Uitspraak
10/4941 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 23 juli 2010, 09/5279 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Oss (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 17 juli 2012
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2012. Voor appellant zijn verschenen drs. W.F.A. Eiselin en H.J.E. Megens. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati.
OVERWEGINGEN
1. Onder staatssecretaris wordt in deze uitspraak ook begrepen diens rechtsvoorganger, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
2. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
2.1. Op 30 juni 2008 heeft de staatssecretaris de door appellant voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) over het vergoedingsjaar 2007 bij de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Deloitte Accountants B.V. (Deloitte) van 14 mei 2008. In dit verslag heeft Deloitte ten aanzien van het zogeheten werkdeel van de WWB gerapporteerd, dat over een bedrag van € 411.028,-- onzekerheid bestaat, omdat de rechtmatige besteding niet vastgesteld kon worden door het ontbreken van een relatie tussen de uitgaven en de deelnemers aan de re-integratieactiviteiten.
2.2. Bij besluit van 27 april 2009 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 411.028,-- van appellant teruggevorderd.
2.3. Bij besluit van 24 september 2009 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 27 april 2009 ongegrond verklaard. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat appellant ten laste van het werkdeel WWB 2007 uitgaven tot een bedrag van € 411.028,-- heeft gedaan waarvan de rechtmatigheid van de besteding niet bij de jaarrekening over 2007 is verantwoord, zodat deze als onrechtmatig moeten worden aangemerkt. Daarbij is overwogen dat geen sprake is van jaaroverschrijdende activiteiten. De door appellant uitgevoerde hersteloperatie, op basis waarvan de accountant vervolgens in een assurance-rapport van 19 juni 2009 tot de conclusie komt dat inmiddels sprake is van fouten en onzekerheden die vallen beneden de rapporteringstolerantiegrens, leidt er volgens de staatssecretaris niet toe dat de indertijd in het rapport van 14 mei 2008 gedane bevinding onjuist is. Uitgegaan moet worden van de uit de verantwoordingsinformatie blijkende onrechtmatigheid.
3. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
5. De Raad overweegt het volgende.
5.1. De WWB luidde, voor zover en ten tijde hier van belang:
”Artikel 69
1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college:
a. een uitkering voor de kosten van voorzieningen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, niet zijnde uitvoeringskosten;
(…)
Artikel 77
1. Het college dient jaarlijks bij Onze Minister een verslag in over de uitvoering van deze wet. Het verslag omvat mede een opgave van de door het college gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, en is voorzien van een verklaring van de accountant, belast met de in artikel 213 van Pro de Gemeentewet voorschreven controle omtrent de getrouwheid van de verstrekte gegevens en de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet, alsmede van een oordeel van de gemeenteraad over de uitvoering van de wet.
2. (…)
3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld inzake het voorlopig verslag, het verslag en over de verklaring en het onderzoek dat resulteert in deze verklaring. Deze regels kunnen voor categorieën van gemeenten verschillen, waarbij kan worden bepaald dat de verplichting het verslag te voorzien van een verklaring niet van toepassing is.
Artikel 70
1. Indien uit het verslag, bedoeld in artikel 77, eerste lid, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel teruggevorderd. Onze Minister doet binnen een jaar na ontvangst van het verslag mededeling van de terugvordering aan het college.
(…)”
Artikel 2 van Pro de Regeling WWB (Regeling) luidde voor zover en ten tijde hier van belang als volgt:
”1. Als verslag over de uitvoering als bedoeld in artikel 77, eerste lid, van de wet wordt aangemerkt de bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in artikel 58a, eerste lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten voorzover deze betrekking heeft op de wet.
2. Als verklaring van de accountant als bedoeld in artikel 77, eerste lid, van de wet wordt aangemerkt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.”
Artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten luidde ten tijde hier van belang als volgt:
”1. Bij de jaarrekening is een bijlage gevoegd waarin de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen wordt verstrekt op basis van indicatoren.
2. Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Minister wie het aangaat, bij ministeriële regeling een model vast voor de in het eerste lid bedoelde bijlage en bepaalt daarbij over welke specifieke uitkeringen daarin verantwoordingsinformatie wordt opgenomen en welke indicatoren worden gebruikt.”
