Uitspraak
10/4054 WUV
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak in het geding tussen:
Partijen:
[A. te B. ] (appellanten)
de Raadskamer WUV van de Pensioen- en Uitkeringsraad, thans de Pensioen- en Uitkeringsraad (verweerder)
Datum uitspraak: 20 december 2012
PROCESVERLOOP
Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd door de Raadskamer WUV van de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR), is in verband met een wijziging van taken, zoals neergelegd in de Wet uitvoering wetten voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen (Wet van 15 april 2010, Stb. 2010, 182), voortgezet door de Pensioen- en Uitkeringsraad als bedoeld in deze wet. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van verweerder wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de - voormalige - Raadskamer WUV van de PUR.
[betrokkene] (betrokkene) heeft beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 april 2010, kenmerk BZ46832, JZ/D60/2010 (bestreden besluit). Dit besluit betreft de toepassing van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940-1945 (Wuv).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2011. Betrokkene is daar vertegenwoordigd door mr. M.W.A. Verhaard, advocaat, en R. Thumann. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.T.M. Vroom-van Berckel.
Na de behandeling ter zitting is het onderzoek heropend.
Betrokkene is overleden op 29 maart 2011. Appellanten hebben de procedure voortgezet. Partijen is vervolgens om toestemming verzocht om het geding zonder verdere zitting af te doen.
Omdat hierop van R. Thumann geen reactie is ontvangen en een eerdere oproep voor een zitting is verstuurd naar het laatst bekende adres van R. Thumann, die inmiddels was verhuisd, is het geding nader behandeld ter zitting van 15 november 2012. Namens appellanten is verschenen R. Thumann en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.T.M. Vroom-van Berckel.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren in 1927 in het voormalige Nederlands-Indië, heeft in april 2002 een aanvraag ingediend om als vervolgde in de zin van de Wuv te worden erkend en in aanmerking te worden gebracht voor een periodieke uitkering en voorzieningen.
1.2. In het sociaal rapport van 26 juni 2002 staat vermeld dat betrokkene de Nederlandse taal niet beheerst en dat zij de Europese lagere school slechts tot de tweede klas heeft gevolgd en na de oorlog haar studie niet meer heeft voortgezet.
1.3. Verweerder heeft de aanvraag van betrokkene bij besluit van 8 november 2002 afgewezen op de grond dat weliswaar was gebleken dat betrokkene vervolging had ondergaan in de zin van de Wuv maar dat zij niet voldeed aan de eisen met betrekking tot nationaliteit en territorialiteit. Verder was er volgens verweerder geen reden voor toepassing van de hardheidsbepaling omdat er geen sprake was van een hechte en duurzame verbondenheid van betrokkene met de Nederlands-Indische samenleving. Daartoe heeft verweerder meegewogen dat betrokkene volgens het sociaal rapport van 26 juni 2002 de Nederlandse taal niet beheerst. Verweerder vond niet voldoende dat betrokkene de Europese lagere school heeft gevolgd tot aan de tweede klas. Betrokkene heeft tegen het besluit van 8 november 2002 geen bezwaar gemaakt. Daarmee stond dit besluit in rechte vast.
1.4. In juni 2003 heeft betrokkene zich tot verweerder gewend met het verzoek het besluit van 8 november 2002 te herzien. Bij besluit van 12 juli 2004, gehandhaafd in bezwaar bij besluit van 11 november 2004, heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat bij het herzieningsverzoek en tijdens de bezwaarprocedure geen relevante nieuwe feiten of gegevens zijn vermeld, die aanleiding geven om het eerdere besluit te herzien.
1.5. Betrokkene heeft tegen het besluit van 11 november 2004 beroep ingesteld bij de Raad. In zijn uitspraak van 30 juni 2005 heeft de Raad dat beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de Raad overwogen dat betrokkene geen feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die aan verweerder bij het nemen van het besluit van 8 november 2002 niet bekend waren, dan wel dit besluit in een zodanig nieuw licht plaatsen dat verweerder daarin aanleiding had moeten vinden zijn eerder genomen besluit te herzien. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat in een verklaring van 19 september 2004 betrokkene zelf te kennen heeft gegeven de Nederlandse taal niet machtig te zijn en nooit op een Nederlandse school te hebben gezeten. Ook in andere stukken van betrokkene heeft de Raad geen aanknopingspunt kunnen vinden dat zij voldoet aan de voorwaarde van verbondenheid met de Nederlands-Indische samenleving.
