Uitspraak
09/5296 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 september 2009, 08-4954 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
Datum uitspraak: 5 juni 2012
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.H. Kruseman, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juli 2011. Appellant is vertegenwoordigd door mr. J. Klaas, kantoorgenoot van mr. Kruseman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. T. Schade, werkzaam bij de gemeente Haarlem.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. In de maanden oktober tot en met december 2004 heeft het college een groep van ongeveer negentig rechtmatigheidsonderzoeken uitgevoerd en daartoe onaangekondigde huisbezoeken afgelegd. De groep van ongeveer negentig betrokkenen heeft het college geselecteerd op het gegeven dat zij behoorden tot de Somalische bevolkingsgroep in Haarlem en naar aanleiding van een brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Staatssecretaris) van 29 januari 2003, kenmerk BenGA/AB/03/3847a, met titel Informatie inzake fraudepatroon door Somalische bijstandsgerechtigden. Personen uit deze groep van bijstandsgerechtigden vertrekken naar Groot-Brittannië zonder zich uit te schrijven bij de gemeentelijke basisadministratie en de sociale dienst. Bij oordeel van 21 december 2006, nummer 2006-257, heeft de Commissie Gelijke Behandeling uitgesproken dat het college door ten aanzien van bijstandsgerechtigden van Somalische afkomst thematische, beperkte heronderzoeken in de vorm van huisbezoeken te verrichten een direct onderscheid heeft gemaakt op grond van ras, zoals verboden in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene wet gelijke behandeling. De Staatssecretaris heeft de brief van 29 januari 2003 ingetrokken bij verzamelbrief van 12 juli 2007 met het kenmerk INTERCOM/2007/23020.
1.2. Appellant ontving bijstand van het college sinds 23 december 2002. Hij behoorde tot de groep van ongeveer negentig betrokkenen die onderwerp waren van het onder 1.1 genoemde onderzoek van het college. Op 26 oktober 2004 hebben twee ambtenaren van de sectie fraudebestrijding van de gemeente Haarlem een huisbezoek afgelegd bij een andere betrokkene, eveneens behorend tot die groep van ongeveer negentig. Op dat adres was nog een derde persoon ingeschreven, die niet werd aangetroffen. Terwijl de ambtenaren in de woning waren, werd aangebeld, maar de hoofdbewoner deed niet open. Na het verlaten van dat pand hoorden de ambtenaren gebonk op en geschreeuw bij de toegangsdeur tot het trappenhuis. De ambtenaren troffen daar appellant aan, die in gesprek was in een vreemde taal met de zojuist genoemde hoofdbewoner, die laatste vanuit een geopend raam. De ambtenaren hebben hierdoor het vermoeden gekregen dat appellant de niet aangetroffen, maar wel ingeschreven bewoner was van de kort daarvoor bezochte woning. Daarop hebben zij appellant aangesproken en gevraagd naar zijn identiteitsgegevens. Na aanvankelijke weigering heeft appellant zijn naam en adres bekend gemaakt. De ambtenaren stelden vervolgens vast dat dit adres was opgenomen in de lijst met adressen waar zij die dag huisbezoeken wilden afleggen. Zij hebben appellant meegedeeld dat zij ook bij hem een huisbezoek wilden afleggen. Appellant heeft geweigerd daaraan mee te werken. De ambtenaren hebben vervolgens een huisbezoek afgelegd op het door appellant opgegeven adres. De daar aangetroffen bewoner verklaarde aanvankelijk dat op het adres alleen hijzelf, zijn vader en zijn zusje woonden. Later verklaarde hij dat ook appellant daar zou wonen. Hierna is appellant bij brief van 25 november 2004 uitgenodigd voor een gesprek op 2 december 2004 op kantoor. Appellant is daar niet verschenen en heeft ook geen nadere afspraak gemaakt.