Artikel 27 van Pro het Besluit verhouding financiële verhouding 2001 luidde, voor zover en ten tijde hier van belang:
”1. Gedeputeerde staten en het college verstrekken de verantwoordingsinformatie over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de vorm waarin die informatie is opgenomen in:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 202, eerste lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet;
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 217, derde en vierde lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
(…)
4. De informatie, bedoeld in het eerste lid, wordt uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar gezonden aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties brengt de informatie betreffende de specifieke uitkeringen onverwijld ter kennis aan Onze Ministers wie het aangaat.”
Artikel 2 van Pro het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) luidde ten tijde hier van belang als volgt:
1. De accountant gebruikt ten behoeve van de oordeelsvorming over de jaarrekening van de provincie, bedoeld in artikel 217 van Pro de Provinciewet, onderscheidenlijk de jaarrekening van de gemeente, bedoeld in artikel 213, derde lid, van de Gemeentewet, de volgende goedkeuringstoleranties:
a. ten aanzien van fouten in de jaarrekening 1% van de omvangsbasis en
b) ten aanzien van onzekerheden in de controle 3% van de omvangsbasis.
(…)
Artikel 5 van Pro het Bapg luidde ten tijde hier van belang als volgt:
1. De bedragen voor de rapporteringstoleranties die de accountant hanteert ten behoeve van de rapportering in het verslag van bevindingen zijn de bedragen die voortvloeien uit de goedkeuringstoleranties.
(…)
4. In het verslag van bevindingen van de accountant wordt per specifieke uitkering gerapporteerd met een rapporteringstolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar of, bij meerjarige financiële afrekening op basis van prestatieafspraken, gebaseerd op het totale voorschot per specifieke uitkering, in alle gevallen met een ondergrens van te melden bevindingen van:
a. €10.000 indien de lasten kleiner of gelijk aan € 100.000 zijn;
b. 10% indien de lasten groter dan € 100.000 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000 zijn;
c. € 100.000 indien de lasten groter dan € 1.000.000 zijn.
De toelichting op de wijziging van onder meer voormeld artikel 2 van Pro de Regeling WWB (Staatscourant 13 december 2006, nr. 243, p. 27) vermeldt het volgende:
”Invoering van sisa (single information en single adminsitration, toevoeging Raad) betekent onder meer dat gemeenten de voor de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van belang zijnde informatie over de WWB, de IOAW, de IOAZ, het Bbz 2004 en de WWIK verstrekken via de bijlage van de gemeentelijke jaarrekening.
(…)
Met de invoering van sisa is artikel 5 van Pro het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) gewijzigd, hetgeen betekent dat er specifieke rapporteringstoleranties gelden voor de accountant ten aanzien van de in de bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening opgenomen informatie. Deze nieuwe rapportagetoleranties hebben consequenties voor de terugvordering van onrechtmatig bestede gelden in het kader van het WWB-werkdeel (…)
(….)
Indien de rapporteringstolerantie per specifieke uitkering niet is overschreden, vindt derhalve geen terugvordering plaats. Indien de rapportagetolerantie wel is overschreden, vindt terugvordering plaats van het gehele onrechtmatig bestede bedrag.”
5.2.1. Appellant heeft aangevoerd dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aangezien het horen is geschied door twee personen, van wie één betrokken was bij het terugvorderingsbesluit. Deze persoon heeft niet alleen het standpunt van de staatssecretaris toegelicht, maar ook een vraag gesteld aan appellant.
5.2.2. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het horen is geschied door de in het verslag van de hoorzitting genoemde, niet bij het primaire besluit betrokken voorzitter en dat de medewerker van de beleidsdirectie, die het primaire besluit had genomen, bij de hoorzitting aanwezig was om desgevraagd informatie te verstrekken.
5.2.3. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat de behandelend ambtenaar het besluit van 27 april 2009 heeft toegelicht en in dat kader het college op een ondergeschikt punt om een reactie heeft gevraagd. Daarmee is geen sprake geweest van het door een behandelend ambtenaar horen, als bedoeld in artikel 7:5, eerste lid, van de Awb, zodat het bestreden besluit niet in strijd met die bepaling is genomen.