1.6. In september 2006 heeft betrokkene verweerder verzocht om herziening van het besluit van 11 november 2004. Daartoe heeft betrokkene gesteld dat er bij dat besluit een fout is gemaakt omdat zij wel Nederlands spreekt en op een Nederlandse school heeft gezeten. Bij besluit van 5 december 2006 heeft verweerder dat verzoek afgewezen. Die afwijzing heeft verweerder na op 28 december 2006 gemaakt bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 maart 2007. Betrokkene heeft daartegen beroep ingesteld bij de Raad. Dat beroep is niet-ontvankelijk verklaard omdat betrokkene niet tijdig het griffierecht heeft voldaan. Daarmee stond het besluit van 26 maart 2007 in rechte vast.
1.7. Op 9 december 2009 heeft verweerder alsnog geoordeeld dat er sprake is van voldoende verbondenheid en is het bezwaarschrift van betrokkene van 28 december 2006 ambtshalve opnieuw in behandeling genomen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat in het kader van het tweede herzieningsverzoek gegevens bekend zijn geworden waaruit blijkt dat betrokkene goed Nederlands spreekt en twee jaar basisonderwijs in het Nederlands heeft genoten. Vervolgens heeft verweerder na een medisch onderzoek alsnog aan betrokkene met ingang van 1 september 2006 een periodieke uitkering en voorzieningen toegekend.
2. In beroep is door en namens betrokkene aangevoerd dat zij het niet eens was met de ingangsdatum van 1 september 2006 van de periodieke uitkering. Daartoe is aangevoerd dat al in 2001 bekend was dat zij Nederlandstalig onderwijs heeft genoten. Om die reden moet de uitkering vanaf 2001 worden toegekend. Betrokkene heeft verder gesteld dat het zeer aannemelijk is dat zij ook al in 2002 goed Nederlands sprak. De eerste sociaal rapporteur van verweerder heeft dan ook in 2002 niet zorgvuldig gehandeld en dat mag niet aan betrokkene worden toegerekend. Verder is aangevoerd dat de nationaliteits-, woonplaats- en overlijdensvereisten in strijd zijn met artikel 26 van Pro het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en is gesteld dat ten onrechte voor het berekenen van de hoogte van de uitkering niet het Nederlandse levenspeil, maar het levenspeil in Indonesië (de zogenoemde rupiah-grondslag) tot uitgangspunt is genomen. Daartoe is mede verwezen naar het oordeel van de Commissie Gelijke Behandeling (CGB) van 16 augustus 2007, nr. 2007-152. Ten slotte is verzocht om verweerder te veroordelen tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. Eerst beoordeelt de Raad de gronden die betrekking hebben op de ingangsdatum van de uitkering.
4.1.1. Verweerder is ambtshalve teruggekomen van afwijzingen van eerdere aanvragen van betrokkene. Die eerdere afwijzingen waren in rechte komen vast te staan.
4.1.2. Bij het bepalen van de ingangsdatum van 1 september 2006 is verweerder uitgegaan van de eerste dag van de maand waarin betrokkene (voor de tweede keer) om herziening van het besluit van 8 november 2002 heeft gevraagd. Dat is in overeenstemming met het bepaalde in artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wuv.
4.1.3. Verweerder voert het beleid dat hij alleen dan gehouden is om bij herziening tot een vroegere datum terug te gaan als sprake is van een hem toe te rekenen ambtelijke fout. In zo’n geval vindt toekenning plaats met terugwerkende kracht tot maximaal vijf jaar. In vaste rechtspraak heeft de Raad dat beleid aanvaardbaar gevonden.
4.1.4. De aanleiding voor het bestreden besluit is dat het verweerder inmiddels duidelijk was geworden dat betrokkene wel Nederlands sprak. Dit is gebleken uit een onderhoud met de sociaal rapporteur in 2007. Tijdens dat onderhoud heeft betrokkene bovendien verklaard dat de twee jaar basisonderwijs die zij heeft gevolgd grotendeels in het Nederlands was. Naar het oordeel van de Raad is gelet hierop aannemelijk dat de rapporteur in juni 2002 een inschattingsfout heeft gemaakt over betrokkenes beheersing van de Nederlandse taal. Het ligt niet in de rede dat betrokkene in de periode tussen 2002 en 2007 vooruitgang heeft geboekt in haar beheersing van de Nederlandse taal; zij heeft immers in die periode in Indonesië gewoond. Verder acht de Raad dan ook aannemelijk dat in de onder 1.5 genoemde brief van 19 september 2004 niet een weergave van de werkelijkheid is neergelegd. Als al aangenomen moet worden dat betrokkene ook daadwerkelijk deze brief heeft ondertekend, ligt het voor de hand om aan te nemen dat zij de strekking en betekenis daarvan niet heeft begrepen.
