Uitspraak
09/1729 Wmo
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 10 februari 2009, 08/2233 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Barendrecht (hierna: College)
Datum uitspraak: 17 november 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.W.M. Lenting, advocaat te Rotterdam, hoger beroep ingesteld. Tevens zijn nadere stukken ingezonden.
Namens het College is een verweerschrift ingediend en zijn er nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2009. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Lenting. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.W. Engelman, advocaat te Barendrecht, en W. van den Berg, werkzaam bij de gemeente Barendrecht.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant heeft op 24 april 2007 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) een voorziening aangevraagd in de vorm van een persoonsgebonden budget voor zijn huishoudelijke verzorging.
1.2. Het College heeft appellant bij brief van 10 augustus 2007 kennis gegeven van zijn besluit om appellant in aanmerking te brengen voor huishoudelijke hulp 1 klasse 6 (13 tot 15,9 uur per week) en het persoonsgebonden budget vast te stellen op het gemiddelde aantal uren van die klasse naar een uurtarief van € 14,--, te weten 14,45 uur x € 14,-- is
€ 202,30 per week.
1.3. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 10 augustus 2007.
1.4. Het College heeft appellant bij brief van 25 april 2008 kennis gegeven van zijn besluit om het bezwaar tegen het besluit van 10 augustus 2007 ongegrond te verklaren.
1.6. Appellant heeft tegen het besluit van 25 april 2008 beroep ingesteld.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak - met bepalingen over de vergoeding van proceskosten en griffierecht - het beroep tegen het besluit van 25 april 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Zij heeft de rechtsgevolgen in standgelaten op grond van de overweging dat het naar haar oordeel mogelijk moet zijn om voor € 14,-- per uur met naturazorg vergelijkbare huishoudelijke verzorging in te kopen. Appellant komt met dat bedrag alleen niet uit omdat hij zorg van een hoger niveau dan de naturazorg wenst in te
huren. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat appellant geen belang heeft bij een oordeel over de door hem bekritiseerde verantwoordingsplicht met betrekking tot de besteding van het persoonsgebonden budget.
3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Het hoger beroep richt zich tegen de hoogte van het door het College gehanteerde uurtarief van € 14,-- voor huishoudelijke verzorging. Dit tarief is te laag om de voor hem geïndiceerde zorg te kunnen inkopen. Appellant heeft een omvangrijke zorgbehoefte; hij is niet alleen geïndiceerd voor 15,6 uur huishoudelijke verzorging, maar ook nog voor 7 uur persoonlijke verzorging per week. De zorg is hem feitelijk op basis van een persoonsgebonden budget ingevolge de AWBZ steeds verleend door één enkele hulp. Hij heeft voor een persoonsgebonden budget ingevolge de Wmo gekozen om niet afhankelijk te moeten zijn van zes of zeven verschillende (alpha)hulpverleners. De benodigde zorg omvat in zijn geval niet alleen schoonmaken, maar ook persoonlijke verzorging, boodschappen doen en maaltijdverzorging. Appellant wil niet afhankelijk zijn van het vertrouwen van steeds wisselende hulpverleners. Appellant heeft acht zorginstellingen gebeld, waarvan er slechts drie bereid waren om huishoudelijke zorg te verlenen voor € 15,20 per uur. De gemeente ziet er voorts aan voorbij dat appellant in de weekends zorg nodig heeft en dat daarvoor en voor onregelmatige diensten toeslagen verschuldigd zijn. Evenmin is rekening gehouden met belastingen, premies voor verzekeringen en andere lasten die op de werkgever drukken. Het door de gemeente verleende persoonsgebonden budget is voorts te laag omdat niet het aantal geïndiceerde uren vergoed wordt, maar het gemiddelde aantal uren van een klasse. Klasse 6 omvat 13 tot 15,99 uur. Appellant is geïndiceerd voor 15,6 uur, maar krijgt een persoonsgebonden budget voor het gemiddelde van de klasse dat de gemeente gesteld heeft op 14,45 uur. Ook daarom komt appellant tekort. Ten slotte heeft appellant ter zitting van de Raad aangevoerd dat hij het er niet mee eens is dat het College bij de uitbetaling van het persoonsgebonden budget uitgaat van 364 dagen per jaar, waardoor hij er een dag per jaar bij inschiet.
3.2. Het College stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat het gehanteerde uurtarief van € 14,-- toereikend moet zijn om de benodigde zorg in te kopen. Dit tarief is immers gelijk aan het tarief waarvoor de gemeente krachtens openbare aanbesteding naturazorg heeft gecontracteerd. Het moet derhalve voor een budgethouder ook mogelijk zijn om voor hetzelfde bedrag huishoudelijke verzorging in te kopen temeer nu het daarbij gaat om eenvoudig schoonmaakwerk en het gehanteerde tarief van € 14,-- per uur ruimschoots boven het wettelijk minimumloon ligt. Het College heeft afschriften van websites overgelegd waarin schoonmaakwerk wordt aangeboden voor tarieven tussen de € 10,-- en € 15,-- per uur. Het College heeft verder benadrukt dat appellant geen werkgeverslasten hoeft te dragen wanneer hij zorg inhuurt van freelancers. Voorts kunnen budgethouders de kosten van de administratieve rompslomp kosteloos uitbesteden aan de SVB.