1.3. Bij besluit van 3 januari 2005 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 2 december 2004 ingetrokken. Bij besluit van 21 februari 2005 heeft het college de aanvraag van appellant van 14 december 2004 om bijstand, na een huisbezoek op 7 februari 2005, afgewezen. Bij besluiten van 21 april 2005 heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 3 januari en 21 februari 2005 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 8 mei 2007, LJN BA5410, heeft de rechtbank het beroep tegen de besluiten van 21 april 2005 gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat een onderzoek dat uitsluitend gericht is op personen van Somalische afkomst discriminatoir is, omdat het een onderscheid maakt naar ras ongeacht nationaliteit en dat daarvoor geen objectieve en redelijke gronden aanwezig zijn. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het aanspreken van appellant op basis van diens huidskleur, zoals rechtbank uit de uitlatingen van het college bij gelegenheid van die zitting had begrepen, en van de taal die hij sprak, en niet op basis van het gegeven dat de ambtenaren appellant kenden, een handelwijze is die indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht en die in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college de bevoegdheid ontbeerde om de bijstand van appellant met ingang van 2 december 2004 in te trekken. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
1.4. Op 28 augustus 2007 heeft appellant het college verzocht een zelfstandig schadebesluit te nemen. Daaraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat door de onder 1.3 genoemde uitspraak is komen vast te staan dat de gemeente Haarlem onrechtmatig tegen hem is opgetreden. Appellant heeft gesteld dat hij schade heeft geleden tot een bedrag van € 2.751,55 doordat hij niet meer verzekerd was tegen ziektekosten. Het betrof premiebetaling en niet verzekerde tandartskosten. Voorts heeft hij gesteld immateriële schade te hebben geleden tot een bedrag van € 2.000,-- doordat hij maandenlang geen uitkering heeft ontvangen. Bij besluit van 27 december 2007 heeft het college dit verzoek afgewezen.
1.5. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft onder verwijzing naar het onder 1.1 genoemde oordeel van de Commissie Gelijke Behandeling en de onder 1.3 genoemde uitspraak van de rechtbank aangevoerd dat appellant door de wijze waarop het college de heronderzoeken heeft uitgevoerd in zijn eer en goede naam is aangetast, dat Somaliërs in het algemeen en appellant in het bijzonder daardoor immateriële schade hebben geleden, in het geval van appellant tot een bedrag van ten minste € 2.000,--.
1.6. Bij besluit van 27 mei 2008 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 23 januari 2008 ongegrond verklaard en appellant een rentevergoeding toegekend voor de te late betaling van zijn uitkering in december 2004 en januari 2005. Daartoe heeft het college - voor zover nog van belang - overwogen dat de gemeente weliswaar ten onrechte een onderzoek heeft verricht dat uitsluitend gericht was op personen van Somalische afkomst, onder wie appellant, maar dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg hiervan zodanig in zijn eer en goede naam is geschaad of op andere wijze zodanig in zijn persoon is aangetast dat dit recht geeft op enige schadevergoeding.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 27 mei 2008 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat, hoewel discriminatie kwetsend kan zijn, zij er niet van is overtuigd dat sprake is geweest van een zodanige aantasting van eer en goede naam dat appellant aanspraak heeft op schadevergoeding. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat het college geen bekendheid heeft gegeven aan de besluiten aan anderen dan aan appellant en dat de aantasting van het gevoel van eigenwaarde niet onderbouwd is. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat er in dit soort gevallen wel sprake kan zijn van meer of minder sterk psychisch onbehagen en een zich gekwetst voelen door een onrechtmatig besluit, en dat aannemelijk is dat dit onbehagen en dat gevoelen bij appellant zijn ontstaan. De rechtbank acht echter niet aannemelijk gemaakt dat appellant zodanig onder het besluit heeft geleden dat er sprake is van geestelijk letsel dat beschouwd kan worden als een aantasting van zijn persoon in de zin van artikel 6:106 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW).
3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Hij betoogt dat hij wel recht heeft op schadevergoeding wegens aantasting van zijn eer en goede naam. Hij is namelijk slachtoffer geworden van racisme en discriminatie door de overheid. De overheid handelt onbehoorlijk door geen enkele compensatie hiervoor te bieden. Bij de vraag of schadevergoeding moet worden betaald wegens discriminatie hanteert het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) de maatstaf of het redelijk is er vanuit te gaan dat iemand in zijn eer en goede naam is aangetast.