4.1.5. De inschattingsfout in 2002 van de sociaal rapporteur is een aan verweerder toe te rekenen ambtelijke fout. Er is dan ook aanleiding om tot toekenning met terugwerkende kracht over te gaan. Daarbij geldt als uitgangspunt de datum van het verzoek van betrokkene van september 2006, nu op dat verzoek een nieuwe beslissing op bezwaar is genomen. De Raad ziet aanleiding, gelet op de omstandigheden van het geval, uit te gaan van de termijn van maximaal vijf jaar terugwerkende kracht. Het is gezien de aard van de medische klachten en de leeftijd van betrokkene niet aannemelijk dat in deze periode een verandering in de medische situatie is opgetreden. Betrokkene heeft er dan ook aanspraak op dat de ingangsdatum van haar uitkering wordt gesteld op 1 april 2002, zijnde de eerste dag van de maand waarin de aanvraag is ingediend.
4.1.6. Met de beroepsgrond dat de nationaliteits-, woonplaats- en overlijdensvereisten in strijd zijn met artikel 26 van Pro het IVBPR, beogen appellanten dat de uitkering al met ingang van
1 april 2002 wordt toegekend. Gezien hetgeen onder 4.1.5 is overwogen, behoeft deze beroepsgrond geen bespreking meer.
4.2. Vervolgens beoordeelt de Raad de beroepsgrond dat ten onrechte voor het berekenen van de hoogte van de uitkering niet het Nederlandse levenspeil, maar het levenspeil in Indonesië (de zogenoemde rupiah-grondslag) tot uitgangspunt is genomen. Ook deze stelling vat de Raad op als een beroep op bepalingen van internationaal recht, zoals artikel 26 van Pro het IVBPR, die discriminatie verbieden.
4.2.1. In artikel 8 van Pro de Wuv is neergelegd hoe de grondslag wordt vastgesteld waarnaar de uitkering wordt berekend. Volgens het tweede lid van artikel 8 wordt Pro de grondslag vastgesteld naar het inkomen uit arbeid in beroep of bedrijf dat de vervolgde, al naar voor hem het gunstigst is, ten tijde van de aanvraag in Nederland zou hebben genoten:
a. uit het laatstelijk door hem uitgeoefende beroep of bedrijf;
b. uit het laatstelijk voor het tot uiting komen van de ziekten of gebreken, of de verergering daarvan door hem uitgeoefende beroep of bedrijf;
c. uit het laatstelijk voor de vervolging door hem uitgeoefende beroep of bedrijf.
In artikel 8, derde lid, onder a, is bepaald dat indien het in het tweede lid bedoelde beroep of bedrijf buiten Nederland werd uitgeoefend, bij de vaststelling van de grondslag waarnaar de uitkering wordt berekend, rekening wordt gehouden met het meest vergelijkbare beroep of bedrijf in Nederland, alsmede met (vak)opleiding, bekwaamheid en andere factoren, welke ter zake van belang kunnen zijn.
In artikel 8, derde lid, onder b, is bepaald dat, in afwijking van het bepaalde onder a, de grondslag wordt vastgesteld naar het inkomen in Indonesisch courant dat uit het aldaar uitgeoefende beroep of bedrijf zou zijn genoten, indien de vervolging in het voormalige Nederlands-Indië heeft plaatsgehad en de uitkeringsgerechtigde in Indonesië gevestigd is.
4.2.2. De Raad is met appellanten van oordeel dat met name personen van niet-Nederlandse afkomst door de toepassing van artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv een op de rupiah-grondslag berekende uitkering ontvangen, welke lager is dan een uitkering die naar de Nederlandse maatstaven (hierna: euro-grondslag) wordt berekend. Daarmee is sprake van een (indirect) onderscheid op grond van nationale afkomst, zoals in artikel 26 van Pro het IVBPR bedoeld.
