Uitspraak
10/5238 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 13 augustus 2010, 09/4804 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem (appellant)
[A. te B. ] (betrokkene)
Datum uitspraak: 26 oktober 2012
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door R.W.F. Asmussen. Betrokkene is niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1. De Raad ontleent aan de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 7 april 2008 (LJN BD4072) de volgende feiten en omstandigheden, waarbij voor verzoeker betrokkene en voor verweerder appellant moet worden gelezen.
“2.1 Verzoeker is afkomstig uit Afghanistan. Hij is in 1996 als asielzoeker naar Nederland gekomen. Verzoeker heeft inmiddels de Nederlandse nationaliteit. Zijn vrouw en drie kinderen verblijven in Pakistan. Tot en met december 2002 heeft verzoeker gewerkt. Daarna heeft hij een uitkering ontvangen van het Uitkeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Bij besluit van 9 december 2003 heeft verweerder verzoeker een uitkering toegekend ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw). Deze uitkering is per 1 januari 2004 omgezet in een WWB-uitkering. Op 30 november 2004 heeft verzoeker een formulier ondertekend, waarin staat dat hij akkoord gaat met een bemiddelingsplan gericht op het aanvaarden van een volledige baan. Op 23 december 2005 is het traject naar werk beëindigd in verband met verzoekers gedrag.
2.2 Op 4 december 2006 heeft verweerder verzoeker aangemeld bij “Work First Paswerk” (hierna: Paswerk). Omdat verzoeker niet kwam opdagen bij de bedrijfsarts en de trajectbegeleider, is hij in januari 2007 teruggemeld aan verweerder. Op 27 maart 2007 heeft verweerder verzoeker opnieuw aangemeld bij Paswerk. Bij besluit van 8 mei 2007 heeft verweerder verzoekers uitkering met ingang van 1 juni 2007 voor de duur van twee maanden met 50% verlaagd, omdat verzoeker onvoldoende had meegewerkt aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
2.3 Op 8 november 2007 heeft verweerder verzoeker nogmaals aangemeld bij Paswerk. Op 16 november 2007 had verzoeker daar een afspraak voor een intakegesprek. Die afspraak heeft hij afgebeld. Op 26 november 2007 heeft verzoeker zich gemeld bij Paswerk voor een intakegesprek. Paswerk heeft verzoeker op 3 december 2007 teruggemeld aan verweerder, omdat hij niet gemotiveerd was voor werk. Verweerder heeft verzoeker vervolgens uitgenodigd voor een gesprek op 7 december 2007. Omdat verzoeker niet was verschenen, heeft verweerder bij besluit van 12 december 2007 verzoekers recht op uitkering opgeschort en hem een hersteltermijn geboden tot 18 december 2007. Op die datum is verzoeker bij zijn casemanager verschenen. De inhoud van het gesprek vormde voor verweerder aanleiding om bij besluit van 21 december 2007 aan verzoeker een maatregel op te leggen van 100% korting van de uitkering over zes maanden, ingaande 1 januari 2008.”
1.2. Tegen het besluit van 21 december 2007 tot verlaging van de bijstandsuitkering per 1 januari 2008 met 100% voor de duur van zes maanden heeft betrokkene bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij de uitspraak van 7 april 2008 is het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen toegewezen, het besluit geschorst en verweerder opgedragen betrokkene per 1 april 2008 voorschotten te verstrekken ter hoogte van de voor hem geldende bijstandsnorm. Door niet uiterlijk binnen drie maanden de verlaging van de uitkering te heroverwegen heeft appellant naar het oordeel van de voorzieningenrechter gehandeld in strijd met artikel 18, derde lid, van de WWB. Voorts heeft betrokkene een rapport overgelegd van psychiater M.J. Hoogschagen van 11 maart 2008, op grond van welk rapport bij de voorzieningenrechter twijfel is gerezen of de gedraging van betrokkene naar aanleiding waarvan het besluit van 21 december 2007 is genomen, hem volledig kan worden verweten.
1.3. Op 23 april 2008 heeft betrokkene appellant verzocht een zelfstandig schadebesluit te nemen. Daaraan heeft betrokkene, voor zover in hoger beroep nog van belang, ten grondslag gelegd dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming omdat sprake is van schending van artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat zijn gehele inkomen is weggevallen, is een inbreuk op zijn privéleven. Daarbij heeft betrokkene gewezen op het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 12 januari 2010 (LJN BL0984). Betrokkene heeft gesteld dat hij immateriële schade heeft geleden tot een bedrag van € 2.000,-. Ter zitting van de rechtbank heeft betrokkene het bedrag aan immateriële schade gesteld op € 1.000,-.
