Uitspraak
10/294 AW-T
10/6969 AW-T
11/2061 AW-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
tegen de uitspraken van de (voorzieningenrechter van de) rechtbank Roermond van 11 december 2009, 08/1620 (hierna: uitspraak 1), van 1 december 2010, 10/1126 (hierna: uitspraak 2) en van 29 maart 2011, 10/1127 (hierna: uitspraak 3)
in de gedingen tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Nederweert (hierna: college)
Datum uitspraak: 3 november 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2011. Appellant is verschenen, bijgestaan door
mr. J. Lamme, juridisch adviseur te Bussum. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. Kerkhof, advocaat te ’s-Hertogenbosch, mr. M. Lucassen, werkzaam bij de gemeente Nederweert, en drs. H. Groen.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is op 1 maart 1978 in dienst getreden van de gemeente Nederweert. Het laatst was hij werkzaam in de functie van [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling].
1.2. Een wijziging in de organisatie in 2001/2002 is aanleiding geweest voor een diepgaand verschil van inzicht tussen appellant en het college. Zijn bezwaar tegen de beschrijving van zijn functie heeft appellant ingetrokken na de totstandkoming van een protocol behorende bij de functiebenaming [naam functie]. In het kader van een evaluatie van dat protocol zijn opnieuw spanningen ontstaan, maar in de zomer van 2003 heeft appellant zich bij de situatie neergelegd.
1.3. De weigering van zijn toenmalige leidinggevende om voorafgaand aan diens vertrek in december 2006 een functioneringsgesprek met appellant te voeren, leidde bij appellant tot een herbeleving van het arbeidsconflict uit 2001/2003. Appellant vreesde voor een vergelijkbare situatie. Een brief van appellant uit december 2006 was de eerste in een reeks van meer brieven en e-mails, waarin appellant terugkwam op de periode 2001/2003. In januari 2007 heeft de gemeentesecretaris een functioneringsgesprek met appellant gevoerd en hem toestemming gegeven voor inzage in zijn persoonsdossier en medisch dossier. Die inzage heeft geleid tot een door het college afgewezen verzoek van appellant om bepaalde stukken uit zijn persoonsdossier te verwijderen.
1.4. Op 25 september 2007 heeft G, een extern aangetrokken interim-manager die vanaf begin 2007 leiding gaf aan onder meer de afdeling [naam afdeling], met appellant een functioneringsgesprek gevoerd en daarin aangekondigd dat hij het college zou voorstellen appellant bepaalde taken op te dragen, die appellant tot dan toe weigerde te vervullen. Verder heeft hij aangegeven in het functioneren van appellant aanleiding te zien voor het voor het voeren van een beoordelingsgesprek. Volgens G was het functioneren van appellant onder de maat als gevolg van het feit dat appellant te veel met het verleden bezig was én met hetgeen toen tussen hem en de organisatie heeft plaatsgevonden.
1.5. G heeft op 18 december 2007 een beoordeling over de periode van 15 januari 2007 tot 18 december 2007 opgemaakt. Op 7 februari 2008 heeft G, die inmiddels niet meer voor de gemeente Nederweert werkzaam was, met appellant een beoordelingsgesprek gevoerd. Na dat gesprek heeft appellant schriftelijk gereageerd op de beoordeling en op de inhoud van het beoordelingsgesprek. In een brief van 26 februari 2008 heeft het college appellant op de hoogte gesteld van de ongewijzigde vaststelling van de beoordeling. In die brief heeft het college tevens vermeld dat de beoordeling wordt overgedragen aan het nieuwe afdelingshoofd van appellant L en dat L met appellant op een viertal met name genoemde verbeterpunten concrete en meetbare afspraken gaat maken.
1.6. Bij besluit van 2 september 2008 (hierna: besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant tegen de beoordeling ongegrond verklaard en de beoordeling gehandhaafd.
