Uitspraak
12/4092 AWBZ
Datum uitspraak: 10 augustus 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 5 juli 2012, 11/3019 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
Zorgkantoor Friesland (Zorgkantoor)
de Staat der Nederlanden, de minister van Veiligheid en Justitie (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.A.E. Bol hoger beroep ingesteld.
Het Zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 mei 2014. Voor appellante is verschenen mr. Bol. Het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door W. Meijer.
De Raad heeft het onderzoek ter zitting heropend teneinde het Zorgkantoor in de gelegenheid te stellen nadere vragen te beantwoorden.
Het Zorgkantoor heeft een nader stuk ingediend en bij brief van 11 september 2014 een aantal vragen beantwoord.
Op 19 februari 2015 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Voor appellante is mr. Bol verschenen en het Zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door W. Meijer.
Na deze zitting is het onderzoek opnieuw heropend en heeft het Zorgkantoor vragen van de Raad beantwoord.
Met toestemming van partijen is een derde zitting achterwege gelaten, waarna de Raad het onderzoek heeft gesloten.
Wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) door de bestuursrechter wordt de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) in zoverre mede als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft bij diverse verleningsbesluiten een persoonsgebonden budget (pgb) voor de jaren 2010 en 2011 toegekend gekregen om de benodigde zorg, waarvoor zij is geïndiceerd op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), te kunnen inkopen. Daarbij is door het Zorgkantoor vermeld dat de eigen bijdrage voorlopig is vastgesteld (op het minimum) en dat na ontvangst van appellantes inkomensgegevens van de Belastingdienst de definitieve eigen bijdrage zal worden vastgesteld. Volgens de verleningsbesluiten wordt het pgb na aftrek van de eigen bijdrage in voorschotten uitbetaald.
1.2.
Bij besluiten van 11 mei 2011 en 19 mei 2011 heeft het Zorgkantoor de definitieve hoogte van de door appellante verschuldigde eigen bijdrage over de jaren 2010 en 2011 vastgesteld
.Als gevolg van deze besluiten moet appellante over 2010 € 2.092,54 en over 2011 € 1.176,14 terugbetalen wegens te veel ontvangen voorschotten.
.Als gevolg van deze besluiten moet appellante over 2010 € 2.092,54 en over 2011 € 1.176,14 terugbetalen wegens te veel ontvangen voorschotten.
1.3.
Appellante heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Bij besluit van 31 oktober 2011 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. Het bestreden besluit is ondertekend door de voorzitter en de secretaris van de Commissie voor bezwaarschriften.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de vaststelling van de eigen bijdrage is geschied op grond van artikel 2.6.7 van de Regeling subsidies AWBZ (Regeling). Dit artikel is dwingendrechtelijk van aard en laat geen ruimte voor een belangenafweging die zou kunnen resulteren in het geheel of gedeeltelijk afzien van de terugvordering.
3.1.
Appellante heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft in hoger beroep, onder verwijzing naar een uitspraak van deze Raad van 30 januari 2008 (ECLI:NL:CRVB:2008:BC4321), herhaald dat bij een terugvordering als deze een belangenafweging niet achterwege mag blijven, omdat artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is en van een hogere orde is dan artikel 2.5.6.12, vijfde lid, van de Regeling.
3.2.
Het Zorgkantoor heeft zich gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank. Het Zorgkantoor heeft daarbij gesteld dat, indien een belangenafweging al plaats zou moeten vinden, in de door appellante aangevoerde feiten en omstandigheden geen zo zwaarwegende argumenten zijn aan te wijzen dat van de terugvordering zou moeten worden afgezien.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad ziet zich, nu het bestreden besluit is ondertekend door de voorzitter en de secretaris van de Commissie voor bezwaarschriften, ambtshalve gesteld voor de vraag of het bestreden besluit bevoegd is genomen. Volgens vaste rechtspraak (zie de uitspraken van de Raad van 25 maart 1997, ECLI:NL:CRVB:1997:ZB6745 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 januari 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AH6433) voorziet de Awb niet in de mogelijkheid om het nemen van een beslissing op bezwaar over te dragen aan een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat het primaire besluit heeft genomen. De omstandigheid dat één van de ondertekenaars bevoegd is om in de functie van juridisch medewerker het Zorgkantoor te vertegenwoordigen maakt dit niet anders. Dit betekent dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen en zal worden vernietigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat ook de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt.
4.2.
In hoger beroep heeft het Zorgkantoor te kennen gegeven het bestreden besluit voor zijn rekening te nemen. Daarom zal de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden.
5. Daartoe overweegt de Raad het volgende.
5.1.
Het heffen van eigen bijdragen in de kosten van de aan een verzekerde verleende
AWBZ-zorg is wettelijk geregeld in artikel 6, vierde lid, van de AWBZ, artikel 44, eerste lid, onder b, van de AWBZ, het op eerstgenoemd artikelonderdeel gebaseerde Bijdragebesluit zorg (Bbz) en de op laatstgenoemd artikelonderdeel gebaseerde Regeling subsidies AWBZ (de Regeling). De artikelen 16a tot en met 16g van het Bbz zijn gewijd aan de bijdrageplicht voor de kosten van zorg indien de verzekerde niet verblijft in een instelling. Artikel 16a van het Bbz geeft de grondslag voor het verschuldigd zijn van de eigen bijdrage en artikel 16d van het Bbz regelt de hoogte van de bijdrage. In paragraaf 2.6 van de Regeling zijn bepalingen opgenomen over het pgb. Artikel 2.6.7, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat de verzekerde van 18 jaar of ouder aan wie een pgb is verleend een bijdrage verschuldigd is van een bepaald percentage van het bruto pgb voor een bepaalde zorgfunctie. Het zesde lid geeft aan welke bepalingen van het Bbz van overeenkomstige toepassing zijn. Ingevolge artikel 2.6.8, eerste lid, van de Regeling bedraagt het netto pgb het verschil tussen het bruto pgb en de eigen bijdrage.