3.3. Appellant heeft in hoger beroep bestreden dat voor € 10,-- tot € 15,-- per uur huishoudelijke verzorging kan worden ingekocht. De websites waarop het College zich beroept verschaffen geen inzicht in de vraag of dat tarief al dan niet inclusief vakantiedagen en vakantietoeslag is. Tevens blijkt daaruit niet of ook zorg wordt aangeboden in vakanties van de kinderen, op vrijdagmiddag en in de weekends. Uit navraag is gebleken dat van de diverse personen die hun diensten hebben aangeboden op de door de gemeente in het geding gebrachte websites twee personen niet willen werken in het weekend en tijdens de vakanties van de kinderen. Het College heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de kwaliteit van de op de websites aangeboden hulp vergelijkbaar is met de door de gemeente gecontracteerde naturazorg. Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat de door de gemeente gecontracteerde zorgverleners in 2007 € 15,60 per uur hebben ontvangen en niet € 14,-- per uur.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wet- en regelgeving
5.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
“ (…)
g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).”
5.1.2. Artikel 3, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad een of meer plannen vaststelt, die richting geven aan de door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge het derde lid van deze bepaling bevat het plan de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning.
5.1.3. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem onder meer in staat stellen om een huishouden te voeren.
5.1.4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 98, p 58-59).
5.1.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
5.1.6. Artikel 6 van Pro de Wmo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze biedt tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.
5.1.7. Artikel 26, eerste lid, van de Wmo luidt:
“1.De motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening vermeldt op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.”
5.1.8. Artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaat omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Ingevolge artikel 4:2 van Pro de Awb verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
5.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Barendrecht uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (hierna: Verordening).
5.2.2. Artikel 3.1 van de Verordening luidt:
“De door het college te verstrekken voorziening kan bestaan uit:
a. het in natura verlenen van hulp bij het huishouden;
b. het verlenen van een pgb voor hulp bij het huishouden.”
5.2.3. Artikel 8.3 van de Verordening, met het opschrift “Beleidsregels”, bepaalt dat het college nadere regels kan vaststellen ten aanzien van de verlening van in de verordening bedoelde voorzieningen.
5.2.4. Het College heeft in artikel 12 van Pro het Besluit maatschappelijke ondersteuning Barendrecht bepaald dat huishoudelijke hulp in klassen wordt geïndiceerd en dat het persoonsgebonden budget voor huishoudelijke hulp-1 wordt vastgesteld op het gemiddeld aantal uren van de geïndiceerde klasse. Voor klasse 6 (13 tot 15,99 uur) bedraagt het persoonsgebonden budget € 202,30, te weten 14,45 uur x € 14,--.
5.2.5. De Raad stelt vast dat het College in het Verstrekkingenboek voorzieningen maatschappelijke ondersteuning een groot aantal kwaliteits- en prestatievereisten heeft neergelegd waaraan de door de gemeente te contracteren huishoudelijke hulp in natura moet voldoen.
Compensatieplicht
5.3.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld verplicht artikel 4 van Pro de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van Pro de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van Pro de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden en dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete,
individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht.
5.3.2. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van Pro de Awb voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van Pro de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het College is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Omvang geding
5.4. Het hoger beroep is gericht tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 25 april 2008. De gronden zijn gericht tegen de hoogte van het toegekende persoonsgebonden budget voor huishoudelijke hulp-1. De Raad zal zijn beoordeling daartoe beperken.
Hoogte persoonsgebonden budget
5.5.1. De Raad stelt bij zijn beoordeling voorop dat artikel 6 van Pro de Wmo bepaalt dat de colleges van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze moeten bieden tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan. De Raad is van oordeel dat de door het College ter zitting van de Raad naar voren gebrachte redenen om de keuze voor een persoonsgebonden budget te ontmoedigen niet kunnen worden aangemerkt als overwegende bezwaren in de zin van artikel 6 van Pro de Wmo. De met het verlenen van persoonsgebonden budgetten verbonden uitvoeringslasten zijn inherent aan de door de wet gewaarborgde keuzevrijheid voor een persoonsgebonden budget van personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening. Voorts is het een vrije keuze van de budgethouders om al dan niet zorg in te kopen bij zorgaanbieders die bij de openbare aanbesteding zijn afgevallen, dan wel bij derden die aan die aanbesteding niet hebben deelgenomen. De wet bevat wat dat betreft geen belemmeringen. Ook is het wat de kwaliteit van de zorg aangaat aan de budgethouder om te kiezen voor de door hem gewenste kwaliteit, met dien verstande dat het tot de verantwoordelijkheid van het College behoort om een zodanig persoonsgebonden budget aan te bieden dat de budgethouder in staat wordt gesteld om met zorg in natura, ook in kwalitatieve zin, vergelijkbare zorg in te kopen.
