Uitspraak
14/3070 WIA
Datum uitspraak: 13 april 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 mei 2014, 13/2196 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[werkneemster] (werkneemster)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft L.A.M. de Groot Heupner hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 maart 2016. Appellante is niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J. Reith. Werkneemster is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot.
OVERWEGINGEN
1.1.
Werkneemster is op 2 maart 2011 met wegrakingen uitgevallen uit haar werk via appellante als productiemedewerkster voor 40 uur per week. Na de aanvraag van werkneemster om een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) heeft het Uwv de re-integratie-inspanningen van appellante beoordeeld.
1.2.
Bij besluit van 30 januari 2013 heeft het Uwv het tijdvak van 104 weken waarin werkneemster jegens appellante als werkgeefster recht heeft op loon tijdens ziekte, verlengd met 52 weken tot 26 februari 2014. Die verlenging – ook wel kortweg loonsanctie – is opgelegd op de grond dat door appellante onvoldoende re-integratie-inspanningen zijn verricht, terwijl daarvoor geen deugdelijke grond aanwezig was. Daarbij heeft het Uwv toepassing gegeven aan artikel 25, negende lid, van de Wet WIA, in verbinding met artikel 65 van Pro die wet. Aan dit besluit is een rapport van een arbeidsdeskundige van 24 januari 2013 ten grondslag gelegd. In dit rapport heeft de arbeidsdeskundige, onder verwijzing naar een rapport van een verzekeringsarts van 21 januari 2013, geconcludeerd dat appellante niet adequaat heeft gereageerd toen bleek dat na inzet van de behandeling het herstel van werkneemster stagneerde. Volgens de arbeidsdeskundige had toen al inzet van een expertise kunnen worden overwogen. Voorts is niet tijdcontingent, maar klachtcontingent gewerkt. In overeenstemming met het rapport van de verzekeringsarts dient alsnog een expertise te worden ingezet, waarbij gedacht kan worden aan HSK of een psychiater als bijvoorbeeld
dr. A.J.W.M. Trompenaars.
1.3.
Bij besluit van 14 augustus 2013 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 30 januari 2013, onder verwijzing naar rapporten van een verzekeringsarts bezwaar en beroep van 13 augustus 2013 en een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 14 augustus 2013, ongegrond verklaard. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in zijn rapport te kennen gegeven dat niet ter discussie staat dat werkneemster slechts marginale mogelijkheden had. De aanvankelijk ingezette behandeling heeft hij als adequaat bestempeld. Toen echter medio 2012 ondanks de behandeling een stagnatie in het toestandsbeeld van werkneemster optrad had dit moeten worden gesignaleerd en had hierop actie moeten worden ondernomen door de bedrijfsarts. Deze had adviezen kunnen geven voor alternatieve behandeling. Verder had een expertise kunnen worden geëntameerd. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft te kennen gegeven dat de basis voor de loonsanctie is dat de bedrijfsarts niet op adequate wijze interventies heeft ingezet dan wel bijgesteld om het herstel van werkneemster te bevorderen. Na de vaststelling dat de behandeling onvoldoende resultaat had gegeven had onmiddellijk een andere interventie moeten worden ingezet. Doordat geen adequate actie is ondernomen is er sprake van stagnatie. Voorts had van een klachtcontingente werkwijze moeten worden overgeschakeld naar een tijdcontingente werkwijze.
1.4.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1. Hangende de beroepsprocedure heeft het Uwv onderkend dat hij bij zijn besluitvorming ten onrechte geen rekening had gehouden met het eigenrisicodragerschap van appellante voor de Ziektewet (ZW). Het Uwv heeft hierop bij besluit van 10 december 2013 (bestreden besluit 2), onder verwijzing naar artikel 26, tweede lid, van de Wet WIA, de grondslag van bestreden besluit 1 gewijzigd in die zin dat appellante gehouden is het ziekengeld op grond van de ZW – en niet het loon – van werkneemster door te betalen tot 26 februari 2014. De rechtbank heeft het beroep mede gericht geacht tegen bestreden besluit 2.
1.5.
