomensconsulent heeft genoemd in haar in 1.2 genoemde e-mailbericht. Uit de gevraagde informatie op het beroepsmatigheidsformulier valt af te leiden op welke wijze de Stichting deze, bij betrokkene bekende, criteria heeft beoordeeld.
4.6.
Uit 4.5 volgt dat de criteria aan de hand waarvan wordt beoordeeld of betrokkene als beroepsmatig kunstenaar werkzaam is geweest, voldoende duidelijk zijn en betrokkene bekend waren. De beroepsgrond die van het tegendeel uitgaat, slaagt dus niet.
4.7.
Betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies en het nader advies op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. In het bijzonder bestaan geen concrete en verifieerbare aanknopingspunten dat, zoals betrokkene heeft gesteld,[v. N.] bepaalde, relevante informatie niet in de advisering heeft betrokken.
4.8.
Het advies en het nader advies zijn inzichtelijk en consistent. Hetgeen betrokkene heeft aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat deze adviezen feitelijk onjuist zijn of ondeugdelijk zijn gemotiveerd. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.8.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene in de referteperiode geen inkomsten uit zijn kunstenaarschap heeft verworven en dat de Stichting het inkomen van betrokkene dus terecht als laag heeft bestempeld. Weliswaar is betrokkene bij besluit van 7 juni 2010 ontheffing verleend van de progressie-eis, die, kort gezegd, inhoudt dat de kunstenaar jaarlijks moet aantonen dat er progressie zit in zijn inkomen, maar dat doet er niet aan af, zoals is opgenomen van paragraaf 16.9.2.1 van de beleidsvoorschriften, dat betrokkene ook in de periode van ontheffing moet voldoen aan de eisen van beroepsmatigheid. Eén van die eisen is dat met de verkoop van eigen kunstproducties een zeker inkomen moet zijn verworven. Het gaat dan om inkomsten uit de verkoop van kunst, terwijl in het kader van de beoordeling of is voldaan aan de progressie-eis, alle inkomsten meetellen.
4.8.2.
Betrokkene heeft in zijn verzoek om herziening zelf te kennen gegeven dat het verwerven van opdrachten bij hem op een laag pitje stond, omdat hij, kort gezegd, druk bezig was geweest om zijn filmscenario “[naam filmscenario]” op de Amerikaanse markt te brengen. Dat de Stichting de presentatie van betrokkene hoger had moeten waarderen, heeft betrokkene niet aannemelijk gemaakt. In het bijzonder heeft betrokkene geen gegevens aangedragen waaruit kan worden afgeleid dat in de referteperiode films van hem zijn vertoond op, bijvoorbeeld, festivals.
4.8.3.
De Stichting heeft inzichtelijk gemaakt dat betrokkene op twee punten laag scoorde en dat en waarom dit heeft geleid tot een voor hem negatief advies over het beroepsmatig werkzaam zijn als kunstenaar. De Stichting houdt er bij haar beoordeling weliswaar rekening mee dat filmmakers zich bezighouden met langlopende projecten, maar zij heeft in het nader advies inzichtelijk gemaakt dat en waarom dat in het geval van betrokkene geen rol speelt. Het komt erop neer dat betrokkene zijn focus volledig heeft gericht op het in Amerika aan de man brengen van zijn in 4.8.2 genoemde filmscenario, zonder dat er enig zicht op was dat hij daarmee inkomsten zou kunnen genereren. Niet valt in te zien dat de Stichting hieraan geen overwegende betekenis heeft mogen hechten.
4.9.
Uit 4.5 tot en met 4.8.3 volgt dat het college het na bezwaar gehandhaafde besluit van
21 oktober 2010 op het advies en het nader advies heeft mogen baseren. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand kan worden gelaten, zodat het beroep daartegen ongegrond moet worden verklaard.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 december 2010 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.J.M. Heijs en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van T.A. Meijering als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2013.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) T.A. Meijering