3.2. Het college heeft zich als volgt verweerd in hoger beroep. Pas in bezwaar heeft appellant het onderzoek zelf naar het recht op bijstand en met name het aanspreken op straat aan het verzoek om schadevergoeding ten grondslag gelegd. Dit verzoek is alleen met algemene stellingen onderbouwd; niet duidelijk is waaruit het geestelijk letsel of de schending van eer en goede naam van appellant blijkt. Het aanspreken op straat is een feitelijke handeling die processuele connexiteit mist met een besluit waarover de bestuursrechter bevoegd is te oordelen. Appellant is niet aangesproken vanwege zijn huidskleur, maar op grond van het vermoeden dat hij de bewoner was van het zojuist bezochte adres. Dit had ook kunnen gebeuren bij een niet-discriminatoir onderzoek. Dit aanspreken in het openbaar en vragen om legitimatie (lees: identificatie) is geen aantasting van eer of goede naam; de gemeente heeft zich openbaar noch niet-openbaar negatief over appellant uitgelaten. Niet aannemelijk is dat appellant geestelijk letsel heeft opgelopen door de onrechtmatige besluiten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad, zie bijvoorbeeld zijn uitspraak van 8 maart 2011, LJN BP8145, is een beslissing over de vergoeding van de beweerdelijk geleden schade een zelfstandig schadebesluit, indien deze schade het gevolg is van een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is (materiële connexiteit). Voorts is vaste rechtspraak van de Raad dat het (hoger) beroep tegen een zelfstandig schadebesluit wordt beoordeeld door de bestuursrechter die bevoegd is te oordelen over het (hoger) beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (processuele connexiteit).
4.2. Appellant heeft in zijn inleidend verzoek de onrechtmatigheid van de besluiten tot intrekking en weigering van bijstand aan zijn verzoek om immateriële schadevergoeding ten grondslag gelegd. Daarvan heeft hij geen afstand genomen. In zoverre is processuele connexiteit aanwezig. Het aanspreken op straat is weliswaar een feitelijke handeling, maar deze maakte deel uit van onderzoeken ter voorbereiding van besluiten. In zoverre faalt het verweer van het college.
4.3. Volgens vaste rechtspraak van de Raad dient in het kader van het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of er voldoende aanleiding bestaat om schadevergoeding toe te kennen, zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Vergelijk de uitspraak van 21 maart 2008, LJN BC9247 en de onder 4.1 genoemde uitspraak. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW) recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
4.4. In de onderhavige procedure is het aan appellant om te stellen en aannemelijk te maken dat hij immateriële schade heeft geleden doordat hij door het onrechtmatig handelen of nalaten van de gemeente Haarlem als aansprakelijke partij in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
4.5. Niet in geschil is dat de selectie van bijstandsgerechtigden voor een rechtmatigheidsonderzoek op grond van het gegeven dat zij behoorden tot de Somalische gemeenschap in Haarlem, onrechtmatig is, en dat daardoor die onderzoeken een onrechtmatig karakter hebben. Appellant heeft de stelling dat hij gediscrimineerd is, omdat hij op straat is aangesproken op grond van zijn huidskleur, in de onderhavige procedure niet aannemelijk gemaakt. De gang van zaken, zoals weergegeven onder 1.2, is neergelegd in twee rapporten van 9 december 2004 en 15 maart 2005, welke door de ambtenaren zijn ondertekend. Appellant heeft deze weergave nimmer bestreden. Daaruit volgt dat appellant is aangesproken vanwege het vermoeden dat hij de niet-aangetroffen bewoner was van de zojuist bezochte woning. Dat vermoeden was, gelet op wat daaraan voorafging, niet zo ongegrond dat de ambtenaren appellant niet mochten aanspreken en vragen naar zijn naam en adres. Daaraan doet niet af dat de rechtbank in haar uitspraak van 8 mei 2007 over de besluiten tot intrekking en weigering van bijstand op basis van de uitlating van de gemachtigde van het college ter zitting van 23 januari 2006, inhoudende dat appellant werd aangesproken omdat hij voldeed aan de omschrijving als afkomstig uit Somalië, feitelijk heeft vastgesteld dat hij vanwege zijn huidskleur werd aangesproken.
