Uitspraak
12/1412 WIA
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 1 februari 2012, 10/1873 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (appellant)
[A. te B.] (betrokkene)
Datum uitspraak: 10 april 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft J. ter Welle, fiscaal juridisch adviseur bij Countus accountants en adviseurs B.V., een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft vragen beantwoord, waarop van de zijde van betrokkene is gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.G. Rodermond en mr. M.H. Beersma. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door Ter Welle.
OVERWEGINGEN
1. Bij besluit van 1 juni 2010 heeft appellant het tijdvak waarin betrokkene als werkneemster jegens het Medisch Spectrum Twente (werkgever) recht heeft op loon tijdens ziekte, verlengd tot 18 juli 2011. Die verlenging - ook wel kortweg loonsanctie genoemd - is opgelegd in aansluiting aan de normale wachttijd van 104 weken op de grond dat door werkgever onvoldoende informatie over het re-integratietraject is verstrekt. Daarbij heeft appellant toepassing gegeven aan artikel 25, negende lid, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA), in verbinding met artikel 65 van Pro die wet. Bij besluit van 1 september 2010 heeft het Uwv geweigerd de loonsanctie te bekorten op de grond dat de tekortkomingen nog niet waren hersteld.
2. Werkgever heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Bij besluit van 30 september 2010 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar gegrond verklaard omdat de loonsanctie onterecht op administratieve gronden was opgelegd. De loonsanctie is komen te vervallen. Ofschoon de bezwaararbeidsdeskundige van oordeel was dat de werkgever inhoudelijk gezien onvoldoende re-integratie-inspanningen had verricht, is afgezien van het voortzetten van de loonsanctie op die grond omdat na einde wachttijd geen loonsanctie meer kan worden opgelegd. Daarmee is de grondslag aan het besluit van 1 september 2010 komen te ontvallen.
3. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarin is beslist op het bezwaar van de werkgever tegen het besluit van 1 juni 2010, het bezwaar tegen het besluit van 1 juni 2010 ongegrond verklaard en haar uitspraak in zoverre in de plaats gesteld van het vernietigde bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv onterecht een onderscheid gemaakt tussen verschillende, afzonderlijk op te leggen loonsancties: administratieve en inhoudelijke. Dit onderscheid strookt niet met het loonsanctiesysteem van de Wet WIA, waarbij is verwezen naar de uitspraak van de Raad van 12 mei 2010, LJN BM4397. In die uitspraak is overwogen dat de Raad zich kan verenigen met het standpunt van het Uwv dat in het loonsanctiesysteem van de Wet WIA maar één sanctie wordt opgelegd. Deze sanctie duurt maximaal 52 weken, maar kan eerder worden beëindigd als de werkgever aantoont dat hij aan al zijn verplichtingen - administratieve en inhoudelijke - heeft voldaan. Er wordt derhalve geen onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten loonsancties. Ook is er geen sprake van een eerste loonsanctie en vervolgsancties. Er wordt één sanctie opgelegd en de grondslag kan tijdens de duur van die sanctie wijzigen. Als geoordeeld wordt dat de administratieve loonsanctie ten onrechte is opgelegd staat het bepaalde in artikel 25, elfde lid van de Wet WIA, waarin is bepaald dat de loonsanctie niet plaatsvindt indien het Uwv de loonsanctiebeschikking niet geeft voor de afloop van de wachttijd, niet aan het voortzetten van de sanctie in de weg. Dat de grondslag voor het opleggen van de sanctie in bezwaar niet juist blijkt te zijn, maakt niet dat de sanctie niet had kunnen worden gehandhaafd. Nu uit het rapport van de bezwaararbeidsdeskundige blijkt dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, heeft appellant bij het bestreden besluit ten onrechte de loonsanctie herroepen.
4.1. Appellant heeft zich met die uitspraak niet kunnen verenigen. In hoger beroep heeft appellant het oordeel van de rechtbank onderschreven dat er in het loonsanctiesysteem van de Wet WIA maar één loonsanctie wordt opgelegd, die maximaal 52 weken duurt maar eerder beëindigd kan worden als de werkgever aantoont dat hij aan al zijn verplichtingen - administratieve en inhoudelijke - heeft voldaan. Appellant heeft vervolgens primair naar voren gebracht dat als in het kader van de heroverweging in bezwaar de opgelegde loonsanctie wat betreft de grondslag wordt gewijzigd, er sprake is van andere rechtsgevolgen, namelijk dat de werkgever zijn inhoudelijke tekortkomingen bij de re-integratie moet herstellen, en derhalve het - primaire - loonsanctiebesluit moet worden herroepen, waardoor er geen loonsanctie meer resteert. Vervolgens dient zich dan de vraag aan of een nieuw besluit genomen moet worden omdat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Die vraag moet ontkennend worden beantwoord omdat artikel 25, elfde lid, van de Wet WIA verhindert dat na afloop van de wachttijd alsnog een loonsanctie wordt opgelegd. Subsidiair heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat, indien het in beginsel mogelijk is de motivering van dat besluit in de bezwaarfase te wijzigen, dit nog niet betekent dat het mogelijk is de motivering van een opgelegde loonsactie te wijzigen gelet op het bepaalde in artikel 25, elfde lid, van de Wet WIA. De ratio van deze bepaling is immers dat de werkgever vóór einde wachttijd weet wat er van hem verwacht wordt, zodat hij zijn tekortkomingen kan herstellen. Deze situatie verschilt volgens appellant van de situatie als bedoeld in de voornoemde uitspraak van de Raad van 12 mei 2010, waarin terecht een loonsanctie op administratieve gronden was opgelegd. Als die tekortkomingen zijn hersteld kan alsnog beoordeeld worden of de werkgever voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Als dan blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, dan kan de loonsanctie niet bekort worden en wordt de loonsanctie op andere gronden voortgezet.