1.7. Naar aanleiding van besluit 1 heeft op 10 september 2008 een gesprek tussen L en appellant plaatsgevonden over de in de beoordeling opgenomen verbeterpunten. In een brief van 9 oktober 2008 heeft appellant aan het college gemeld dat hij besluit 1 inhoudelijk accepteert, maar het er niet mee eens is. Naar zijn waarden wil hij zich richten op de toekomst en hij heeft het college gevraagd een krediet beschikbaar te stellen voor een personal coach. L had overigens in februari 2008 het aanbod voor een personal coach al gedaan waarmee appellant in juli 2008 akkoord was gegaan. In de brief van
9 oktober 2008 heeft appellant nogmaals een verzoek gedaan, nu erop gericht dat drie stukken uit zijn persoonsdossier worden verwijderd. Inwilliging van dat verzoek zou er volgens appellant toe leiden dat hij het (doorwerkende) arbeidsgeschil geheel achter zich kan laten. Al deze verzoeken van appellant heeft het college afgewezen.
1.8. Op 3 december 2008 heeft L een beoordeling over de periode van 1 januari 2008 tot 1 december 2008 opgesteld. Tot een vaststelling van die beoordeling is het niet gekomen omdat appellant zich op de geplande datum van het beoordelingsgesprek op 9 december 2008 ziek had gemeld. In maart 2009 heeft appellant zijn werk weer hervat.
1.9. Appellant heeft beroep ingesteld tegen besluit 1 en tijdens een comparitiezitting bij de rechtbank op 25 februari 2009 zijn partijen akkoord gegaan met verwijzing naar een mediator. De mediator heeft in een brief van 12 juni 2009 vastgesteld dat de mediation niet is uitgemond in een overeenstemming.
1.10. Op 23 juni 2009 heeft nog een functioneringsgesprek plaatsgevonden en op 22 juli 2009 is aan appellant een voornemen, met datering 21 juli 2009, uitgereikt om hem met toepassing van artikel 8:6 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkings-overeenkomst (CAR/UWO) ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid voor de door hem vervulde functie, anders dan op grond van ziekten of gebreken. Bij besluit van eveneens 21 juli 2009, dat op
24 juli 2009 is verzonden, heeft het college een verzoek van appellant van 16 juli 2009 om bepaalde studiefaciliteiten afgewezen.
1.11. Bij besluit van 27 oktober 2009 heeft het college appellant met ingang van 1 november 2010 ontslag verleend met toepassing van artikel 8:6 van Pro de CAR/UWO. Voor het geval dit ontslag geen stand zou kunnen houden, heeft het college appellant ontslagen met toepassing van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO vanwege ernstige en duurzaam verstoorde verhoudingen met het college, de gemeentesecretaris en met de leidinggevenden van appellant. Het college heeft tevens ingevolge artikel 10d:4 van de CAR/UWO bepaald dat als passende regeling aansluiting zal worden gezocht bij de regeling die voortvloeit uit het primaire ontslagbesluit en dat alvorens deze regeling definitief wordt vastgesteld appellant nog zal worden gehoord. Bij afzonderlijke besluiten van 29 juli 2010 heeft het college de bezwaren van appellant tegen het ontslag (hierna: besluit 2) en de afwijzing van zijn studiefaciliteiten (hierna: besluit 3) ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. In besluit 2 is geen regeling als bedoeld in artikel 10d:4 van de CAR/UWO vastgesteld en voorafgaand aan besluit 2 is appellant ook niet gehoord over een dergelijke regeling.
2. De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 1 het beroep van appellant tegen besluit 1 ongegrond verklaard. De voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: rechtbank) heeft bij aangevallen uitspraak 2 het beroep van appellant tegen besluit 2 ongegrond verklaard en de rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 3 het beroep van appellant tegen besluit 3 ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3.1. Aangevallen uitspraak 1
3.1.1. Appellant heeft in de eerste plaats aangevoerd dat interim-manager G niet bevoegd was tot het opmaken van de beoordeling, dit omdat hij niet handelde krachtens een ambtelijke aanstelling. De Raad volgt appellant hierin niet. Naar de rechtbank met juistheid heeft overwogen, verstaat het van toepassing zijnde Reglement Personeelsbeoordeling (hierna: Reglement) onder beoordelaar, degene die is belast met de dagelijkse leiding van de ambtenaar. Het is volgens het Reglement de beoordelaar die belast is met het opmaken van de (concept-)beoordeling. Voor het opmaken van de beoordeling was G als direct leidinggevende van appellant dus de aangewezen persoon. Er is geen sprake van enig vereiste dat voor dit opmaken een ambtenaarrechtelijke aanstelling was vereist.
