Uitspraak
11/9 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 25 november 2010, 09/6352 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: minister)
Datum uitspraak: 8 september 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juli 2011. Appellante is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.N.R. Pherai, werkzaam bij het Expertisecentrum arbeidsjuridisch, en mr. A. van Kreuningen en mr. C.A. Herstel, beiden werkzaam bij het ministerie van Veiligheid en Justitie.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante is op 1 februari 1996 in dienst getreden als penitentiair inrichtingswerker (piw-er) bij de Penitentiaire Inrichting (PI) [PI inrichting 1]. Met ingang van 1 april 2001 is zij na een periode van detachering benoemd tot piw-er bij de PI [PI inrichting 2]. Mede naar aanleiding van negatieve ervaringen op het werk heeft appellante zich op 24 mei 2002 ziek gemeld. Uitlatingen van appellante over de relatie van appellante met haar leidinggevende en het bestaan van een conflict tussen appellante en een directe collega hebben aanleiding gegeven appellante na haar ziekte over te plaatsen naar een ander team.
1.2. Appellante heeft ook na aandrang van de zijde van de minister het werk niet hervat en zij heeft in december 2002 het voorstel gedaan om een outplacement-traject in te zetten. Na vergeefse inschakeling van een extern bureau is het Centrum voor Loopbaanontwikkeling (CLO) ingeschakeld en hebben partijen een vaststellingsovereenkomst gesloten. In die overeenkomst is vastgelegd dat het totale loopbaantraject uiterlijk negen maanden in beslag neemt, te rekenen vanaf 29 september 2003, en dat aan appellante, als zij onverhoopt gedurende het loopbaantraject geen ander werk vindt, per 1 juli 2004 eervol ontslag zal worden verleend.
1.3. Het loopbaantraject heeft niet geresulteerd in ander werk voor appellante. Bij besluit van 15 juni 2004 is appellante vervolgens met ingang van 1 juli 2004 eervol ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), omdat appellante onbekwaam of ongeschikt voor het door haar beklede ambt is, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. De rechtbank heeft bij uitspraak van 6 april 2006 (hierna: uitspraak 1) het beroep van appellante tegen het na bezwaar gehandhaafde ontslagbesluit gegrond verklaard en het gehandhaafde ontslagbesluit vernietigd, omdat - kort samengevat - onvoldoende feitelijke grondslag aanwezig was voor een ontslag op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR. De Raad heeft bij uitspraak van 15 november 2007 (hierna: uitspraak 2) uitspraak 1 bevestigd, de ter uitvoering van uitspraak 1 genomen beslissing op bezwaar van 28 september 2007 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van uitspraak 2.
1.4. Bij besluit van 17 november 2009 (hierna: bestreden besluit) is met toepassing van artikel 99, eerste lid, van het ARAR, het ontslag gehandhaafd onder wijziging van de ontslaggrond in een ontslag op andere gronden. Aan appellante is de minimale uitkering toegekend die op grond artikel 99, tweede lid, van het ARAR bij een ontslag op andere gronden moet worden toegekend. Voor een hogere (ontslag)vergoeding is geen aanleiding gezien. Naar aanleiding van een door de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem getroffen voorlopige voorziening vanwege het niet nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar heeft de minister tot het moment waarop het bestreden besluit is genomen een dwangsom van € 30.000,- verbeurd.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft ook het verzoek van appellante om schadevergoeding afgewezen, omdat van een onrechtmatig ontslag geen sprake is. Voor zover het verzoek om schadevergoeding ziet op overschrijding van de redelijke termijn, is de rechtbank van oordeel dat appellante hiervoor voldoende is gecompenseerd door het ontvangen bedrag aan verbeurde dwangsommen.
2.1. In hoger beroep heeft appellante verzocht het ontslag op grond van artikel 99 van Pro het ARAR in stand te laten met toekenning van een schadevergoeding die redelijk en billijk is en recht doet aan de omstandigheden van het geval.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3.1. In geschil is of appellante bij haar ontslag een hogere ontslagvergoeding toegekend had moeten worden dan de aan haar toegekende vergoeding ter hoogte van de uitkeringen op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 23 mei 2001, LJN AD3438 en TAR 2001, 122) kan de rechter alleen tot het oordeel komen dat een uitkeringsregeling op het niveau van de reguliere uitkeringen in geval van werkloosheid onvoldoende is, als komt vast te staan dat de minister een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag aanleiding heeft gegeven, of als gezegd zou moeten worden dat de minister met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkering die niet uitgaat boven het niveau van een reguliere ontslaguitkering, niet redelijk heeft kunnen achten.
