Uitspraak
08/6997 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 4 november 2008, 08/122 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb)
Datum uitspraak: 11 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft G. Vogelaar, wonende te ’s Gravenhage, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2010. Appellante is - met voorafgaand bericht - niet verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.P. van den Berg en J.Y. van den Berg. Het geding is gevoegd behandeld met de gedingen geregistreerd onder de nummers 09/3649 TRP, 10/2605 TRP, 09/1127 TRP, 09/913 TRP, 08/7179 TRP, 09/804 TRP en 08/7193 TRP. In ieder geding zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Bij besluit van 5 november 2007 heeft de Svb appellante medegedeeld dat zij geen recht heeft op een eenmalige uitkering op basis van de Tijdelijke Regeling eenmalige tegemoetkoming pensioenverevening (Stcrt. 2006, 243, gewijzigd bij Regeling van 27 augustus 2007, Stcrt. 2007, 170, hierna: TRP), omdat appellante langer dan 18 jaar gehuwd is geweest en zij en haar ex-partner tijdens hun huwelijk een minderjarig kind hadden. Appellante had daarom aanspraak kunnen maken op een deel van het pensioen van haar ex-partner ingevolge de Wet verevening pensioenrechten bij echtscheiding (hierna: Wet VPS).
1.2. Dit besluit is, na bezwaar, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 20 december 2007 (hierna: bestreden besluit).
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad dient in de eerste plaats te bezien of hij bevoegd is van het onderhavige hoger beroep kennis te nemen. De Raad stelt vast dat de TRP niet is opgenomen in de bij de Beroepswet behorende bijlage. Dit houdt in beginsel in dat de Raad niet bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen, tenzij zou moeten worden gezegd dat de TRP een zodanige verwantschap heeft met de op genoemde bijlage geplaatste dan wel anderszins aan de Raad toebedeelde wetten en regelingen, dat aan de Raad desondanks de bevoegdheid zou dienen toe te komen in hoger beroep te oordelen over het geschil. Naar het oordeel van de Raad doet deze situatie zich hier voor. De onderhavige regeling vertoont duidelijke aanknopingspunten met de wetten en regelingen op het gebied van (bijstands)uitkeringen welke tot de rechtsmacht van deze Raad behoren.
5. Ten aanzien van het eigenlijke geschil in hoger beroep overweegt de Raad als volgt.
5.1. De TRP is een regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister) van 8 december 2006. De regeling, die met ingang van 1 januari 2008 is vervallen, hield in dat, als aan een aantal - in artikel 2, eerste lid, van de regeling genoemde - voorwaarden was voldaan, een rechthebbende in aanmerking kwam voor een eenmalige tegemoetkoming van € 4.500,–. De rechthebbende diende onder meer te voldoen aan de voorwaarden gescheiden te zijn voor 27 november 1981 na een huwelijk dat ten minste zes jaar had geduurd. Ingevolge het tweede lid van artikel 2 van Pro de regeling heeft echter geen recht op een eenmalige tegemoetkoming de persoon die aanspraak heeft gemaakt of had kunnen maken op een recht op verevening op grond van artikel 12, tweede en derde lid, van de Wet VPS.
5.2. De regeling is getroffen om tegemoet te komen aan de door de Tweede Kamer geuite wens een regeling te treffen voor een groep mensen die is gescheiden voor 27 november 1981 en geen gebruik kan maken van de Wet VPS.
5.2.1. De datum 27 november 1981 is gerelateerd aan het op die datum door de Hoge Raad gewezen arrest Boon/Van Loon (NJ 1982, 503), waarin de Hoge Raad anders dan in zijn rechtspraak vanaf 1959, heeft geoordeeld dat pensioenaanspraken voor het gedeelte dat op het tijdstip van de ontbinding van het huwelijk door echtscheiding of scheiding van tafel en bed reeds was opgebouwd, door middel van verrekening bij de verdeling van de huwelijkse gemeenschap in aanmerking moet worden genomen. De Hoge Raad heeft in dat arrest tevens bepaald dat er, in verband met de rechtszekerheid, niet teruggekomen kan worden op scheidingen in de periode van 1959 tot 1981.
