Uitspraak
06/2074 AKW + 08/5632 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], Marokko (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 februari 2006, 04/1272 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb).
Datum uitspraak: 16 april 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft bij brief van 28 april 2008 een vraag van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2008. Namens appellant is daarbij verschenen mr. De Roy van Zuydewijn, voornoemd. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.Y. van den Berg.
De Raad heeft het onderzoek ter zitting geschorst ten einde de Svb de gelegenheid te bieden een nieuw besluit te nemen en om dit geschil tezamen met soortgelijke zaken op een nadere zitting te kunnen behandelen.
De Svb heeft bij brief van 22 september 2008 een nieuw besluit van die datum in het geding gebracht. Namens appellant heeft mr. De Roy van Zuydewijn daarop gereageerd bij brief van 8 januari 2009.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 22 januari 2009. Namens appellant is daarbij verschenen mr. De Roy van Zuydewijn, voornoemd. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.Y. van den Berg.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellant, geboren op [geboortedatum] en in het bezit van de Marokkaanse nationaliteit, is in de periode tussen 1975 en 1985 in Nederland werkzaam geweest. Hij heeft zich in 1985 arbeidsongeschikt gemeld en is met behoud van ziekengeld naar Marokko teruggekeerd. Vervolgens heeft hij verzocht om aansluitend aan zijn ziekengeld in aanmerking gebracht te worden voor een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Bij besluit van 28 juli 2000 is aan appellant per 2 juni 1986 een WAO-uitkering toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. De uitkering is in 2002 voor het eerst tot uitbetaling gekomen.
1.2. Appellant heeft vanaf 1985 diverse verzoeken bij de Svb ingediend om voor zijn kinderen in aanmerking te komen voor kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). De Svb heeft op die verzoeken afwijzend beslist, omdat appellant toen niet verzekerd was krachtens de AKW. In het kader van deze aanvragen heeft appellant in ieder geval in 1999, maar mogelijk al veel eerder, melding gemaakt van het feit dat hij in afwachting was van een besluit inzake zijn recht op een WAO-uitkering.
1.3. In augustus 2002 heeft de echtgenote van appellant aan de Svb verzocht om toekenning van kinderbijslag, omdat inmiddels een WAO-uitkering aan appellant was toegekend en hij dus vanaf 1986 weer verzekerd was krachtens de AKW. Bij besluit van 1 april 2003 heeft de Svb met ingang van het vierde kwartaal van 2001 kinderbijslag aan appellant toegekend voor vijf kinderen.
1.4. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, waarbij hij heeft aangevoerd dat hij al vanaf 1985 aanvragen om kinderbijslag heeft ingediend. Hij heeft verzocht om toekenning van kinderbijslag vanaf 1985.
1.5. Bij beslissing op bezwaar van 24 februari 2004 (hierna: besluit 1) heeft de Svb het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit in zoverre herroepen dat alsnog over het derde kwartaal van 1997 tot en met het derde kwartaal van 2001 kinderbijslag wordt toegekend aan appellant voor zijn kinderen. Het bezwaar is ongegrond verklaard voor zover betrekking hebbend op kwartalen gelegen vóór het derde kwartaal van 1997. Daarbij is overwogen dat de Svb in een eerder stadium op de hoogte was van het feit dat appellant een aanvraag om een WAO-uitkering had ingediend waarop nog niet was beslist, zodat het risico bestond dat appellant alsnog als verzekerd krachtens de AKW aangemerkt zou moeten worden. De Svb heeft daarom een bijzonder geval aangenomen en met een terugwerkende kracht van vijf jaar, gerekend vanaf de aanvraag in 2002, kinderbijslag toegekend.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen besluit 1 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, omdat het ondeugdelijk was gemotiveerd. Daarbij is overwogen dat uit besluit 1 en het verhandelde ter zitting onduidelijk is gebleven welk beleid de Svb hanteert ten aanzien van gevallen als het onderhavige. De rechtbank heeft in dit verband, onder meer, opgemerkt dat niet is gebleken op welke (beleids)regel de Svb de stelling heeft gebaseerd dat, wanneer appellant een rechtsmiddel had aangewend tegen de afwijzing van zijn aanvraag in 1999, tot toekenning van kinderbijslag met ingang van 1994 besloten had kunnen worden.
