Uitspraak
13/1833 WWB, 13/1834 WWB, 13/1836 WWB, 13/1837 WWB
Datum uitspraak: 15 juli 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
27 februari 2013, 12/3579, 12/4528, 12/4542 en 12/4559 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant 1], [appellant 2], [appellant 3] en [appellant 4], allen te [woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2014.[appellant 1] is verschenen, bijgestaan door mr. Van Hoof, die ook is opgetreden voor de overige appellanten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Telting.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten zijn alleenstaanden. Zij hebben op 31 maart 2012, 3 april 2012 en op 4 april 2012 aanvragen gedaan om een langdurigheidstoeslag voor een alleenstaande over het jaar 2012. Bij besluiten van 22 april 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluiten van 20 juni 2012 en 3 augustus 2012 (bestreden besluiten), heeft het college appellanten een langdurigheidstoeslag toegekend voor een alleenstaande ter hoogte van 25% van de bijstandsnorm en de toeslag voor een alleenstaande, wat neerkomt op een bedrag van € 234,-. Het college heeft de besluitvorming gebaseerd op de op 16 april 2012 met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2012 in werking getreden wijziging van de Verordening Langdurigheidstoeslag Wet werk en bijstand (Verordening 2012).
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen hiervan in stand blijven. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, geoordeeld dat de gemeenteraad zijn verordenende bevoegdheid niet te buiten is gegaan door de langdurigheidstoeslag voor een alleenstaande bij de Verordening 2012 te verlagen van 40% naar 25% van de bijstandsnorm en de toeslag voor een alleenstaande. De rechtbank heeft, onder meer met verwijzing naar het Meerjarenbeleidsplan Inkomen Armoedebestrijding 2012-2015 (Meerjarenbeleidsplan), de terugwerkende kracht van de Verordening 2012 tot en met 1 januari 2012 niet in strijd geacht met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd omdat het college niet is ingegaan op de bezwaargrond dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, vervolgens geoordeeld dat het college ter zitting afdoende heeft gereageerd op die grond en de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand gelaten.
3.
Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand heeft gelaten.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 36, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) is bij wet van 29 december 2008, Stb. 2008, 586, met ingang van 1 januari 2009 gewijzigd en luidt sinds die datum als volgt. Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
4.2.
Tot 1 januari 2009 was de hoogte van de langdurigheidstoeslag bij wet geregeld.
Artikel 8 van Pro de WWB is bij wet van 29 december 2008, Stb. 2008, 592, met ingang van
1 januari 2009 eveneens gewijzigd. In artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB, welk onderdeel met ingang van die datum is toegevoegd, is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36. Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van artikel 8 WWB Pro, welk onderdeel eveneens met ingang van 1 januari 2009 is toegevoegd, hebben deze regels in ieder geval betrekking op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
4.3.
De eerste verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB van de Amsterdamse gemeenteraad is de Verordening Langdurigheidstoeslag Wet werk en bijstand, die van toepassing was van 1 januari 2009 tot 1 januari 2012 (Verordening 2009). Ingevolge artikel 4, aanhef en onder c, van de Verordening 2009 bedraagt de langdurigheidstoeslag voor alleenstaanden 40% van de som van de norm genoemd in artikel 21, onder a, van de WWB en de toeslag in artikel 25, tweede lid, van de WWB. Dit was in 2012 een bedrag van € 368,-. Ingevolge artikel 4, aanhef en onder d, van de Verordening 2012 bedraagt de langdurigheidstoeslag voor alleenstaanden 25% van de som van de norm genoemd in artikel 20, eerste lid, onder b, van de WWB en de toeslag genoemd in artikel 25, tweede lid, van de WWB. Dit was in 2012 een bedrag van € 234,-.
4.4.
Appellanten hebben aangevoerd dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde. Zij stellen dat het college eerst ter zitting van de rechtbank heeft betoogd dat de verlaging van de langdurigheidstoeslag in 2012 voor appellanten voorzienbaar was. Hierbij heeft het college gewezen op het Meerjarenbeleidsplan dat op 21 december 2011 is vastgesteld. Appellanten waren niet bekend met dit plan. De rechtbank heeft het Meerjarenbeleidsplan ten onrechte in haar oordeelsvorming betrokken.
4.5.
De onder 4.4 vermelde beroepsgrond slaagt niet. Anders dan appellanten hebben aangevoerd heeft het college al bij de bestreden besluiten het standpunt ingenomen dat appellanten op het moment van de aanvragen op de hoogte konden zijn van de verlaging van de langdurigheidstoeslag voor een alleenstaande. Hieraan heeft het college in de bestreden besluiten ten grondslag gelegd dat de omvangrijke bezuinigingen op het armoedebeleid, die aanleiding waren voor de wijziging van de Verordening 2009, eind 2011 zijn behandeld in de gemeenteraad en dat de voorgestelde nieuwe bedragen op 23 februari 2012 zijn gepubliceerd in het huis aan huis blad van de gemeente Amsterdam. De verwijzing door het college ter zitting van de rechtbank naar het Meerjarenbeleidsplan is slechts een nadere onderbouwing van het in de bestreden besluiten neergelegde standpunt dat de verlaging van de toeslag voorzienbaar was. Uit dit plan volgt dat in 2012 zal worden bezuinigd op armoedevoorzieningen en dat hierbij de keuze is gemaakt om de hoogte van de langdurigheidstoeslag te handhaven voor huishoudens met kinderen en lager vast te stellen voor andere huishoudens. In dit plan is nog geen concrete invulling gegeven aan de toekomstige hoogte van de langdurigheidslag voor alleenstaanden.
4.6.