5.2.2. In de Wet VPS, die in werking is getreden op 1 mei 1995, heeft de wetgever vervolgens regels vastgesteld met betrekking tot de verevening van pensioenrechten bij echtscheiding of scheiding van tafel en bed. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Wet VPS, is de wet niet van toepassing op een scheiding die heeft plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van de wet. Als resultaat van het amendement Kalsbeek-Soutendijk (Kamerstukken II, 1992/93, 21893, nr. 30) is in het tweede lid van artikel 12 van Pro de Wet VPS de wet van overeenkomstige toepassing verklaard op een beperkte categorie personen die voldoet aan de in dat lid genoemde criteria, echter met een gelimiteerde aanspraak op verevening van een kwart van het gedurende het huwelijk door de ex-echtgenoot opgebouwde pensioen. Het betreft de categorie personen gescheiden voor 27 november 1981, die ten minste 18 jaar gehuwd is geweest en die tijdens het huwelijk een of meer minderjarige kinderen had.
5.2.3. In artikel 3, derde lid, van de Wet VPS is neergelegd dat een pensioen niet wordt verevend, indien op het tijdstip van scheiding het deel van dat pensioen waarop recht op uitbetaling ontstaat (25% voor de categorie die onder artikel 12, tweede lid valt), het in artikel 66, eerste lid van de Pensioenwet genoemde bedrag niet te boven gaat.
5.3. Betrokkenen in de ter zitting gevoegd behandelde gedingen voldoen allen aan de in artikel 12, tweede lid, van de Wet VPS genoemde criteria en behoren derhalve tot de categorie van personen waarop de Wet VPS van overeenkomstige toepassing is verklaard. Zij hebben zich er echter op beroepen dat zij het recht op pensioenverevening niet konden verwerkelijken, omdat het in artikel 3, derde lid, van de Wet VPS bedoelde drempelbedrag niet werd overschreden. Hieruit volgt volgens betrokkenen dat zij niet vallen onder het bereik van artikel 2, tweede lid, van de TRP omdat zij geen aanspraak hebben gehad of hadden kunnen maken op een recht op verevening.
Appellante in het onderhavige geding heeft ter adstructie van deze stelling een brief uit 1992 van een pensioenfonds overgelegd waaruit blijkt dat de hoogte van het door dit pensioenfonds aan appellantes ex-echtgenoot toegekende pensioen zodanig is dat het aan appellante toekomende deel niet boven het hierboven genoemde drempelbedrag uitkomt.
5.4. De Svb is echter van mening dat personen die binnen de categorie bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Wet VPS vallen, in beginsel aanspraak op pensioenverevening hadden. Dat het feitelijk niet tot pensioenverevening is gekomen of kon komen omdat het recht op verevening lager uitviel dan het drempelbedrag, maakt dit volgens de Svb niet anders. Hierbij heeft de Svb erop gewezen dat het blijkbaar door de wetgever niet onbillijk is geacht om een klein pensioen niet te verevenen.
5.5. Een aantal rechtbanken heeft geoordeeld dat de tekst van artikel 2, tweede lid van de TRP de door de Svb voorgestane uitleg niet toestaat, indien duidelijk is dat de betrokkene niet in aanmerking is gekomen of zou zijn gekomen voor een pensioenverevening op grond van de Wet VPS. Als de regelgever deze groep had willen uitsluiten dan had dit in de tekst van de TRP opgenomen kunnen worden. Voorts is van belang geacht dat het een eenmalige tegemoetkoming betreft en dat de wetgever met de keuze voor een grofmazige regeling bewust het risico heeft aanvaard dat hierdoor uitkeringen worden verstrekt aan personen die geen pensioenschade hebben geleden. Het spreekt volgens deze rechtbanken niet voor zich dat de TRP slechts van toepassing zou kunnen zijn op personen die niet onder het overgangsrecht van de Wet VPS vallen. Enkele andere rechtbanken, waaronder de rechtbank in het onderhavige geding, hebben het standpunt van de Svb onderschreven.