3.1. Namens appellant is in hoger beroep aangevoerd dat hij al veel eerder dan in 1999 de Svb heeft geïnformeerd over zijn nog lopende aanvraag om een WAO-uitkering. Tevens is opgemerkt dat de Svb verzuimd heeft alle correspondentie met appellant vanaf 1985 in het geding te brengen. Ten slotte is namens appellant verzocht om een schadevergoeding ten laste van de Svb en de Staat der Nederlanden, omdat zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase van deze procedure de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zou zijn overschreden.
3.2. De Svb heeft desgevraagd medegedeeld niet meer te beschikken over alle correspondentie vanaf 1985, omdat gegevens niet langer dan vijf jaar worden bewaard. Voorts heeft de Svb een nadere beslissing op bezwaar van 22 september 2008 (hierna: besluit 2) in het geding gebracht. Bij dit besluit heeft de Svb de weigering om voorafgaand aan het derde kwartaal van 1997 kinderbijslag toe te kennen nader gemotiveerd. De Raad heeft besluit 2 met overeenkomstige toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) betrokken in deze procedure.
4. De Raad overweegt het volgende.
Besluit 1.
4.1.1. De Raad stelt vast dat de Svb heeft berust in de vernietiging van besluit 1 bij de aangevallen uitspraak. Namens appellant is de aangevallen uitspraak slechts aangevochten voor zover daarin is overwogen dat appellant niet eerder dan in 1999 de Svb heeft geïnformeerd over zijn lopende aanvraag om een WAO-uitkering. Appellant heeft belang bij de vaststelling van het moment waarop hij de Svb over de aanvraag heeft geïnformeerd, nu dat moment blijkens hetgeen hierna ten aanzien van besluit 2 is overwogen, van belang kan zijn voor de ingangsdatum van de toekenning van kinderbijslag.
4.1.2. Ten aanzien van dit geschilpunt stelt de Raad voorop dat thans geen gegevens beschikbaar zijn waaruit duidelijk blijkt dat appellant al eerder dan in 1999 de Svb ter zake heeft geïnformeerd. Er zijn echter wel gegevens beschikbaar waaruit afgeleid kan worden dat het de Svb al in of omstreeks 1991 bekend was dat appellant een WAO-aanvraag had ingediend. Op een nauwelijks leesbare kopie van een antwoord van appellant op vragen van de Svb uit oktober 1991 heeft appellant, bij de vraag of hij een Nederlandse uitkering ontvangt, iets ingevuld dat mogelijk betrekking heeft op de WAO-aanvraag. Voorts blijkt uit een beslissing van de Svb uit maart 1991 dat navraag is gedaan bij de door appellant opgegeven uitkerende instantie, waarbij is vernomen dat geen uitkering werd genoten. Hieruit lijkt te volgen dat de Svb al in 1991 bekend was met de aanvraag om een WAO-uitkering.
4.1.3. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover daarbij is overwogen dat appellant de Svb niet eerder dan in 1999 heeft geïnformeerd over zijn lopende aanvraag om een WAO-uitkering.
4.1.4. Gelet op hetgeen hierna in de rechtsoverwegingen 4.2.11 en 4.2.12 is overwogen dient de Svb bij de voorbereiding van een nieuwe beslissing op bezwaar nader vast te stellen wanneer appellant de Svb heeft geïnformeerd over de aanvraag om een WAO-uitkering, waarbij eventuele twijfel niet ten nadele van appellant mag worden uitgelegd.
Besluit 2.
4.2.1. Tussen partijen is in geschil of de Svb de toekenning van kinderbijslag met terugwerkende kracht aan appellant terecht heeft beperkt tot de periode van vijf jaar voorafgaande aan de aanvraag van augustus 2002.