3.2. Zoals blijkt uit uitspraak 2 was de Raad van oordeel dat de gedingstukken slechts uiterst summiere informatie bevatten over het conflict en de opstelling van partijen daarin. Op basis van die summiere informatie had de Raad de indruk dat beide partijen meer hadden kunnen doen om uit de impasse te komen. De Raad heeft in uitspraak 2 verder overwogen met de rechtbank van oordeel te zijn dat veeleer sprake is van verstoorde verhoudingen, die grondslag zouden kunnen vormen voor een ontslag op andere gronden als bedoeld in artikel 99 van Pro het ARAR. De Raad zag hiervoor ook aanknopingspunten in bewoording en strekking van de vaststellingsovereenkomst van 18 november 2003, waarvan beide partijen zich ten tijde van het sluiten van de overeenkomst op het standpunt hebben gesteld dat deze een juiste neerslag vormt van de verplichtingen die partijen over en weer zijn aangegaan. De Raad verwees daarbij naar de aanhef van die overeenkomst waarin door partijen is vastgesteld dat voortzetting van de werkzaamheden door betrokkene niet mogelijk is, omdat er een onoverbrugbaar meningsverschil is ontstaan over de wijze waarop de werkzaamheden binnen de penitentiaire inrichting verricht dienen te worden, zonder dat dit aan een der partijen is te verwijten.
3.3. De Raad heeft geen aanleiding gevonden om de situatie nu anders te beoordelen. Van belang is daarbij dat de Raad moet kijken naar de situatie zoals die was voorafgaand aan het ontslag per 1 juli 2004. Over die periode zijn aan het dossier geen nieuwe gedingstukken toegevoegd. Voor beoordeling van het in 3.1 omschreven geschilpunt kunnen de gebeurtenissen na 1 juli 2004 geen rol spelen, terwijl voor de stelling van appellante dat de minister zijn verplichtingen in het kader van het loopbaantraject bij CLO niet is nagekomen in de gedingstukken geen steun kan worden gevonden. De Raad is overigens met de rechtbank van oordeel dat zich niet de situatie voordoet dat partijen niet meer gehouden zijn aan de vaststellingsovereenkomst, omdat het dossier geen enkele aanwijzing bevat dat sprake was van ontoelaatbare druk of dwaling bij de totstandkoming van die overeenkomst.
3.4. Voorgaande overwegingen brengen de Raad tot de slotsom dat niet kan worden vastgesteld dat de minister een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag aanleiding heeft gegeven. Evenmin kan gezegd worden dat de minister met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkering die niet uitgaat boven het niveau van een reguliere ontslaguitkering, niet redelijk heeft kunnen achten.
3.5. Het hoger beroep van appellante voor zover dat ziet op een hogere ontslagvergoeding slaagt niet. Het hoger beroep van appellante voor zover dat ziet op de weigering van de rechtbank appellante schadevergoeding toe te kennen vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden slaagt wel. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het ontvangen van € 30.000,- aan verbeurde dwangsommen los staat van de vraag of schadevergoeding moet worden toegekend vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De dwangsommen zijn verbeurd omdat de minister niet heeft voldaan aan de opdracht van de rechtbank om binnen de daarvoor gegeven termijn een beslissing op bezwaar af te geven. Het opleggen van een dwangsom is een maatregel gericht op het verkrijgen van een beslissing en is niet bedoeld als vergoeding van mogelijke immateriële schade die het gevolg is van het te lang duren van een procedure.
3.6. Met verwijzing naar zijn uitspraak van 25 maart 2009 (LJN BH9991) is de Raad van oordeel dat in een geval als dit, waarin een vernietiging door de Raad van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (het ministerie van Veiligheid en Justitie).
3.7. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door de minister op 2 juli 2004 van het bezwaarschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak zijn zeven jaar en bijna drie maanden verstreken. De Raad heeft noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellante aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is derhalve met drie jaar en bijna drie maanden overschreden. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase is geen sprake (geweest), aangezien de behandeling door de rechtbank en de Raad tezamen steeds minder dan drie en een half jaar heeft geduurd. De overschrijding komt derhalve in haar geheel voor rekening van de minister. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt, is niet gebleken. De door appellante geleden immateriële schade moet worden vastgesteld op een bedrag van zevenmaal € 500,-, dat is € 3.500,-.
3.8. Uit het voorgaande vloeit voort dat de Raad - met vernietiging van de aangevallen uitspraak - het beroep gegrond zal verklaren, het bestreden besluit zal vernietigen, de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand zal laten en de Staat der Nederlanden zal veroordelen tot een schadevergoeding van € 3.500,-.
4. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding de minister op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 874,- aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
Veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) tot vergoeding van de schade aan appellante tot een bedrag van € 3.500,-;
Veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van
€ 874,-;
Bepaalt dat de minister aan appellante het door haar in eerste aanleg en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 374,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en M.C. Bruning en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 september 2011.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) K. Moaddine.
HD