5.3.1. Appellant heeft voorts aangevoerd dat geen sprake is van onrechtmatigheid, maar van onzekerheid. Deze onzekerheid is door hersteloperaties in 2008 en 2009 opgeheven, omdat uit het assurance-rapport van de accountant van 19 juni 2009, zoals door hem toegelicht in zijn rapport van 12 mei 2012, de rechtmatigheid van deze bestedingen alsnog blijkt. Hierbij heeft appellant een beroep gedaan op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2011, LJN BU5412.
5.3.2. De beroepsgrond dat niet mag worden teruggevorderd omdat de onzekerheid inmiddels is opgeheven, treft geen doel. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 6 juli 2010, LJN BN1242, heeft overwogen bevat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording zoals door de staatssecretaris voorgestaan. Dat neemt niet weg dat een door de accountant of de gemeente gemaakte fout onder omstandigheden in bezwaar kan worden hersteld. Een dergelijke situatie was aan de orde in de door appellant genoemde uitspraak van 23 november 2011. In die zaak had de gemeente gegevens in de bijlage bij de jaarrekening 2008 in een verkeerde rubriek geplaatst, wat in bezwaar was hersteld. Hier is een andere situatie aan de orde. Appellant heeft in 2008 en 2009 een hersteloperatie laten uitvoeren, teneinde de rechtmatigheid van de gedane uitgaven alsnog te kunnen verantwoorden. Dat verdraagt zich niet met het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
5.4.1. Appellant heeft betoogd dat onzekerheid niet gelijk te stellen is met onrechtmatigheid en dat het dan ook onevenredig is dat het gehele bedrag wordt teruggevorderd.
5.4.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 17 april 2012, LJN BW3514, wordt het standpunt van de staatssecretaris onderschreven dat, indien sprake is van financiële onzekerheid die de rapporteringstolerantiegrens te boven gaat, dit tot gevolg heeft dat in zoverre sprake is van een onrechtmatige besteding. De staatssecretaris is op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB gehouden het bedrag van de onrechtmatige besteding terug te vorderen. In wat appellant over de onevenredigheid heeft aangevoerd worden geen zeer bijzondere omstandigheden gezien die de staatssecretaris ertoe hadden moeten brengen niet onverkort aan die terugvorderingsbepaling vast te houden.
5.5.1. Appellant heeft verder een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en daartoe aangevoerd dat de staatssecretaris wel een nadere rapportage van de gemeente Utrecht heeft geaccepteerd, zodat niet valt in te zien waarom dat hier niet zou kunnen.
5.5.2. De staatssecretaris heeft uiteengezet waarom volgens hem geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Wanneer een college op basis van de destijds al bekende gegevens een fout heeft gemaakt in de verantwoording, dan wel de accountant op basis van de destijds bekende gegevens een onjuiste conclusie heeft getrokken, bestaat de mogelijkheid de fout binnen een redelijke termijn te herstellen. Omdat de accountant van de gemeente Utrecht ten onrechte ervan was uitgegaan dat de kosten van door de gemeente verrichte re-integratieactiviteiten nimmer tot het werkdeel WWB kunnen worden gerekend, is aan het college van die gemeente de gelegenheid geboden dat te herstellen. Op basis van de toen voorhanden gegevens bleek volledig herstel niet mogelijk, omdat niet was na te gaan welk deel direct diende te worden toegerekend aan re-integratieactiviteiten en welk deel indirect. Aangezien in ieder geval een deel van de kosten wel direct samenhing met re-integratieactiviteiten, is uit een oogpunt van billijkheid vervolgens een deel van het aanvankelijk als foutief aangemerkte bedrag niet teruggevorderd.
5.5.3. Het standpunt van de staatssecretaris wordt onderschreven. In dit geval is geen sprake van een fout van de accountant, zoals bij de gemeente Utrecht. Dat de staatssecretaris naar aanleiding van die fout ruimhartig is omgegaan met de nader gegeven verantwoording leidt er niet toe dat hij dat in dit geval ook diende te doen.
5.6. Uit wat is overwogen onder 5.2 tot en met 5.5.3 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R.H.M. Roelofs en H.D. Stout als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2012.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) J. de Jong
RK