3.1.2. De Raad volgt appellant evenmin in zijn stelling dat de procedure tot vaststelling van de beoordeling had moeten worden stopgezet na het vertrek van G. Zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, maakte dat vertrek niet dat G niet meer gerechtigd was tot het voeren van een beoordelingsgesprek met appellant. Nu G gedurende de gehele periode waarop de beoordeling ziet de direct leidinggevende was van appellant, en hij uit dien hoofde als beoordelaar de concept-beoordeling had opgemaakt was hij in tegendeel, gezien artikel 4, derde en vierde lid, van het Reglement, tevens de meest aangewezen persoon voor het voeren van dat gesprek. De beoordeling is vervolgens, in overeenstemming met de bepalingen van het Reglement, vastgesteld door het college.
3.1.3. De formele gronden die appellant met betrekking tot de beoordeling heeft aangevoerd treffen dus geen doel.
3.1.4. Appellant heeft voorts inhoudelijke gronden ten aanzien van de beoordeling aangevoerd. Ter zake stelt de Raad voorop dat de toetsing van de inhoud van een beoordeling, volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 27 augustus 2009, LJN BJ7050 en TAR 2010,12), is beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat die beoordeling op onvoldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het betrokken bestuursorgaan met concrete feiten onderbouwen dat dit oordeel niet op onvoldoende gronden berust.
3.1.5. De Raad ziet evenmin als de rechtbank reden voor de slotsom dat de beoordeling van appellant op onvoldoende gronden zou berusten. De negatieve kwalificaties die daarin aan het functioneren van appellant zijn gegeven, onder meer inhoudende dat hij vooral in problemen denkt en minder in oplossingen, dat hij zich bovenmatig formeel opstelt, dat de contacten met collega’s en leidinggevenden niet altijd soepel verlopen en dat zijn productiviteit onder de maat is, zijn in toereikende mate met concrete feiten onderbouwd. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de in de beoordeling gemaakte opmerkingen tijdens het met appellant gevoerde beoordelingsgesprek zijn aangevuld en toegelicht aan de hand van nadere voorbeelden. In de beoordeling is de (her)beleving door appellant van het conflict uit 2001/2003 nadrukkelijk benoemd als kennelijke oorzaak voor zijn ontoereikend functioneren. Nog los van het gegeven dat vragen naar oorzaak en gevolg in het kader van een personeelsbeoordeling slechts van beperkt belang zijn, ziet de Raad, alle gebeurtenissen sinds het ontstaan van het conflict in ogenschouw nemende, geen aanleiding voor het oordeel dat het aannemen van het bedoelde verband zonder grond zou zijn. Appellant heeft weliswaar gesteld dat zijn herhaalde terugkomen op het conflict door middel van brieven en e-mailberichten aan verschillende gremia binnen de gemeente juist was ingegeven door de wens een streep onder dat conflict te zetten, maar in feite heeft hij het conflict daarmee zelf, en steeds opnieuw, opgerakeld, hetgeen aansluit bij de vaststelling in de beoordeling dat het conflict appellant blijkbaar parten is blijven spelen. Ook het feit dat de beoordeling niet de namen bevat van (mogelijk) geraadpleegde personen, kan niet leiden tot het oordeel dat die beoordeling geen stand kan houden. In de beoordelingsprocedure zijn geen informanten betrokken, en gezien al het voorgaande is er geen grond voor de conclusie dat de eigen waarnemingen van G de beoordeling niet kunnen dragen.
3.1.6. Het voorgaande betekent dat ook de met betrekking tot de beoordeling aangedragen inhoudelijke gronden geen doel treffen. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt niet. De Raad zal deze uitspraak in zijn einduitspraak bevestigen.