4.2.3. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv laat zien dat de wetgever als hoofdregel beschouwt dat het inkomen wordt vastgesteld naar Nederlandse verhoudingen. Van deze regel heeft de wetgever willen afwijken voor gevallen waarin de vervolging in het voormalig Nederlands-Indië heeft plaatsgevonden en de uitkeringsgerechtigde tevens daar gevestigd is. De uitbetaling in Indonesisch courant van een uitkering vastgesteld naar het meest vergelijkbare beroep of bedrijf in Nederland zou - door de afwijkende levensstandaard in Indonesië - ertoe leiden dat de uitkering tot een niet aanvaardbaar bedrag zou uitgaan boven het loon- en prijsniveau aldaar. Dit zou niet in overeenstemming zijn met een der uitgangspunten van de regeling, het behouden of herstellen van het oorspronkelijke levenspeil (Kamerstukken II 1971-1972, 12 039, nr. 3, p. 13).
4.2.4. Het doel van het onderscheid is dus dat met de uitkering wordt aangesloten bij de levensstandaard ter plaatse waar de uitkeringsgerechtigde is gevestigd. Daarmee wordt beoogd dat - overeenkomstig de strekking van de Wuv - het oorspronkelijke levenspeil van de betrokkene wordt behouden of hersteld, maar ook niet méér dan dat. De Raad acht dit doel op zichzelf voldoende zwaarwegend om het onderscheid te kunnen rechtvaardigen. Van een discriminerend oogmerk is geen sprake. Het met artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv nagestreefde doel is dan ook legitiem.
4.2.5. Als middel om dit doel te bereiken wordt ingevolge dit artikelonderdeel, in samenhang met artikel 8, tweede lid, van de Wuv, de grondslag van de uitkering vastgesteld naar het inkomen in Indonesisch courant dat uit het in Indonesië uitgeoefende beroep of bedrijf zou zijn genoten. Deze rupiah-grondslag is echter alleen van toepassing verklaard op degenen die - zoals betrokkene - in het voormalig Nederlands-Indië zijn vervolgd en ten tijde van de aanvraag tevens daar gevestigd zijn. Niet in Indonesië gevestigde uitkeringsgerechtigden ontvangen, ongeacht het land van vestiging en het levenspeil in dat land, een uitkering naar de op de Nederlandse situatie afgestemde euro-grondslag. In die gevallen is het middel dus niet geschikt om het oogmerk van behoud of herstel van het oorspronkelijke levenspeil te verwezenlijken. Daar komt nog bij, dat aansluiting bij het levenspeil in het land van de aanvraag haar doel mist indien de uitkering vervolgens niet in het land van de aanvraag wordt genoten. Verder valt niet in te zien hoe het criterium dat de vervolging in het toenmalig Nederlands-Indië heeft plaatsgevonden rechtstreeks aan het behoud of herstel van het oorspronkelijke levenspeil kan bijdragen. Voor zover met dit criterium, in samenhang met de vestiging in Indonesië ten tijde van de aanvraag, is beoogd om de rupiah-grondslag te beperken tot zuiver Indonesische situaties, neemt die beperking - wat daar overigens van zij - niet weg dat in andere gevallen de euro-grondslag wél wordt gehanteerd zonder dat de levensstandaard in het land van vestiging daartoe aanleiding geeft. Vergelijkbare gevallen worden zo niet op gelijke wijze behandeld. Naar het oordeel van de Raad rechtvaardigt het vorenstaande de conclusie dat niet kan worden gesproken van een passend en noodzakelijk middel om de op zichzelf legitieme doelstelling te bereiken.