5.5.2. Uit de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht vloeit voort dat het College gehouden is om personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening in de vorm van huishoudelijke verzorging een zodanige voorziening aan te bieden dat hun beperkingen om daarin zelf te voorzien worden gecompenseerd. Dit geldt zowel voor voorzieningen in natura als voor persoonsgebonden budgetten.
5.5.3. In aanmerking genomen de in de artikelen 3 en 5 van de Wmo neergelegde vrijheid van de gemeentebesturen om beleidskeuzen te maken bij de uitvoering van de Wmo, is de Raad van oordeel dat voor de in artikel 6 van Pro de Wmo bedoelde vergelijkingsmaatstaf van voorzieningen in natura en persoonsgebonden budgetten de hoogte van het uurtarief waarvoor de gemeente huishoudelijke verzorging in de zin van de Wmo krachtens aanbesteding heeft gecontracteerd als uitgangspunt kan worden genomen. Dit onverminderd de mogelijkheid voor een persoon die op huishoudelijke verzorging is aangewezen om zich in het concrete geval op het standpunt te stellen dat de door de gemeente gecontracteerde zorg zich in zijn geval niet kwalificeert als compensatie in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wmo en dat het college van burgemeester en wethouders zich in dat geval daarover gezien artikel 26 van Pro de Wmo een gemotiveerd oordeel zal moeten vormen.
5.5.4. De Raad stelt voorop dat hij ervan uitgaat dat de gemeente Barendrecht in 2007 en 2008 op basis van een openbare aanbesteding huishoudelijke hulp-1 had gecontracteerd voor € 14,-- per uur. De van de kant van het College ingezonden stukken geven daarvoor voldoende aanknopingspunten. Appellant heeft eerst op de zitting van de Raad aangevoerd dat de gemeente € 15,60 zou hebben betaald, maar die stelling op geen enkele manier met gegevens van feitelijke aard gestaafd.
5.5.5. De Raad ziet zich, mede gelet op het overwogene in 5.5.3, derhalve geplaatst voor de vraag of met een persoonsgebonden budget van € 14,-- per uur vergelijkbare zorg kan worden ingekocht als door de gemeente gecontracteerde zorg in natura en of de daarmee in te kopen zorg zich kwalificeert als compensatie in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wmo.
5.5.6. Naar het oordeel van de Raad laat artikel 4, eerste lid, van de Wmo geen ruimte voor het indiceren van huishoudelijke hulp in klassen. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo brengt, voor zover het huishoudelijke verzorging betreft, mee dat het College voorzieningen moet treffen die zich kwalificeren als compensatie voor de beperkingen die de persoon, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, van de Wmo, ondervindt bij zijn zelfredzaamheid. Een voorziening die een deel van die beperkingen ongecompenseerd laat, omdat zij uitgaan boven het gemiddelde van de klasse, is in zoverre geen toereikende voorziening in de zin van artikel 4 van Pro de Wmo.
5.5.7. De Raad is voorts van oordeel dat het College er in dit geval niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat appellant voor het toegekende persoonsgebonden budget huishoudelijke hulp kan inkopen die voldoet aan de in het Verstrekkingenboek genoemde kwaliteits- en prestatie-eisen. De overgelegde websites maken, gelet op hetgeen appellant daar tegenover heeft gesteld, niet duidelijk dat de daarop aangeboden schoonmaakhulp voldoet aan deze kwaliteits- en prestatie-eisen. Het College heeft niet onderbouwd weerlegd dat van de acht door appellant benaderde thuiszorginstellingen er vijf te kennen hebben gegeven geen hulp te willen verlenen en drie slechts tegen een tarief van € 15,20 per uur. Bovendien heeft het College onvoldoende aandacht besteed aan de stelling van appellant dat de zorg in het weekend duurder is. Met het vorenstaande is gegeven dat het standpunt van het College dat in het geval van appellant voor een uurtarief van € 14,-- aan naturazorg vergelijkbare zorg kan worden ingekocht niet op een draagkrachtige motivering berust.
5.5.8. De Raad verwerpt de beroepsgrond dat een zodanig persoonsgebonden budget moet worden verleend dat appellant in staat wordt gesteld om de benodigde zorg te betrekken van één enkele hulpverlener. Uit de kwaliteits- en prestatie-eisen van de naturazorg blijkt niet dat dit een kwalitatieve eis is, waaraan de naturazorg moet voldoen.
5.5.9. De Raad gaat voorbij aan de beroepsgrond dat bij de berekening van het persoonsgebonden budget één dag per jaar buiten aanmerking wordt gelaten. Deze grond is niet in bezwaar en evenmin bij de rechtbank naar voren gebracht en in hoger beroep eerst in een zeer laat stadium.
5.5.10. Uit hetgeen onder 5.5.6 en 5.5.7 overwogen is vloeit voort dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden vernietigd. Het College zal binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
6. De Raad veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor rechtsbijstand en € 21,10 voor reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Bepaalt dat het College binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College tot vergoeding van de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 665,10, te betalen door de gemeente Barendrecht;
Bepaalt dat de gemeente Barendrecht aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 110,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P. Venema en M.I. ’t Hooft als leden, in tegenwoordigheid van B.E. Giesen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2009.
(get.) R.M. van Male.
(get.) B.E. Giesen.
DW