3.2. Aangevallen uitspraak 2
3.2.1. Het aan appellant verleende ontslag berust primair op onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de functievervulling, anders dan op grond van ziekten of gebreken. De Raad stelt voorop dat de op 26 februari 2008 vastgestelde beoordeling, welke beoordeling zoals onder 3.1 is overwogen, in rechte stand houdt, evenals het daaraan voorafgegane functioneringsgesprek van 25 september 2007, twijfel rechtvaardigt aan de geschiktheid van appellant voor de (verdere) vervulling van zijn functie. Dat appellant ten tijde van belang al zeer lange tijd bij de gemeente in dienst was en tijdens zijn langjarige dienstverband, naar door het college niet is weersproken, goede prestaties heeft geleverd, maakt dat niet anders.
3.2.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad zal van eervol ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie, anders dan wegens ziekte, in het algemeen niet eerder sprake kunnen zijn dan nadat de ambtenaar door het bevoegd gezag op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is slechts anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn.
3.2.3. Blijkens het besluit tot vaststelling van de voornoemde beoordeling, waarin een viertal in de toekomst te realiseren verbeterpunten is opgenomen, heeft het college de laatstbedoelde uitzonderingssituatie in het geval van appellant niet aanwezig geacht, hetgeen de Raad onderschrijft. Dit betekent dat het bieden van een verbeterkans geboden was. Met het functioneringsgesprek, de beoordeling en de formulering bij de vaststelling van die beoordeling van de vier verbeterpunten is appellant, in overeenstemming met de hierboven geformuleerde uitgangspunten, op zijn functioneren aangesproken. Het op ongeschiktheid voor de functievervulling berustende ontslag kan evenwel alleen stand kan houden appellant vervolgens ook daadwerkelijk gelegenheid is geboden de gewenste verbetering in zijn functioneren tot stand te brengen. Hiertoe dient het volgende.
3.2.4. Interim-manager G heeft tijdens het beoordelingsgesprek gesteld dat over de invulling van de vier verbeterpunten nadere afspraken tussen zijn opvolger en appellant zouden moeten worden gemaakt, en dat de voortgang zou moeten worden gemeten in een functioneringsgesprek na drie maanden, en een volgend beoordelingsgesprek na zes maanden. Van een en ander is het niet gekomen. Pas op 10 september 2008 heeft een gesprek over de verbeterpunten plaatsgevonden tussen appellant en de opvolgend leidinggevende L, tijdens welk gesprek blijkens het gespreksverslag niet of nauwelijks concrete en meetbare afspraken zijn gemaakt zoals genoemd in het besluit tot vaststelling van de beoordeling van 26 februari 2008. Tussen de gedingstukken bevindt zich voorts een memo betreffende een tweetal collegevergaderingen van 7 oktober 2008 en 23 oktober 2008, waaruit blijkt dat het college al in die vergaderingen heeft besloten tot het in gang zetten van een traject om tot beëindiging van het dienstverband met appellant te komen. Een en ander kan tot geen ander oordeel leiden dan dat van een reëel verbetertraject zoals de interim-manager dat voor ogen heeft gehad en zoals is aangekondigd bij de vaststelling van de beoordeling, geen sprake is geweest. Dat appellant zich blijkens het verslag van het gesprek op 10 september 2008 tijdens dat gesprek weinig coöperatief heeft opgesteld, kan daaraan niet afdoen. De afwijzing van het verzoek om een personal coach, nadat L eerst zelf een voorstel tot inschakeling daarvan had gedaan omdat zij een cursus persoonlijke effectiviteit voor appellant niet passend achtte, bevestigt het beeld dat, hoewel het voorgenomen verbetertraject toen nog nauwelijks van de grond was gekomen, de kansen voor appellant in het laatste kwartaal van 2008 in feite al verkeken waren. Dat appellant lang de tijd heeft genomen voor het genoemde verzoek maakt dat niet anders. Tot aan het opmaken van een volgende concept-beoordeling hebben dan ook geen stappen in het verbetertraject meer plaatsgevonden. Anders dan kennelijk de rechtbank ziet de Raad, in het op 23 juni 2009 met appellant gehouden functioneringsgesprek geen laatste verbetergelegenheid, nu daarin het komende ontslag als een voldongen feit aan appellant is gepresenteerd.