4.2.6. In haar door betrokkene aangehaalde oordeel van 16 augustus 2007 is de CGB tot een vergelijkbare slotsom gekomen. Daarbij heeft de CGB erop gewezen dat het middel van artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv evenmin noodzakelijk is omdat er een voor de hand liggend alternatief is om het doel te bereiken, te weten het bepalen van de grondslag van de uitkering aan de hand van het niveau van het levenspeil van het land van vestiging op het moment van ontvangst (hierna: woonlandbeginsel).In de brief van de staatssecretaris van (destijds) Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: staatssecretaris) van 25 januari 2010 heeft zij aan de Tweede Kamer bericht na onderzoek te hebben besloten de Wuv niet aan te passen of een extra verhoging van de rupiah-grondslag door te voeren (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 20454, nr. 98). Daartoe heeft de staatssecretaris overwogen dat het schrappen van het gewraakte artikel tot gevolg heeft dat de circa 790 uitkeringsgerechtigden in Indonesië een uitkering gaan ontvangen die is afgeleid van het levenspeil in Nederland. De uitkering wordt daarmee buitenproportioneel hoog in vergelijking tot het algemene levenspeil in Indonesië. De rupiah-grondslag ligt nu al hoger dan het inkomen van het overgrote deel van de inwoners van Indonesië. Het door de CGB aangedragen alternatief is uitvoeringstechnisch buitengewoon complex of zelfs nagenoeg onuitvoerbaar. Deze consequenties zijn in tegenspraak met de kern van het beleid van de staatssecretaris om te komen tot een grondige vereenvoudiging van de wetsuitvoering in verband met de intussen hoge gemiddelde leeftijd van de gerechtigden en de hoge administratieve lastendruk voor cliënt en uitvoeringsorganisatie (de «Vereenvoudigingswet» is per 1 januari 2009 in werking getreden). Er is een permanente druk vanuit doelgroep en belangenbehartigers voor een soepeler wetstoepassing als reactie op de steeds grotere uitvoeringsproblematiek. Daarop is steeds gereageerd door te wijzen op de rechtsongelijkheid die daardoor zou ontstaan. Verder zijn de effecten nagegaan van het alternatief waarbij de rupiah-grondslag (extra) wordt verhoogd, met behoud van het gewraakte artikel. Ook dit alternatief doet de (ook volgens de CBG «legitieme») doelstelling van de Wuv geweld aan: de uitkering is in de Indonesische verhoudingen nu al zodanig hoog dat Wuv-gerechtigden tot de groep met de hoogste inkomens in Indonesië behoren. In hetgeen aldus door de staatssecretaris is aangevoerd, ziet de Raad echter geen grond om het met artikel 8, derde lid, onder b, van de Wuv gemaakte onderscheid toch objectief gerechtvaardigd te achten. Met name acht de Raad de gestelde complexiteit en onuitvoerbaarheid van het woonlandbeginsel volstrekt onvoldoende onderbouwd.
4.2.7. Het onderscheid levert dus discriminatie op in de zin van artikel 26 van Pro het IVBPR. Dit betekent dat verweerder - gelet op de artikelen 93 en 94 van de Grondwet - in het geval van betrokkene artikel 8, derde lid, aanhef en onder b, van de Wuv buiten toepassing had moeten laten en haar uitkering had moeten berekenen op grond van de hoofdregel (euro-grondslag), neergelegd in onderdeel a van dit artikellid.
4.2.8. Ook deze beroepsgrond treft dus doel.
4.3. Het hoger beroep slaagt. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen door de Raad is overwogen.
4.4. Ten slotte hebben appellanten verzocht om verweerder te veroordelen tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hierover overweegt de Raad als volgt. De procedure tegen het besluit van 26 maart 2007 is afgerond doordat de Raad het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk heeft verklaard. Met het beroep tegen het bestreden besluit - dat voor het besluit van 26 maart 2007 in de plaats komt - is een nieuwe procedure ontstaan. Dit beroep is ingesteld op 16 juli 2010, zodat dit beroep niet binnen de in beginsel hiervoor gestelde termijn van twee jaar is afgerond. Het vermoeden bestaat dus dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, in de rechterlijke fase is overschreden. Het onderzoek wordt heropend onder nummer 12/6219 BESLU, ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek om schadevergoeding.
5. De Raad ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 644,- voor door mr. Verhaard verleende rechtsbijstand. Omdat in beroep een bewijs van toevoeging krachtens de Wet op de rechtsbijstand is overgelegd, moet dat bedrag worden betaald aan de griffier van de Raad. De kosten van R. Thumann komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat hij niet is opgetreden als beroepsmatig verlener van rechtshulp.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 644,-, te betalen aan de griffier van de Raad;
- bepaalt dat verweerder aan appellanten het door betrokkene betaalde griffierecht van
€ 35,- vergoedt;
- bepaalt dat het onderzoek onder nummer 12/6219 BESLU wordt heropend ter
voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van appellanten om vergoeding
van schade met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en
merkt de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die
procedure.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van R. Scheffer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2012.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) R. Scheffer