4.6. Bij de beoordeling van het verzoek om schadevergoeding moet er dus van worden uitgegaan dat het gewraakte handelen van de gemeente inhield het onderzoeken van en het nemen van besluiten over het recht op bijstand van appellant op basis van een discriminatoire selectie van bijstandsgerechtigden. Verdere discriminatoire of anderszins onrechtmatige bejegening van appellant door de gemeente is niet gesteld.
4.7. Onder schade in eer of goede naam is te verstaan de aantasting van het gevoel voor eigenwaarde en de waardering die men bij anderen geniet. De gemeente Haarlem heeft de identiteit en de persoon van appellant niet door het onderzoek of de besluiten in de publiciteit gebracht, zodat door handelen van de gemeente publiekelijk geen verband kan zijn gelegd tussen appellant en bijstandsfraude. De enkele omstandigheid dat onderzoek wordt verricht naar de rechtmatigheid van een uitkering, en dat op grond daarvan belastende besluiten kunnen worden genomen, brengt geen schade toe als hier aan de orde. Daartoe is van belang dat de rechtmatigheid van iedere bijstandsuitkering periodiek dient te worden onderzocht, en dat dus aan een onderzoek op zich geen defamerende betekenis kan worden toegekend. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de omstandigheid, dat het appellant duidelijk is geworden dat zijn recht op bijstand voorwerp was van onderzoek omdat hij behoorde tot een bepaalde op afkomst geselecteerde groep, als kwetsend kan worden ervaren, maar dat dit onvoldoende is om vast te stellen dat sprake is van schade aan eer en goede naam van appellant zelf die noopt tot toekenning van schadevergoeding aan hem, of van aantasting van zijn persoon op andere wijze. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Hoge Raad van 13 januari 1995, NJ 1997, 366, LJN ZC1608.
4.8. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (CRvB 4 februari 2009, LJN BH3505) kan van een aantasting van de persoon als hier aan de orde ook sprake zijn, indien een ernstige inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer als ook andere persoonlijkheidsrechten van de betrokkene. Ook een ingrijpende aantasting van een fundamenteel recht kan worden aangemerkt als een dergelijke aantasting, zonder dat nodig is dat geestelijk letsel is vastgesteld. Vergelijk de uitspraak van de Hoge Raad van 18 maart 2005, LJN AR5213, r.o. 4.6.
4.9. Discriminatie op grond van ras is in het algemeen een ernstige aantasting van een fundamenteel recht. De wijze waarop deze aantasting heeft plaatsgevonden rechtvaardigt echter niet de toewijzing van de verzochte schadevergoeding. Het gaat hier om een eenmalige verboden selectie van bijstandsgerechtigden voor een rechtmatigheidsonderzoek op grond van de WWB. Daarbij is in de uitvoering van het onderzoek zelf geen sprake geweest van discriminerende gedragingen jegens appellant. Er is ook geen bekendheid aan gegeven dat de uitkering van appellant voorwerp was van onderzoek, en dus ook niet op de grond dat hij behoorde tot deze selectie van personen. Daarmee is de aantasting van het fundamenteel recht van appellant van beperkt ingrijpende aard.
4.10. Bij het onder 1.1 genoemde oordeel heeft de Commissie Gelijke Behandeling publiekelijk en voor de gehele groep van geselecteerde bijstandsgerechtigden de handelwijze van het college als discriminerend geoordeeld. De onder 1.3 genoemde uitspraak van de rechtbank, waarbij het beroep van appellant tegen de intrekking van de bijstand en de afwijzing van zijn bijstandsaanvraag gegrond is verklaard en die besluiten zijn vernietigd, omdat bij het daaraan ten grondslag gelegde onderzoek sprake was van een discriminatoire selectie, is van vergelijkbare strekking. Dat oordeel en die uitspraak hebben ruime bekendheid gekregen. Daarmee heeft appellant als behorend tot die groep van geselecteerde bijstandsgerechtigden in voldoende mate genoegdoening ontvangen voor de door hem geleden schade, bedoeld onder 4.9. Daarom is het college niet gehouden tot betaling van schadevergoeding.
4.11. Uit hetgeen onder 4.1 tot en met 4.10 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak komt daarom voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van R. Scheffer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2012.
(get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
(get.) R. Scheffer.
HD