Uitspraak
11/174 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 december 2010, 10/5041 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (appellant)
[A. te B.] (betrokkene)
Datum uitspraak: 27 november 2012
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. E. Peek, sociaal raadsman, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Telting. Betrokkene is vertegenwoordigd door mr. Peek.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene heeft op 31 mei 2010 een aanvraag gedaan om een landurigheidstoeslag over de jaren 2004 tot en met 2006 en 2009. Als toelichting op die aanvragen heeft zij vermeld dat zij niet eerder op de hoogte was van deze regeling.
1.2. Bij besluit van 17 augustus 2010 heeft appellant de aanvraag afgewezen op de grond dat het niet mogelijk is om de landurigheidstoeslag aan te vragen over achterliggende jaren. Geen reden bestaat om in de situatie van betrokkene op deze regel een uitzondering te maken.
1.3. Bij besluit van 8 oktober 2010 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 17 augustus 2010 ongegrond verklaard. Daarbij heeft appellant toepassing gegeven aan artikel 2, derde lid, van de Verordening Landurigheidstoeslag Wet werk en bijstand van de gemeente Amsterdam (verordening), volgens welke bepaling een aanvraag om een langdurigheidstoeslag (lees: alleen) betrekking kan hebben op het kalenderjaar waarin de aanvraag wordt gedaan en het eerstvolgende kalenderjaar.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 17 augustus 2010 herroepen en appellant opgedragen om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming en wijziging van de artikelen 8 en 36 van de Wet werk en bijstand (WWB) volgt dat een landurigheidstoeslag met terugwerkende kracht kan worden aangevraagd en dat de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad, gegeven in artikel 8 van Pro de WWB, niet zover strekt dat die terugwerkende kracht kan worden uitgesloten. De onder 1.3 genoemde bepaling is daarom onverbindend.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Appellant betoogt - samengevat - dat de gemeenteraad wel bevoegd is bij verordening de mogelijkheid van een aanvraag om landurigheidstoeslag met terugwerkende kracht uit te sluiten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 36, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) luidde tot 1 januari 2009:
Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief;
c. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode naar het oordeel van het college voldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden, en;
d. na een periode als bedoeld in onderdeel a, binnen een periode van twaalf maanden niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking is gekomen.
Het derde lid luidde:
De langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop een periode als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, is bereikt.
4.1.2. Sinds 1 januari 2009 luidt het eerste lid van artikel 36:
Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon die ouder is dan 21 jaar maar die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
Het vierde lid luidt:
De langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop de persoon langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro.
4.1.3. Met ingang van 1 januari 2009 is aan artikel 8, eerste lid, van de WWB een onderdeel d, en aan het tweede lid een onderdeel b toegevoegd. Volgens deze bepalingen stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 en Pro hebben deze regels in ieder geval betrekking op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
overgangsrecht
4.2.1. Van 1 januari 2009 tot 1 januari 2010 luidde het zesde lid van artikel 36 van Pro de WWB:
De artikelen 5, 36 en 39, zoals die luidden op 31 december 2008, blijven van toepassing op een aanvraag voor een langdurigheidstoeslag in 2009, indien:
a. die aanvraag ziet op een recht op een langdurigheidstoeslag dat in 2009 is ontstaan,
b. in 2008 een recht op een langdurigheidstoeslag is ontstaan en een aanvraag daarvoor in 2008 is ingediend, en
c. door toepassing van dit lid de hoogte van een langdurigheidstoeslag niet lager uitvalt dan zonder toepassing van dit lid het geval zou zijn.
Dit lid vervalt met ingang van 1 januari 2010.
4.2.2. De onder 4.2.1 genoemde bepaling is de enige overgangsrechtelijke bepaling ten aanzien van de onder 4.1 bedoelde wetswijziging. Uit deze bepaling moet worden afgeleid dat, behoudens het daar genoemde geval, deze wetswijziging onmiddellijke werking heeft ten aanzien van in en na 2009 gedane aanvragen om een landurigheidstoeslag, waarvan het recht ontstaan is in of na 2009. Dit betekent dat op aanvragen gedaan in 2009 of later, die betrekking hebben op een recht op landurigheidstoeslag dat ontstaan is vóór 2009, het oude recht van toepassing blijft. Dit is in overeenstemming met het gegeven dat voor toepassing van artikel 36 van Pro de WWB artikel 44 van Pro de WWB is uitgesloten, zodat aanvragen om landurigheidstoeslag met terugwerkende kracht kunnen worden gedaan. Deze mogelijkheid is volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de hier bedoelde wetwijziging noodzakelijk om de eerbiediging van het recht op een landurigheidstoeslag te waarborgen (Kamerstukken II, 2007/08, 31441, nr. 7, pp. 23-24).
de aanvraag over de jaren 2004 tot en met 2006
4.3. Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen is op de aanvragen over de jaren 2004 tot en met 2006 het vóór 1 januari 2009 geldende recht van toepassing. Volgens dat recht bestond geen verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad ten aanzien van het verlenen van een landurigheidstoeslag. Dit heeft tot gevolg dat de verordening niet van toepassing is op deze aanvragen en dat de afwijzing van de aanvraag daarop niet gegrond kan worden. De rechtbank heeft dus in zoverre terecht, zij het op onjuiste gronden, het bestreden besluit vernietigd.
de aanvraag over het jaar 2009
4.4. Betrokkene heeft in 2010 een aanvraag om een landurigheidstoeslag gedaan. De onder 4.2.1 genoemde overgangsbepaling is daarom niet van toepassing. Dus is het sinds 1 januari 2009 geldende recht, waaronder de verordening, op de aanvraag, voor zover die betrekking heeft op 2009, van toepassing.