Appellante heeft hangende beroep een expertise laten uitvoeren door psychiater
Trompenaars en psycholoog dr. drs. L.E.E. Ligthart. Hun voorlopige conclusies heeft Trompenaars ingebracht in de beroepsfase. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft hierop gereageerd met rapporten van 15 januari 2014 en 26 februari 2014. Hij heeft geen aanleiding gezien om het eerder ingenomen standpunt te wijzigen.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat met de in 1.5 vermelde rapporten van de verzekeringsarts bezwaar en beroep inzichtelijk is gemaakt dat de re-integratie-inspanningen van appellante onvoldoende zijn geweest. De stelling van appellante dat wegens de psychische klachten van werkneemster geen re-integratie-activiteiten mogelijk waren, heeft de rechtbank als onvoldoende bestempeld. Daarbij heeft de rechtbank het van belang geacht dat niet van meet af aan vaststond dat behandeling geen effect zou hebben. Dat achteraf door Trompenaars is geconcludeerd dat geen effectieve behandeling mogelijk is, kan – nog daargelaten of deze conclusie kan worden gevolgd – niet afdoen aan het feit dat de bedrijfsarts heeft nagelaten nadere actie te ondernemen na de stagnatie van (de medische behandeling van) het ziektebeeld van werkneemster. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft terecht gesteld dat de bedrijfsarts actie had moeten ondernemen in de vorm van adviezen voor (alternatieve) behandeling dan wel het entameren van verder onderzoek.
3.1.
Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de voorlopige conclusies van Trompenaars en Ligthart als verwoord in een aan de rechtbank overgelegd mailbericht. In hoger beroep heeft appellante het definitieve rapport van Trompenaars en Ligthart, gedateerd 12 januari 2014, overgelegd. Appellante heeft er in hoger beroep op gewezen dat het volgens Trompenaars niet mogelijk is werkneemster uit haar zorgwekkende klemzittende situatie te halen voor een behandeling, aangezien dat tot onverantwoorde gevolgen kan leiden. Hierdoor was een behandeling, zowel tijdens de wachttijd als daarna, onmogelijk. Volgens appellante was hierin een deugdelijke grond gelegen om geëxcuseerd te worden voor de vermeend onjuiste re-integratie-inspanningen. Een sanctie tot doorbetaling van het ziekengeld had dan ook volgens haar achterwege moeten blijven. Appellante heeft voorts de vraag opgeworpen of een werkgever zomaar tegen het advies van een psychiater in mag gaan en besluiten mag nemen die mogelijk tot schade voor de werknemer kunnen leiden.
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad, begrijpt gelet op de omschrijving van bestreden besluit 2 in de rubriek “Procesverloop” van de aangevallen uitspraak, dat de door de rechtbank uitgesproken ongegrondverklaring van het beroep ziet op bestreden besluit 1, zoals dit is gewijzigd bij bestreden besluit 2.
4.2.
Artikel 25, negende lid, van de Wet WIA, luidt voor zover hier van belang:
“Indien bij de behandeling van de aanvraag, bedoeld in artikel 64 en Pro de beoordeling,
bedoeld in artikel 65 blijkt Pro dat de werkgever zonder deugdelijke grond (…) onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, verlengt het Uwv het tijdvak gedurende welke de verzekerde jegens die werkgever recht heeft op loon op grond van artikel 629 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (…), opdat de werkgever zijn tekortkoming ten aanzien van de bedoelde (...) re-integratie-inspanningen kan herstellen. Het tijdvak bedoeld in de eerste zin, is ten hoogste 52 weken (..).”
4.3.
Artikel 26, tweede lid, van de Wet WIA behelst een vergelijkbare bepaling ten aanzien van eigenrisicodragers, met dien verstande dat de eigenrisicodrager niet het loon moet doorbetalen, maar het ziekengeld als bedoeld in artikel 29 van Pro de ZW.
4.4.
Ingevolge artikel 65 van Pro de Wet WIA, voor zover hier van belang, beoordeelt het Uwv of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de
re-integratie-inspanningen, die zijn verricht.
4.5.