1.4. Bij besluit van 29 april 2008 heeft appellant het besluit van 21 december 2007 tot verlaging van de bijstandsuitkering per 1 januari 2008 met 100% voor de duur van zes maanden, heroverwogen en de maatregel per 1 april 2008 beëindigd. Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt. Bij besluit van 18 juli 2008 heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 21 december 2007 de uitkering gedurende zes maanden te verlagen met 100%, gegrond verklaard. Het bezwaar tegen het besluit van 29 april 2008 om de uitkering gedurende drie maanden (van 1 januari 2008 tot 1 april 2008) te verlagen met 100%, is ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld. Bij uitspraak van de rechtbank Haarlem van 10 maart 2009 is het beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 juli 2008 vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellant zich ten onrechte geen rekenschap heeft gegeven van het aanwezige psychiatrische rapport en het rapport van Aob Compaz, waaruit naar voren komt dat er diverse aanwijzingen zijn voor psychiatrische problemen en verslavingsproblematiek en dat nader onderzoek hiernaar gewenst is. Appellant heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld.
1.5. Bij besluit van 27 oktober 2008 heeft appellant beslist op het verzoek tot schadevergoeding. Het verzoek is afgewezen omdat geen sprake is geweest van onrechtmatige besluitvorming.
1.6. Betrokkene heeft tegen het besluit van 27 oktober 2008 bezwaar gemaakt. Hij heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter aangevoerd dat de primaire besluitvorming gebrekkig is geweest.
1.7. Bij besluit van 14 september 2009 heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 27 oktober 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard en betrokkene een rentevergoeding toegekend voor de te late betaling van de uitkering. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat betrokkene in de periode van de verlaging van de uitkering met 100% gedurende drie maanden recht op uitkering had. De bezwaren tegen de weigering een vergoeding wegens immateriële schade toe te kennen, zijn ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak (LJN BN4040) heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard onder de overweging dat de verlaging van de bijstandsuitkering met 100% voor een periode van zes maanden, later gewijzigd in drie maanden, terwijl geen voorzieningen zijn getroffen waarmee betrokkene nog kon voorzien in zijn primaire levensbehoefte en vaste lasten, een ernstige inbreuk maakt op betrokkenes privé leven, als omschreven in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. De inbreuk was niet gerechtvaardigd in de zin van het tweede lid van artikel 8. Er is sprake van een inbreuk op een fundamenteel recht, welke inbreuk moet worden aangemerkt als een aantasting van de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b van het BW. De vraag of sprake is van feitelijk letsel is daarbij niet van belang. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd wat betreft de weigering immateriële schadevergoeding en vergoeding van proceskosten in bezwaar toe te kennen. De rechtbank heeft een schadevergoeding van € 500,- aan immateriële schade billijk geoordeeld en appellant veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade ter hoogte van dit bedrag.
3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat niet aannemelijk is dat betrokkene als gevolg van het besluit van 21 december 2007 zodanig heeft geleden dat sprake is van geestelijk letsel dat kan worden beschouwd als aantasting van zijn persoon in de zin van 6:106, eerst lid, aanhef en onder b van het BW. De psychische klachten van eiser waren al aanwezig voor het besluit op 21 december 2007 werd genomen. Volgens de rechtspraak is psychisch onbehagen niet voldoende. Er blijkt uit de aangevallen uitspraak niet afdoende waarom wordt afgeweken van deze rechtspraak. Tot slot bestonden, ten tijde van het nemen van het besluit van 21 december 2007, geen aanwijzingen dat sprake was van psychische problematiek die het ontbreken van verwijtbaarheid ten aanzien van het niet nakomen van de re-integratieverplichtingen, aannemelijk maakt.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad, zie bijvoorbeeld zijn uitspraak van 8 maart 2011, LJN BP8145, is een beslissing over de vergoeding van de beweerdelijk geleden schade een zelfstandig schadebesluit, indien deze schade het gevolg is van een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is (materiële connexiteit). Voorts is het vaste rechtspraak van de Raad dat het (hoger) beroep tegen een zelfstandig schadebesluit wordt beoordeeld door de bestuursrechter die bevoegd is te oordelen over het (hoger) beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (processuele connexiteit).
4.2. Betrokkene heeft in zijn inleidend verzoek de onrechtmatigheid van het (primaire) besluit van 21 december 2007 tot verlaging van de WWB-uitkering met 100% gedurende zes maanden aan zijn verzoek om vergoeding van immateriële schade ten grondslag gelegd. Als gevolg van dit besluit is volgens betrokkene sprake geweest van een inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer. Daarmee is sprake van processuele en gestelde materiële connexiteit.
4.3. De rechtbank heeft in de onherroepelijk geworden uitspraak van 10 maart 2009 het besluit van 15 juli 2008 onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd geacht doch heeft zich niet uitgelaten over de rechtmatigheid van het besluit van 21 december 2007. Appellant heeft evenwel in het besluit van 14 september 2009 gesteld dat wat betreft het besluit van 29 april 2008 en de verlaging van de uitkering met 100% gedurende drie maanden sprake is geweest van onrechtmatig besluitvorming en dat betrokkene over de maanden januari, februari en maart 2008 recht op uitkering heeft. Daarmee is niet meer in geschil dat het besluit van 21 december 2007 onrechtmatig is. Appellant heeft om die reden de wettelijke rente vergoed over de nabetaalde uitkering.