5.6. In geding is de vraag of de persoon die onder de in artikel 12, tweede lid, van de Wet VPS bedoelde categorie rechthebbenden viel, maar bij wie het pensioen van de ex-partner niet werd of kon worden verevend omdat het te verevenen deel van het pensioen niet boven het in die wet bepaalde drempelbedrag uitkwam, onder het bereik van artikel 2, tweede lid, van de TRP valt.
5.7. Voor de beantwoording van deze vraag is van belang wat moet worden verstaan onder de in artikel 2, tweede lid, van de TRP neergelegde zinsnede “die aanspraak heeft gemaakt of had kunnen maken op een recht op verevening op grond van artikel 12, tweede en derde lid, van de Wet verevening pensioenrechten bij scheiding”.
5.8. In tegenstelling tot wat namens betrokkenen is betoogd, vindt de Raad de tekst van de in geding zijnde bepaling niet zodanig helder geformuleerd dat deze in grammaticale zin slechts voor één uitleg vatbaar is. Enerzijds kan namelijk verdedigd worden dat met het “aanspraak hadden kunnen maken op een recht op verevening” wordt gedoeld op het recht op verevening van het pensioen dat onder de Wet VPS daadwerkelijk tot uitbetaling zou zijn gekomen. Anderzijds kan verdedigd worden dat met deze aanspraak wordt bedoeld het recht op verevening dat ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Wet VPS, in beginsel toekwam aan de in die bepaling genoemde categorie van personen, waarbij niet van belang is dat niet daadwerkelijk kon worden verevend op grond van een andere bepaling in de wet.
5.9. De Raad acht het daarom aangewezen om voor de interpretatie van artikel 2, tweede lid, van de TRP aansluiting te zoeken bij de bedoeling van de regeling, zoals die valt te destilleren uit de parlementaire geschiedenis en de toelichting op de regeling.
5.9.1. Bij stemmingen over de Pensioenwet is de motie Mosterd/Verbeet (Kamerstukken II, 2006/07, 30413, nr. 69) aangenomen waarin de regering is verzocht met een uitgewerkt plan te komen voor de verstrekking van een eenmalige uitkering aan mensen die voor 1981 zijn gescheiden, geen beroep kunnen doen op de overgangsregeling van de Wet VPS, een inkomen hebben van ten hoogste 110% AOW voor een alleenstaande, zes jaar of langer gehuwd zijn geweest en per 1 januari 2007 65 jaar of ouder zijn. Het doel van de motie was iets te doen voor de groep mensen, merendeels vrouwen, die in de positie verkeren dat zij geen aanspraak kunnen maken op het pensioen dat voor hun scheiding samen met hun echtgenoot was opgebouwd en zijn gedupeerd puur vanwege het feit dat hun scheiding heeft plaatsgevonden voor 1981. Met de wens om tot een regeling te komen wilde de Tweede Kamer tegemoetkomen aan gevoelens van ervaren onrecht als gevolg van het ontbreken van een recht op een deel van het ouderdomspensioen van de ex-partner. Met degenen die deze gevoelens van onrecht ervaren, is naar het oordeel van de Raad gedoeld op de personen die noch vielen onder de werkingssfeer van het arrest Boon/Van Loon omdat de scheiding voor de datum van dat arrest had plaatsgevonden, noch onder het overgangsrecht van de Wet VPS, bijvoorbeeld omdat het huwelijk minder dan 18 jaar had geduurd en/of omdat er geen minderjarige kinderen tijdens het huwelijk waren, maar bij wie tijdens dat huwelijk wel een voor verevening in aanmerking komend pensioen met de ex-partner was opgebouwd. Voor die personen was immers niets geregeld met betrekking tot de verevening van opgebouwde pensioenaanspraken. In de parlementaire geschiedenis van de TRP kan geen steun worden gevonden voor de opvatting dat de regeling ook zou zijn bedoeld voor personen die wel onder het