4.2.2. De Raad stelt allereerst vast dat in gevallen als het onderhavige, waarin eerst met terugwerkende kracht een arbeidsongeschiktheidsuitkering is toegekend en die toekenning ertoe leidt dat de betrokkene alsnog met terugwerkende kracht verzekerd is ingevolge de volksverzekeringen, wat betreft de aanvraag om kinderbijslag met terugwerkende kracht sprake is van twee – veelal beide aan de orde zijnde – juridisch relevante aspecten. Enerzijds is sprake van een verzoek om terug te komen van de weigering van kinderbijslag over kwartalen waarover de Svb een zodanig besluit heeft gegeven. Er is dan sprake van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb en de toekenning van de WAO-uitkering vormt een nieuw feit op grond waarvan de Svb bevoegd is terug te komen van de eerdere weigering van kinderbijslag. Anderzijds is, ten aanzien van kwartalen waarover nog geen besluit over de aanspraak op kinderbijslag is genomen door de Svb, sprake van een (eerste) aanvraag om kinderbijslag. Ten aanzien van zo’n aanvraag is in artikel 14, derde lid, van de AKW bepaald dat het recht op kinderbijslag niet vroeger kan ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend. De Svb is bevoegd in bijzondere gevallen af te wijken van de termijn van één jaar.
4.2.3. Voor zover sprake is van een aanvraag om kinderbijslag geeft de Svb in gevallen als het onderhavige aan het begrip bijzonder geval invulling door een dergelijk geval aan te nemen wanneer de betrokkene zijn aanspraken op kinderbijslag al eerder op enigerlei wijze heeft veiliggesteld. Van “veiligstellen” is volgens de Svb sprake als vóór het tijdstip van toekenning van de arbeidsongeschiktheidsuitkering een aanvraag is ingediend en betrokkene voldoende moeite heeft gedaan de Svb in het kader van de aanvraag, of van een eventuele bezwaar- of beroepsprocedure te informeren over de mogelijke toekomstige aanspraak op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ten aanzien van de mate van terugwerkende kracht wordt door de Svb niet getoetst aan hardheid en wordt een maximale terugwerkende kracht van vijf jaar gehanteerd. Bij het bepalen van deze termijn heeft de Svb aansluiting gezocht bij de verjaringstermijn bedoeld in artikel 3:308 van Pro het Burgerlijk Wetboek.
4.2.4. Voor zover sprake is van een verzoek om terug te komen van een eerder genomen besluit hanteert de Svb als beleid dat indien sprake is van gewijzigde omstandigheden aangesloten wordt bij het hiervoor beschreven beleid ten aanzien van “bijzonder geval” als bedoeld in artikel 14, derde lid, van de AKW. Ook in gevallen waarin sprake is van een eerder genomen onjuist besluit als gevolg van een fout van de Svb of een derde hanteert de Svb het beleid dat onder omstandigheden met volledige terugwerkende kracht teruggekomen kan worden van een eerder besluit, zij het met een maximum duur van vijf jaar.
4.2.5. De Raad stelt vast dat uit het hiervoor vermelde beleid van de Svb voortvloeit dat niet van belang is of ten aanzien van de in geschil zijnde kwartalen sprake is van een eerste aanvraag of van een verzoek om terug te komen van een eerdere weigering van kinderbijslag, omdat in beide gevallen de mate van terugwerkende kracht is beperkt tot vijf jaar. In overeenstemming met dit beleid heeft de Svb bij besluit 2 de toekenning van kinderbijslag beperkt tot vijf jaar voorafgaand aan het derde kwartaal van 2002.
4.2.6. In dit geding ziet de Raad zich gesteld voor de beantwoording van de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de Svb met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van zijn beleid had moeten afwijken.
4.2.7. De Raad stelt voorop dat de Svb aanvankelijk terecht kinderbijslag heeft geweigerd, omdat appellant na zijn remigratie naar Marokko geen Nederlandse uitkering meer ontving en hij als gevolg daarvan niet meer verzekerd was krachtens de volksverzekeringen. Na de toekenning van de WAO-uitkering werd appellant echter, op grond van de toen geldende wetgeving, weer verzekerd krachtens de volksverzekeringen vanaf de datum van toekenning, in dit geval 2 juni 1986. In gevallen als het onderhavige heeft het voor betrokkenen in het algemeen weinig zin te procederen tegen de weigering van kinderbijslag, omdat eerst na de beslissing op de aanvraag om de WAO-uitkering, of na een eventuele procedure over de aanspraak daarop, kan worden vastgesteld of sprake is van een verzekering krachtens de volksverzekeringen en een daaruit voortvloeiende aanspraak op kinderbijslag.