4.5. De onder 4.1 genoemde wetswijziging is onderdeel van de zogenoemde decentralisering van de landurigheidstoeslag. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze wetswijzing is daarmee beoogd een nieuw evenwicht te vinden tussen deregulering van de langdurigheidstoeslag enerzijds en het voorkomen van doorkruising van landelijk inkomensbeleid anderzijds (Kamerstukken II, 2007/08, 31441, nr. 3 p. 2).
Daarover werd opgemerkt (zelfde plaats, p. 5):
“De regering is van mening dat de langdurigheidstoeslag zoveel mogelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden. Gemeenten kunnen het beste bepalen welke vormgeving van de langdurigheidstoeslag het beste aansluit bij enerzijds het re-integratiebeleid van gemeenten en anderzijds de wens om inkomensondersteuning te bieden aan mensen die langdurig een inkomen op het sociaal minimum hebben zonder dat zij perspectief hebben dit inkomen door arbeidsinschakeling of progressie op de arbeidsmarkt te vergroten. Voorkomen moet worden dat de decentralisatie leidt tot een ongewenste doorkruising van het nationaal inkomensbeleid. Om deze reden, én om de rechten van de burger te beschermen, zijn de gemeenten gehouden een verordening op te stellen. Hierin bepalen zij binnen de wettelijke kaders zelf de voorwaarden waaronder er recht is op langdurigheidstoeslag. In concreto moeten zij bepalen wat langdurig is, wat een laag inkomen is en onder welke omstandigheden er sprake is van gebrek aan arbeidsperspectief (danwel gebrek aan perspectief om door middel van progressie op de arbeidsmarkt het inkomen te vergroten). Hiermee beoogt de regering gemeenten het maatwerk te laten leveren dat nodig is en het systeem van de langdurigheidstoeslag aan te laten sluiten op het gemeentelijk re-integratiebeleid.”
4.6. Met het oog daarop is met ingang van 1 januari 2009 bij de onder 4.1.3 bedoelde bepaling de gemeenteraad opgedragen om bij verordening regels te stellen, die in ieder geval betrekking moeten hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. Dit betreft de voorwaarden en omvang van de aanspraak op een langdurigheidstoeslag die door de onder 4.1 bedoelde wetswijziging uitdrukkelijk aan de gemeentelijke wetgever zijn overgelaten.
4.7. In artikel 44, eerste lid, van de WWB is bepaald dat indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, de bijstand wordt toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
4.8. Gelet op het bepaalde in artikel 36, zesde lid, van de WWB zoals dat tot 1 januari 2009 gold en het bepaalde in artikel 36, vijfde lid, van de WWB sindsdien, is artikel 44, eerste lid, van de WWB niet van toepassing op aanvragen om een langdurigheidstoeslag. Dit betekent dat geen bepaling van de WWB zich verzet tegen een aanvraag om een langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht. De rechtbank heeft dat, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 22 juli 2008, LJN BD8637 terecht ook vastgesteld. Zoals de rechtbank voorts terecht heeft overwogen is deze situatie bij de totstandkoming van de onder 4.1 bedoelde wetswijziging uitdrukkelijk gehandhaafd. Dit volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze wijziging, zoals weergegeven onder 4.2.2.
4.9. Appellant betoogt dat de gemeenteraad aan de woorden “in ieder geval” in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder d, van de WWB de verordenende bevoegdheid ontleent om aanvragen om een langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht onmogelijk te maken. Dit betoog faalt. Gelet op de beperkte strekking van de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad, zoals weergegeven onder 4.6 en aansluitend bij de onder 4.5 weergegeven bedoeling van de decentralisering, alsmede gelet op de uitdrukkelijke handhaving van de mogelijkheid van aanvragen om een langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht, zoals weergegeven onder 4.8, moet de onder 1.3 genoemde bepaling van de verordening, waarmee die terugwerkende kracht wordt uitgesloten, als in strijd met een hogere regeling onverbindend worden verklaard. De rechtbank heeft terecht op die grond het bestreden besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de aanvraag over 2009.
4.10. Uit hetgeen onder 4.3 en 4.9 is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, gedeeltelijk met verbetering van gronden, dient te worden bevestigd.
5. De Raad ziet aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 874,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 874,--;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven van € 448,--.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en E.C.R. Schut als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 november 2012.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) J.M. Tason Avila