In de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Besluit van 3 december 2002, Stcrt. 2002, 236, gewijzigd bij Besluit van 17 oktober 2006, Stcrt. 2006, 224) (Beleidsregels) heeft het Uwv een inhoudelijk kader neergelegd voor de beoordeling van de vraag of werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Blijkens de Beleidsregels staat bij de beoordeling het bereikte resultaat voorop. Als een bevredigend resultaat is bereikt, is volgens het beoordelingskader voldaan aan de wettelijke eis dat werkgever en werknemer in redelijkheid konden komen tot de
re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Van een bevredigend resultaat is sprake als gekomen is tot een (gedeeltelijke) werkhervatting, die aansluit bij de resterende functionele mogelijkheden van de werknemer. Indien het Uwv het resultaat niet bevredigend acht, zal volgens de Beleidsregels bij de beoordeling worden ingezoomd op datgene wat door de werkgever en werknemer daadwerkelijk ondernomen is. Indien er geen bevredigend
re-integratieresultaat bereikt is, maar de inspanningen van de werkgever worden op basis van het beoordelingskader wel voldoende geacht, dan wordt geen sanctie opgelegd. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld 28 oktober 2009 ECLI:NL:CRVB:2009:BK1570) heeft de uitwerking en invulling van de artikelen 25 en 65 van de Wet WIA in het Beoordelingskader steeds overeenkomstig die artikelen tot uitgangspunt dat ter beoordeling is de vraag of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de
re-integratie-inspanningen die zijn verricht. Bij toepassing van artikel 26, tweede lid, van de Wet WIA is dit niet anders.
4.6.
In zijn rechtspraak heeft de Raad tot uitdrukking gebracht dat het besluit tot oplegging van een loonsanctie – en hetzelfde heeft te gelden voor een ziekengeldsanctie – een door het Uwv ambtshalve genomen besluit is, met een voor een werkgever belastend karakter. Gelet daarop – en mede in aanmerking genomen de Beleidsregels – is het aan het Uwv om aannemelijk te maken dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, en daarbij te beoordelen of dit zonder deugdelijke grond is geschied. Uit artikel 65 van Pro de Wet WIA volgt dat het bij de beoordeling van de re-integratie-inspanningen gaat om de vraag of de werkgever daartoe in redelijkheid heeft kunnen komen. Het Uwv dient zijn besluit in dit verband deugdelijk te motiveren en zal zich daarbij moeten houden aan de uitgangspunten van de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar en het beoordelingskader van de Beleidsregels (zie bijvoorbeeld 18 november 2009 ECLI:NL:CRVB:2009:BK3717).
4.7.
Werkneemster is vanaf 23 mei 2011 onder behandeling geweest van de arts
A. Erikli. Deze heeft op 15 augustus 2011 aan de bedrijfsarts bericht dat hij als diagnoses heeft gesteld anorexia nervosa en een depressieve stoornis, matig, chronisch. Voorts heeft hij laten weten dat werkneemster cliëntgerichte gesprekken zijn aangeboden met psychotherapie, psychoeducatie en farmacotherapie en dat de behandeling is gericht op stabilisatie en vermindering van de depressieve klachten. De wegrakingen van werkneemster heeft hij geduid als zijnde van psychische aard. Inmiddels was werkneemster op 9 mei 2011 onderzocht door neuroloog dr. M.B.M. Ruijs, die bij neurologisch onderzoek geen afwijkingen had aangetroffen en, meer specifiek, geen kenmerken van epilepsie had waargenomen. Voorts was werkneemster op 20 mei 2011 cardiologisch onderzocht, waarbij ook geen afwijkingen op dit gebied waren geconstateerd. Lichamelijke oorzaken voor de wegrakingen van werkneemster waren daarmee uitgesloten. Ook deze informatie was bij de bedrijfsarts bekend. Vanaf 14 januari 2012 is werkneemster onder behandeling gekomen van Avicenna, centrum voor interculturele psychiatrie, waar op dat moment ook Erikli werkzaam was. Na het vertrek van Erikli bij Avicenna is de behandeling overgenomen door psychiater F. Kaya, eveneens werkzaam bij Avicenna. Deze heeft bij brief van 18 mei 2012 aan de bedrijfsarts bericht dat hij als diagnoses heeft gesteld een dysthyme stoornis en een conversiestoornis met motorische symptomen of uitvalsverschijnselen. Verder heeft hij differentiaal diagnostisch een PTSS vermeld. Als behandeling heeft hij melding gemaakt van steunende en structurerende behandelcontacten met psychoeducatie en farmacotherapie, waarbij de behandeling was gericht op verbetering van de stemming, preventie van de conversie en verwerking van traumatiserende gebeurtenissen uit het verleden. Ten slotte heeft hij vermeld de mogelijkheid van EMDR, naast psychoeducatie over conversie, te zullen bezien.
4.8.