overgangsrecht van artikel 12, tweede lid, van de Wet VPS vallen en in beginsel aanspraak op een recht op verevening hebben, maar bij wie dit recht niet tot uitbetaling komt omdat er geen of een te laag pensioen is opgebouwd. De Raad wijst in dit verband ook op de bijlage bij de brief van de Minister van 6 oktober 2006 waarin is neergelegd dat de Tweede Kamer heeft beoogd de compensatie specifiek ten gunste te doen komen van degenen die door het niet voldoen aan de voorwaarden van de Wet VPS in een kwetsbare positie verkeren. De stelling dat betrokkenen in de onderhavige gedingen ook tot de kwetsbare oudere mensen behoren, kan aan het bovenstaande niet afdoen. Betrokkenen vallen namelijk wel onder de doelgroep van artikel 12 van Pro de Wet VPS, welke groep de Minister juist beoogd heeft uit te zonderen van de categorie TRP-gerechtigden omdat voor hen de verevening van pensioenrechten afdoende is geregeld. Hierbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat, hoewel appellante mogelijk aan de Wet VPS geen uitbetaling van het pensioen van haar ex-echtgenoot kon ontlenen, de wetgever bij de Wet VPS bewust heeft afgezien van de verevening van kleine pensioenaanspraken.
5.9.2. Uit diezelfde bijlage bij de brief van 6 oktober 2006 blijkt voorts dat de Minister om redenen van eenvoud en beperking van uitvoeringskosten de TRP grofmazig heeft opgezet. Een dergelijke grofmazige regeling, waarbij aan een beperkte categorie personen een tegemoetkoming wordt geboden, bevat onvermijdelijk tot op zekere hoogte arbitraire elementen, waaruit diverse consequenties kunnen voortvloeien die blijkens de bijlage door de Minister onder ogen zijn gezien. “Alleenstaande gepensioneerden wier ex-partner geen of een gering aanvullend pensioen heeft opgebouwd en die dus feitelijk geen pensioenschade hebben geleden, krijgen toch compensatie.” Naar het oordeel van de Raad bespreekt de Minister hier de gevolgen van grofmazigheid van de TRP voor degenen op wie de TRP van toepassing is. Het lijden van feitelijke pensioenschade is niet vereist voor het in aanmerking komen voor de eenmalige tegemoetkoming van € 4.500,–. Over de groep personen op wie de TRP niet van toepassing is omdat men valt binnen het bereik van artikel 12, tweede lid, van de Wet VPS, laat de Minister zich niet uit. Voor hen blijft gelden dat er in artikel 12, tweede lid, van de Wet VPS een overgangsregeling is opgenomen, welke alleen tot pensioenverevening leidt als het drempelbedrag van artikel 3, derde lid, van de Wet VPS wordt overschreden. Bevestiging van dit standpunt kan worden gelezen in de brief van 2 februari 2009 aan de Svb waarin de Minister de Svb heeft geadviseerd hoger beroep in te stellen tegen uitspraken waarin door rechtbanken een andere visie werd gegeven.
5.10. Het vorenstaande leidt de Raad tot de conclusie dat de tekst van artikel 2, tweede lid, van de TRP zo moet worden gelezen dat hiermee is beoogd de categorie personen voor wie in de Wet VPS in artikel 12 een Pro (overgangs)regeling is getroffen, van de doelgroep van de TRP uit te zonderen. De in geding zijnde vraag dient dan ook bevestigend te worden beantwoord. De Svb heeft derhalve terecht de aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TRP afgewezen.
5.11. Het onder 5.1 tot en met 5.10 overwogene leidt tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
6. De Raad ziet geen aanleiding voor toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van M.A. van Amerongen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2011.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) M.A. van Amerongen.
IvR