4.4. Volgens vaste rechtspraak van de Raad dient in het kader van het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of er voldoende aanleiding bestaat om schadevergoeding toe te kennen, zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht. Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. De wetgever heeft bij de laatste categorie het oog gehad op ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer alsook op persoonlijkheidsrechten van de betrokkene (CRvB
5 januari 2010, LJN BL0342). In het licht hiervan is voor vergoeding van immateriële schade onvoldoende dat sprake is van een meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen door het onrechtmatig gebleken besluit (CRvB 27 augustus 2008, LJN BF1067).De Raad heeft in zijn rechtspraak overwogen dat ook een ingrijpende aantasting van een fundamenteel recht kan worden aangemerkt als een aantasting in de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW, zonder dat nodig is dat geestelijk letsel is vastgesteld (CRvB 5 juni 2012, LJN BW7531). De vraag of sprake is van feitelijk letsel is daarbij niet van belang (CRvB 8 juni 2010, LJN BM8044 onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 9 juli 2004, LJN AO7721 en 18 maart 2005, LJN AR5213).
4.5. Het niet verstrekken van een uitkering kan onder omstandigheden worden aangemerkt als een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer (EHRM 3 mei 2001, Domenech Pardo versus Spanje, nr. 55996/00) en daarmee mogelijk ook als een aantasting in de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. Daarvan zal echter alleen in uitzonderlijke gevallen sprake zijn. De feiten en omstandigheden van het onderhavige geval rechtvaardigen niet dat het niet-verstrekken van de bijstandsuitkering wordt aangemerkt als een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer op grond waarvan de verzochte schadevergoeding dient te worden toegewezen. De Raad acht daarbij van belang dat sprake is geweest van een kortdurende onderbreking van de uitkering, die geen ernstige en onomkeerbare gevolgen voor betrokkene heeft gehad. Appellant treft in deze geen bijzonder verwijt terwijl betrokkene heeft bijgedragen aan het ontstaan van het onrechtmatige besluit.De onrechtmatige besluitvorming heeft uiteindelijk betrekking op het niet verstrekken van een uitkering gedurende ruim twee maanden. Over het grootste deel van de maand januari 2008 had betrokkene om andere redenen geen recht op uitkering. Betrokkene heeft op 9 januari 2008 een bedrag van € 10.000 euro op zijn rekening gestort. Appellant heeft in verband daarmee het recht op uitkering ingetrokken van 9 tot en met 31 januari 2008.
Het is in ieder geval mede aan betrokkene te wijten dat zijn psychische gesteldheid niet ter sprake is gekomen voorafgaand aan de totstandkoming van het besluit van 21 december 2007. Betrokkene is verschillende keren door appellant opgeroepen teneinde hem deel te laten nemen aan een re-integratietraject. Betrokkene is in zijn contacten met appellant in staat gebleken zijn arbeidsgeschiktheid ter discussie te stellen. Hij heeft op verschillende momenten gewezen op zijn rug- en hoofdpijnklachten. Van psychische klachten heeft hij echter geen gewag gemaakt. Naar aanleiding van de wel gemelde klachten is voor betrokkene een afspraak gemaakt met een bedrijfsarts op 19 december 2006 om zijn arbeidsgeschiktheid te onderzoeken. Betrokkene is die afspraak zonder reden niet nagekomen.
Verder weegt de Raad mee dat betrokkene in het verleden betaalde arbeid heeft verricht en dat betrokkene, geconfronteerd met de voorgenomen maatregel, er blijk van heeft gegeven de gevolgen van het besluit te overzien.
4.6. In het licht van deze feiten en omstandigheden heeft appellant ten tijde van het besluit van 21 december 2007 geen aanleiding hoeven zien het aspect psychische arbeidsgeschiktheid en verwijtbaarheid van het gedrag dat aanleiding is geweest de uitkering te verlagen, nader te onderzoeken. Een aanleiding voor appellant om nader onderzoek te doen is eerst ontstaan op het moment dat betrokkene een rapport van psychiater M.J. Hoogschagen van 11 maart 2008 aan appellant heeft overgelegd. Deze psychiater concludeert dat geen duidelijke conclusies zijn te trekken, dat betrokkene alcohol- en cannabismisbruik meldt en dat nader onderzoek gewenst is. Nu het ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van betrokkene van beperkte aard was en mede aan betrokkene te wijten is geweest, is appellant niet gehouden tot betaling van schadevergoeding.
4.7. Uit hetgeen onder 4.1 tot en met 4.6 is overwogen, volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank had behoren te doen zal de Raad het beroep ongegrond verklaren.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2012.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) G.J. van Gendt