In de fase voorafgaand aan het primaire besluit van 30 januari 2013 heeft de bedrijfsarts de in 4.7 vermelde informatie vanuit de behandelend sector overgelegd aan de verzekeringsarts. In reactie op de vraag van de verzekeringsarts of een andere behandeling of behandelaar overwogen is heeft zij te kennen gegeven dat werkneemster een goede klik heeft met de behandelaar en dat deze haar in haar eigen taal kan spreken (werkneemster spreekt bijna geen Nederlands). Er was geen reden de behandeling te veranderen, omdat het ook de goede kant op leek te gaan. Wel was er de laatste tijd een terugval. Gelet op de aard van de klachten zal het een langdurige kwestie zijn, aldus de bedrijfsarts. Voorts heeft de bedrijfsarts de verzekeringsarts laten weten geen twijfels te hebben over de arbeidsongeschiktheid van werkneemster, waarbij zij heeft vermeld dat werkneemster ook enkele malen is gezien door een collega die de mening deelt dat werkneemster niet kan werken.
4.9.
In de bezwaarfase heeft de bedrijfsarts benadrukt dat werkneemster onder behandeling is van een gespecialiseerd intercultureel centrum, waar hulpverlening wordt geboden in de eigen taal en kennis aanwezig is van de cultuur, hetgeen het herstelproces ten goede komt. De bedrijfsarts heeft meermalen contact gehad met de behandelaars. Daarbij is haar gebleken dat de behandeling adequaat is, maar tijd vraagt; een snel herstel ligt niet in de lijn der verwachting. In reactie op de suggestie van het Uwv dat HSK zou kunnen worden ingeschakeld heeft de bedrijfsarts te kennen gegeven dat haar uit contact met HSK is gebleken dat men daar de gewenste hulpverlening niet kan bieden. HSK beschikt niet over therapeuten die Turks spreken en gespecialiseerd zijn in de stoornis van werkneemster. Een tolk biedt gelet op de aard van de behandeling geen oplossing. In reactie op opmerkingen van het Uwv over het ontbreken van een tijdcontingente opbouw heeft de bedrijfsarts benadrukt dat van een tijdcontingente opbouw pas sprake kan zijn als werkneemster in enigerlei mate met arbeid belastbaar is. Werkneemster is inmiddels door vier bedrijfsartsen gezien, die allen tot de conclusie zijn gekomen dat dit laatste niet het geval is.
4.10.
Trompenaars en Ligthart hebben in hun rapport van 12 januari 2014 geconcludeerd tot een conversiestoornis met uitvalsverschijnselen gelijkend op Psychogene Niet Epileptische Aanvallen (PNEA). Verder hebben zij aanwijzingen gevonden voor een PTSS en hebben zij een ernstig geagiteerde depressieve stoornis gezien. In hun rapport hebben zij uitgelegd dat PNEA primair het gevolg zijn van hevige emotionele reacties. Hoewel zij op epileptische aanvallen lijken gaan PNEA niet gepaard met epileptische storingen in de hersenen. Ook is geen sprake van andere storingen in het lichaam, zoals bij flauwvallen en hartritmestoornissen, waarbij de bloedstroom naar de hersenen even tekortschiet. Werkneemster heeft heel lang in een zeer beklemmende situatie verkeerd en heeft als beschermingsmechanisme een conversiebeeld met PNEA ontwikkeld. De invloed hiervan is dusdanig dat werkneemster volgens Trompenaars en Ligthart in de eerste 104 weken van haar ziekte in het geheel niet in staat is geweest te werken en dat nog altijd niet is. De aard en de ernst van de psychiatrische problemen van werkneemster en het al zeer langdurig bestaan daarvan zouden in hun visie een klinische opname of een intensieve vorm van dagbehandeling rechtvaardigen. Zij achten dit echter gezien de sterk cultureel bepaalde context van de problemen van werkneemster naar alle waarschijnlijkheid niet te realiseren, zodat de klachten en problemen van werkneemster naar hun inschatting onverkort aanwezig zullen blijven. Omdat werkneemster verkeert in een situatie waarin zij volkomen klem zit en er naar alle waarschijnlijkheid geen mogelijkheden voor haar zijn om daar verandering in te brengen, kan van een behandeling in ieder geval ten tijde van hun onderzoek niet meer verwacht worden dan een steunende en structurerende begeleiding, zoals ook in de correspondentie van de behandelaars is te lezen.
4.11.