4.2.8. Het door de Svb gehanteerde uitgangspunt, dat sprake is van een bijzonder geval wanneer een betrokkene door de mededeling omtrent een lopende aanvraag of een procedure over zijn recht op een WAO-uitkering zijn rechten ten aanzien van kinderbijslag heeft veiliggesteld, zal er in het algemeen toe leiden dat betrokkenen, voor zover aan de overige voorwaarden daartoe is voldaan, alsnog kinderbijslag ontvangen over alle kwartalen waarin onduidelijkheid heeft bestaan over hun verzekering krachtens de volksverzekeringen. Doorgaans zal immers in ieder geval binnen vijf jaar besloten zijn op een aanvraag om een WAO-uitkering en ook een belangrijk deel van eventueel noodzakelijk procedures zal binnen die termijn afgerond kunnen zijn.
4.2.9. Ten aanzien van aanvragen om een arbeidsongeschiktheidsuitkering van personen die inmiddels in Marokko wonen is echter, naar de Raad ook uit diverse andere procedures is gebleken, veelal sprake van een situatie waarin vaak vele jaren verstrijken voordat een besluit wordt genomen. Daargelaten de achtergronden van deze situatie en het feit dat de Svb ter zake geen verwijt treft, moet de Raad vaststellen dat de beperking van de terugwerkende kracht van de toekenning van kinderbijslag tot vijf jaar, ertoe leidt dat personen als appellant over soms vele jaren hun aanspraak op kinderbijslag verliezen, zonder dat het redelijkerwijs in hun macht lag hierop invloed uit te oefenen.
4.2.10. Verder acht de Raad van belang dat het voor personen als appellant, die hun recht op kinderbijslag hebben veiliggesteld op de hiervoor beschreven wijze, niet in de rede ligt aansluiting te zoeken bij de door de Svb genoemde verjaringstermijn. Zij hebben immers door hun daad van “veiligstellen” al kenbaar gemaakt een potentieel recht op kinderbijslag te hebben en hebben daarmee een handeling verricht die, in het verlengde van de benadering van de Svb, aangeduid zou kunnen worden als een vorm van stuiting van de verjaring.
4.2.11. Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de Raad tot de slotsom dat voor zover een daad van veiligstellen heeft plaatsgevonden meer dan vijf jaar voor de definitieve aanvraag om kinderbijslag na de toekenning van de WAO-uitkering, sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat die de Svb aanleiding hadden moeten geven met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van zijn beleid.
4.2.12. Dit betekent dat het beroep van appellant tegen besluit 2 gegrond moet worden verklaard en besluit 2 moet worden vernietigd. De Svb dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van het hiervoor overwogene. Daarbij dient de Svb nader vast te stellen op welk moment appellant voor het eerst een daad van “veiligstellen” heeft verricht. Tevens merkt de Raad, geheel ten overvloede, nog op dat een eventuele toekenning van kinderbijslag vanaf het kwartaal waarin de eerste daad van veilig stellen is verricht, voor zover althans gelegen voor het derde kwartaal van 1997, ’s Raads toetsing zou kunnen doorstaan.
4.3.1. Ten aanzien van het beroep van appellant op schending van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, merkt de Raad op dat de vraag of deze termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.
4.3.2. Vanaf de ontvangst door de Svb van het bezwaarschrift van appellant op 25 april 2003 tot de datum van deze uitspraak zijn bijna zes jaar verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door de Svb bijna tien maanden geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 25 maart 2004 tot de uitspraak op 24 februari 2006 één jaar en elf maanden geduurd, en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 11 april 2006 tot deze uitspraak op 16 april 2009 ruim drie jaar geduurd. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.
4.3.3. De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb, moet worden beslist omtrent appellants verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij naast de Svb de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
5. De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 805,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, te betalen door de Sociale verzekeringsbank aan appellant.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is overwogen dat appellant niet eerder dan in 1999 de Svb heeft geïnformeerd over zijn aanvraag om een WAO-uitkering;
Verklaart het beroep tegen besluit 2 gegrond en vernietigt besluit 2;
Bepaalt dat de Sociale verzekeringsbank een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen met inachtneming van het hiervoor overwogene;
Veroordeelt de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 805,-, te betalen door de Sociale verzekeringsbank;
Bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummers 09/817, 09/1957, 09/1960, 09/1961 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (minister van Justitie) aan als partij in die procedures;
Bepaalt dat de Sociale verzekeringsbank aan appellant het betaalde griffierecht ad € 105,- dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en H.J. de Mooij als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 16 april 2009.
(get.) T.L. de Vries
(get.) W. Altenaar
RG