3.2.5. Nu appellant een reële kans op verbetering van zijn functioneren is onthouden, was het college niet bevoegd om hem vanwege onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn functie te ontslaan. Dit betekent dat de Raad toekomt aan het subsidiair door het college verleende ontslag op grond van ernstige en duurzaam verstoorde verhoudingen met het college, de gemeentesecretaris en de leidinggevenden van appellant. De Raad stelt vast dat appellant met zijn herhaalde terugkomen op het oude conflict, een en andermaal ervan blijk heeft gegeven dat conflict niet werkelijk achter zich te hebben gelaten en zich nog altijd onjuist behandeld te voelen door de genoemde geledingen binnen de gemeente. Blijkens hetgeen appellant in hoger beroep naar voren heeft gebracht, heeft de wijze waarop de werkgever met zijn brieven en verzoeken aangaande het conflict is omgegaan, deze gevoelens alleen maar versterkt en het wantrouwen van appellant jegens zijn werkgever verder bestendigd. Appellant heeft de door het college gestelde ernstige en duurzame verstoring van de arbeidsverhouding dan ook niet weersproken. Hij heeft met betrekking tot de subsidiair gehanteerde ontslaggrond slechts aangevoerd van mening te zijn dat hij, nu alle cruciale figuren binnen de gemeente inmiddels zijn vertrokken, thans weer zonder problemen bij de gemeente werkzaam zou kunnen zijn. Dat laatste, wat daarvan ook zij, speelt evenwel geen rol bij de beoordeling of het ontslag - destijds - bevoegdelijk is verleend. De Raad kan dan ook tot geen andere conclusie komen dan dat het college bevoegd was appellant, vanwege een ernstige en duurzame verstoring van de arbeidsverhouding, op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO te ontslaan.
3.2.6. Artikel 10d:4, eerste lid, van de CAR/UWO schrijft voor dat voor de ambtenaar die wordt ontslagen op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO, een passende regeling wordt getroffen. Bij het bij besluit 2 gehandhaafde ontslag op grond van laatstgenoemde bepaling is weliswaar een voornemen tot het treffen van een dergelijke regeling geuit, over welk voornemen het college voornemens is appellant, in overeenstemming met het tweede lid van artikel 10d:4 van de CAR/UWO, te horen, maar nu een en ander geen gestalte heeft gekregen, kleeft aan het subsidiair verleende ontslag een gebrek. De Raad zal het college met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet, opdragen dit gebrek in besluit 2 te herstellen, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen.
3.3. Aangevallen uitspraak 3
3.3.1. De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 3 geoordeeld dat het besluit van het college tot afwijzing van het verzoek van appellant om toekenning van studiefaciliteiten de rechterlijke toets kan doorstaan. De Raad onderschrijft dit oordeel. De rechtbank heeft terecht van bepalend belang geacht dat ten tijde van bedoelde afwijzing het voornemen bestond appellant te ontslaan, aan welk voornemen nadien ook daadwerkelijk uitvoering is gegeven. Het College had er immers geen enkel belang meer bij dat appellant de betrokken studie zou gaan volgen. Dat op het moment waarop appellant zijn verzoek indiende, nog geen formeel ontslagvoornemen aan hem was uitgereikt, maakt het een en ander op geen enkele wijze anders, te minder nu die indiening minder dan een week voorafgaand aan de afwijzing heeft plaatsgevonden. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 slaagt dus niet. De Raad zal ook deze uitspraak in zijn einduitspraak bevestigen.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Draagt het college op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het onder 3.2.6 bedoelde gebrek in besluit 2 te herstellen, met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en M.C. Bruning en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van S. Werensteijn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2011.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) S. Werensteijn.
HD