In zijn reacties van 15 januari 2014 en 26 februari 2014 op respectievelijk de voorlopige conclusies van Trompenaars en Ligthart en hun eindrapport heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep te kennen gegeven dat niet ter discussie staat dat werkneemster slechts marginale mogelijkheden had en dat de re-integratie in spoor 1 en 2 niet ter hand is genomen op basis van het toestandsbeeld. Hij heeft daarbij evenwel ook toegelicht de visie van Trompenaars en Ligthart op de behandelingsmogelijkheden van werkneemster niet te delen. Voorts heeft hij beklemtoond dat volgens hem feit blijft dat re-integratie is gestagneerd en dat de bedrijfsarts actie had moeten ondernemen in de vorm van adviezen voor (alternatieve) behandeling dan wel verder onderzoek had moeten entameren.
4.12.
De beschikbare gegevens als samengevat in 4.7 tot en met 4.11 overziend komt de Raad tot de conclusie dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de juistheid van de door de behandelaars van werkneemster gestelde diagnose dat de wegrakingen van werkneemster moeten worden geduid als een conversiestoornis. Voorts wordt vastgesteld dat de bedrijfsarts zich goed op de hoogte heeft gesteld en gehouden van de behandeling van werkneemster en de visie van de behandelaars op de mogelijkheden van werkneemster. Zij heeft geen aanleiding gezien om de behandeling als niet adequaat aan te merken en heeft dan ook geen reden gezien voor een onderzoek naar mogelijke alternatieven. Zij heeft dit tegenover het Uwv ook toegelicht. In reactie op de suggestie van het Uwv HSK in te schakelen heeft zij in de bezwaarfase voorts inzichtelijk toegelicht waarom dit geen reële optie was.
Er bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de inschattingen die de bedrijfsarts heeft gemaakt van de behandeling van werkneemster. Dat haar inschattingen juist zijn geweest wordt bevestigd door het rapport van Trompenaars en Ligthart. Daarbij wordt aangetekend dat van een bedrijfsarts die, na zorgvuldig onderzoek en met inachtneming van alle beschikbare gegevens vanuit de behandelend sector, tot de afdoende onderbouwde conclusie komt dat sprake is van een adequate behandeling niet, althans niet zonder nadere specifieke onderbouwing van de kant van het Uwv, kan worden gevergd dat hij nog eens, teneinde een loon- of ziekengeldsanctie af te wenden, ter bevestiging van zijn conclusie nader onderzoek laat doen door een derde. Het is immers, gelet op hetgeen in 4.6 is overwogen, niet aan de werkgever om te bewijzen dat hij voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, maar aan het Uwv om aannemelijk te maken dat de werkgever onvoldoende
re-integratie-inspanningen heeft verricht, zonder dat hij daarvoor een deugdelijke grond had. De door het Uwv ingebrachte rapporten van verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen (bezwaar en beroep) bieden onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat appellante zonder deugdelijke grond re-integratiekansen voor werkneemster heeft gemist.
4.13.
Uit 4.2 tot en met 4.12 volgt de conclusie dat appellante binnen de grenzen van de redelijkheid haar re-integratieverplichtingen heeft verricht en dat het standpunt van het Uwv, dat de re-integratie-inspanningen onvoldoende zijn geweest zonder dat daarvoor een deugdelijke grond is, niet wordt gedragen door een afdoende motivering.
5. Het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd. De Raad zal het besluit van 30 januari 2013 herroepen.
6. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van appellante. De kosten van rechtsbijstand worden overeenkomstig het verzoek van appellante op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 992,- in bezwaar, op € 1.240,- in beroep en op € 496,- in hoger beroep. De kosten verbonden aan het rapport van Trompenaars en Ligthart worden begroot op € 2.966,90. De door het Uwv te vergoeden kosten zijn € 5.694,90 in totaal. Bij appellante is door de rechtbank een griffierecht geheven van € 318,- zodat het betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep (€ 493,-) in totaal een bedrag van € 811,- moet worden vergoed.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 augustus 2013 dat van rechtswege mede
betrekking heeft op het besluit van 12 december 2013 gegrond en vernietigt die besluiten;
- herroept het besluit van 30 januari 2013;
- bepaalt dat het Uwv het door appellante betaalde griffierecht van € 811,- vergoedt;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van appellante tot een bedrag van € 5.694,90.
Deze uitspraak is gedaan door E.W. Akkerman als voorzitter en A.I. van der Kris en
C.W.J. Schoor als leden, in tegenwoordigheid van L.L. van den IJssel als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 april 2016.
(getekend) E.W. Akkerman
(getekend) L.L van den IJssel