4.2. Betrokkene heeft daartegenover gesteld dat het rechtsgevolg van het primaire loonsanctiebesluit enkel de loonsanctie is en dat een wijziging van de grondslag van de loonsanctie niet betekent dat het primaire besluit moet worden herroepen. Overigens verzetten het bepaalde in artikel 25, elfde lid, van de Wet WIA en de uitspraak van de Raad van 12 mei 2010 zich niet tegen voortzetting van de loonsanctie op andere gronden.
5. De Raad oordeelt als volgt.
5.1. Ter zitting heeft appellant desgevraagd toegelicht dat met de zinsnede in het bestreden besluit dat de loonsanctie zal komen te vervallen is beoogd tot uitdrukking te brengen dat de beslissing van 1 juni 2010 wordt herroepen in de zin van artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.2. Anders dan appellant meent is het verschil in rechtsgevolgen tussen het herstel van een administratieve tekortkoming en het herstel van te weinig of geen re-integratie-inspanningen als zodanig geen reden voor herroeping van een besluit. Van zodanige herroeping in de zin van artikel 7:11 van Pro de Awb kan slechts sprake zijn als het primaire besluit wordt gewijzigd voor wat betreft het daarbij beoogde rechtsgevolg. Of het primaire besluit terecht is herroepen, hangt in het onderhavige geval dus af van de vraag of de loonsanctie terecht is komen te vervallen. Daarbij wordt aangetekend dat, anders dan door appellant betoogd, het rechtsgevolg van een besluit tot oplegging van een loonsanctie uitsluitend is dat het tijdvak waarin de betrokken werknemer jegens de werkgever recht heeft op loon tijdens ziekte wordt verlengd tot een bepaalde datum. De wijze waarop de tekortkomingen die aanleiding hebben gegeven tot de loonsanctie kunnen worden hersteld behoort niet tot het rechtsgevolg. Door wijziging van de grondslag van een loonsanctie van een administratieve in een inhoudelijke verandert het rechtsgevolg dan ook niet.
5.3.1. Het reparatoire karakter van de loonsanctie brengt met zich mee, dat de werkgever in de gelegenheid is om zijn tekortkomingen te herstellen. Dit is tot uitdrukking gebracht in artikel 25, negende en volgende leden, van de Wet WIA. Dit herstelkarakter van de loonsanctie heeft, gelet op artikel 25, elfde lid van de Wet WIA tot gevolg dat een wijziging van de grondslag van een administratieve in een inhoudelijke sanctie dan wel wijziging in motivering in vergelijkbare zin niet meer mogelijk is als het Uwv het desbetreffende besluit niet voorafgaand aan de afloop van de wachttijd afgeeft.
5.3.2. In het onderhavige geval heeft appellant bij het bestreden besluit vastgesteld dat bij besluit van 1 juni 2010 ten onrechte een administratieve loonsanctie is opgelegd, omdat toch wel alle gegevens beschikbaar waren om het re-integratieverslag inhoudelijk te beoordelen. Ten tijde van die vaststelling - 30 september 2010 - was de wachttijd van 104 weken reeds verstreken. Mitsdien kon appellant geen loonsanctie meer opleggen dan wel de grondslag van een eerdere loonsanctie wijzigen. Het primaire besluit van 1 juni 2010 is derhalve terecht herroepen.
5.3.3. Deze situatie verschilt wezenlijk van de situatie waarop de uitspraak van de Raad van 12 mei 2010 ziet. Daar was sprake van een terecht opgelegde loonsanctie op administratieve gronden, waarbij na herstel van het verzuim door de werkgever voor het eerst de inhoudelijke re-integratie-inspanningen konden worden beoordeeld. In die situatie was de werkgever er debet aan dat de inhoudelijke re-integratie-inspanningen niet vóór einde wachttijd konden worden beoordeeld. In de onderhavige situatie heeft appellant ten onrechte een loonsanctie op administratieve gronden opgelegd, als gevolg waarvan de inhoudelijke re-integratie-inspanningen niet vóór einde wachttijd zijn beoordeeld. Appellant heeft overigens aangegeven dat een werknemer, die medebelanghebbende is bij het loonsanctiebesluit, hierdoor onevenredig in zijn belangen zou kunnen worden geschaad. Om die reden heeft appellant in bezwaar toch beoordeeld of de re-integratie-inspanningen voldoende waren. Nu dat niet het geval is kan betrokkene, zo heeft het Uwv ook ter zitting van de Raad herhaald, in aanmerking komen voor een schadevergoeding, ter hoogte van (globaal) het verschil tussen het loon en de uitkering.
5.4. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak ten onrechte het bestreden besluit heeft vernietigd, voor zover daarin is beslist op het bezwaar van de werkgever tegen het besluit van 1 juni 2010, het bezwaar tegen dat besluit ongegrond heeft verklaard en heeft bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, komt derhalve voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen zal de Raad het beroep ongegrond verklaren.
6. Er zijn geen termen aanwezig om te komen tot een proceskostenveroordeling ingevolge artikel 8:75 van Pro de Awb.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en J.S van der Kolk en A.I. van der Kris als leden, in tegenwoordigheid van H.J. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 april 2013.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) H.J. Dekker