Verder hebben appellanten aangevoerd dat de verlaging van de hoogte van de langdurigheidstoeslag voor alleenstaanden in artikel 4, aanhef en onder d, van de Verordening 2012 in strijd is met de bedoeling van de wetgever, waardoor deze bepaling onverbindend is. Hierbij hebben zij gewezen op de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met decentralisering van de langdurigheidstoeslag en op bevordering van maatschappelijke participatie gerichte ondersteuning van huishoudens met schoolgaande kinderen (Kamerstukken II 2007-2008, 31 441, nr 3 MvT). In paragraaf 2.3, pagina 7, van de MvT is vermeld dat “Verwacht mag worden dat de toekomstige regelingen op lokaal niveau de huidige doelgroep niet zullen uitsluiten en dat gemiddeld genomen de hoogte van de lokale langdurigheidstoeslag ook weinig zal afwijken van de huidige landelijke regeling, waardoor zich geen grote inkomenseffecten zullen voordoen.” Volgens appellanten betekent dit dat aansluiting moet worden gezocht bij de hoogte van de toeslag van vóór de decentralisatie. De gemeenteraad heeft de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid overschreden door de toeslag voor alleenstaanden in de Verordening 2012 te verlagen met 37,5% ten opzichte van de Verordening 2009.
4.7.
De onder 4.6 vermelde beroepsgrond slaagt evenmin. Gelet op de tekst van artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b en artikel 8, tweede lid, aanhef en onder d, van de WWB is het aan de gemeenteraad om regels over de hoogte van de langdurigheidstoeslag te stellen. De MvT sluit hierop aan. Op pagina 5 van de MvT is vermeld: “De regering is van mening dat de langdurigheidstoeslag zoveel mogelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden.” Op pagina 6 is vermeld: “De regering vindt het passend binnen het systeem van de WWB om dit onderdeel van de langdurigheidstoeslag te decentraliseren. Nu de verantwoordelijkheid voor de invulling van de begrippen langdurig, perspectief op de arbeidsmarkt en laag inkomen bij gemeenten berust, behoort ook de verantwoordelijkheid voor de bepaling van de hoogte van de langdurigheidstoeslag gedecentraliseerd te worden. Deze elementen vormen in hun onderlinge samenhang de basis waarop gemeenten een op
re-integratie toegespitst beleid vormgeven. De regering gaat ervan uit dat gemeenten voor wat betreft de hoogte geen excessieve bedragen zullen opnemen, a) omdat dat de re-integratie belemmert en daarmee kostenverhogend werkt (gemeenten zijn financieel verantwoordelijk voor de WWB), b) omdat de financiële middelen van gemeenten niet onbeperkt zijn en c) omdat ook gemeenteraden hun rol in deze zullen vervullen. Dit biedt naar het oordeel van de regering voor gemeenten voldoende reden om te kiezen voor een participatie- bevorderende vormgeving”. De onder 4.6 vermelde passage uit de Mvt is opgenomen in paragraaf 2.3, welke paragraaf wordt aangeduid met de titel overgangsrecht en dus op het overgangsrecht ziet. In paragraaf 2.3 van de MvT is niet vermeld dat in alle gevallen blijvend moet worden aangesloten bij de hoogte van de toeslag van voor de decentralisatie. In dit verband wordt erop gewezen dat deze passage de woorden “verwacht” en “gemiddeld genomen” bevat. In de Verordening 2009 is nog aangesloten bij de hoogte van de toeslag van voor de decentralisatie. De Verordening 2012 is de tweede verordening van na de decentralisatie.
4.8.
Appellanten hebben ook aangevoerd dat het verlenen van terugwerkende kracht aan de Verordening 2012 tot 1 januari 2012 in strijd is met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. De aanvragen van appellanten zijn ingediend bij op 31 maart 2012,
3 april 2012 en 4 april 2012 ondertekende aanvraagformulieren. De Verordening 2009 was toen nog van toepassing. Dit betekent volgens appellanten dat het college met toepassing van de Verordening 2009 op de aanvragen had moeten beslissen.
4.9.
Ook de onder 4.8 vermelde beroepsgrond treft geen doel. De Verordening 2012 is op 16 april 2012 in werking getreden. Dit is kort na de aanvragen van appellanten. Op 22 april 2012 heeft het college op de aanvragen beslist. Ingevolge artikel 36, derde lid, van de WWB kan een persoon slechts eenmaal binnen een periode van 12 maanden in aanmerking komen voor een langdurigheidstoeslag. In geschil is de langdurigheidstoeslag voor een alleenstaande over het tijdens de besluitvorming van het college nog lopende jaar 2012. Bij de aanvragen van appellanten was de verlaging van deze toeslag in de Verordening 2012 voorzienbaar. De verlaging is aangekondigd in het op 21 december 2011 vastgestelde Meerjarenbeleidsplan, het huis aan huis blad van de gemeente Amsterdam van 23 februari 2012 en in de brieven van
30 maart 2012 waarbij de aanvraagformulieren zijn verzonden aan appellanten. In dit huis aan huisblad en die brieven is het nieuwe bedrag van € 234,- voor een alleenstaande vermeld. In 4.5 is al overwogen dat uit het Meerjarenbeleidsplan volgt dat in 2012 blijkt van bezuinigingen op armoedevoorzieningen in 2012 en dat bij de langdurigheidstoeslag alleen huishoudens met kinderen worden ontzien. De gemachtigde van het college heeft ter zitting aangevoerd dat de Verordening 2012 eerst op 4 april 2012 door de gemeenteraad kon worden vastgesteld omdat de begroting in het Meerjarenbeleidsplan pas kon worden afgerond na de invoering van de - inmiddels ingetrokken - huishoudinkomenstoets met ingang van 1 januari 2012.
4.10.
Uit 4.4 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2014.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) O.P.L. Hovens