5.2.
Gelet op deze systematiek moet het ervoor worden gehouden dat het Zorgkantoor op grond van artikel 2.6.7 van de Regeling de eigen bijdrage voor diverse zorgfuncties vaststelt en deze in mindering brengt op het bruto pgb, waarna het Zorgkantoor het netto pgb aan de verzekerde als voorschot uitbetaald op grond van artikel 2.6.10 van de Regeling. Bij het vaststellen van de eigen bijdrage maakt het Zorgkantoor gebruik van de door CAK aangeleverde gegevens.
5.3.
Appellante had voor de – hier in geding zijnde – jaren 2010 en 2011 een AWBZ-indicatie voor de zorgfunctie begeleiding groep (BG) als bedoeld in artikel 6 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ (Bza). Voor de inkoop van de AWBZ-zorg heeft het Zorgkantoor appellante met toepassing van artikel 2.6.3 van de Regeling een pgb verleend. Het bedrag dat appellante moet terugbetalen over 2010 en 2011 is het gevolg van het na ontvangst van inkomensgegevens van de Belastingdienst herberekenen van de op het bruto pgb in mindering te brengen eigen bijdrage. Het Zorgkantoor heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat terecht, met toepassing van artikel 2.6.7 van de Regeling, met ingang van 1 januari 2010 een eigen bijdrage voor Begeleiding geheven is.
5.4.
De beroepsgrond van appellante dat – uit de in 3.1 genoemde uitspraak van de Raad volgt dat – artikel 2.5.6.12 van de Regeling (ten tijde in geding: 2.6.13, vijfde lid, van de Regeling) in strijd is met artikel 4:46 van de Awb en zoverre verbindende kracht mist, miskent dat het bestreden besluit niet de lagere vaststelling van het pgb als bedoeld in artikel 2.6.13 van de Regeling betreft
,maar het wijzigen van de eerdere verleningsbesluiten. Voor zover het betoog van appellante zo moet worden opgevat dat artikel 2.6.7 van de Regeling in strijd is met artikel 4:46 van de Awb slaagt het evenmin. Ook artikel 4:46 van de Awb heeft betrekking op een lagere vaststelling van het pgb, wat bij toepassing van artikel 2.6.7 van de Regeling niet aan de orde is.
,maar het wijzigen van de eerdere verleningsbesluiten. Voor zover het betoog van appellante zo moet worden opgevat dat artikel 2.6.7 van de Regeling in strijd is met artikel 4:46 van de Awb slaagt het evenmin. Ook artikel 4:46 van de Awb heeft betrekking op een lagere vaststelling van het pgb, wat bij toepassing van artikel 2.6.7 van de Regeling niet aan de orde is.
5.5.
Betreffende het met toepassing van artikel 2.6.7 van de Regeling in mindering brengen op het pgb van een eigen bijdrage voor Begeleiding overweegt de Raad het volgende.
5.6.
Bij Besluit van 2 november 2010, houdende wijziging van het Besluit zorgverzekering, het Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG, het Besluit zorgaanspraken AWBZ, het Zorgindicatiebesluit, het Bijdragebesluit zorg, het Besluit tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten en het Besluit tegemoetkoming specifieke zorgkosten in verband met diverse maatregelen 2011 (Stb. 2010, 764), is in artikel 16a van het Bbz ingevoegd dat de verzekerde van 18 jaar of ouder bijdraagt in de kosten van de zorg, bedoeld in artikel 6 van het Bza. Deze wijziging is in werking getreden met ingang van 1 januari 2011. In de Nota van toelichting op het Besluit is vermeld dat het regelen en invoeren van een eigen bijdrage voor de zorgfunctie Begeleiding is geregeld met het Besluit van 9 december 2009 (Stb. 2009, 555), maar dat daarbij is verzuimd artikel 16a, eerste lid, en het opschrift van hoofdstuk III, paragraaf 2, aan te passen.
5.7.
Dat betekent dat het heffen van een eigen bijdrage voor de functie Begeleiding eerst met ingang van 1 januari 2011 mogelijk was. Dat wordt niet anders door de omstandigheid dat artikel 2.6.7 van de Regeling met ingang van 1 januari 2010 is aangepast aan het opleggen van een eigen bijdrage voor de zorgfunctie Begeleiding (Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 2 december 2009, nr. Z/VU-2973111, houdende wijziging van de Regeling subsidies AWBZ in verband met aanpassingen ten behoeve van het jaar 2010 en wijziging van een andere regeling), nu uit de Toelichting op die Regeling volgt dat deze wijziging voortvloeit uit het besluit om een eigen bijdrage voor de functie begeleiding in te voeren en dit – zo blijkt uit rechtsoverweging 5.6 – eerst met ingang van
1 januari 2011 sluitend is geregeld.
5.8.
Wat is overwogen in 5.6 en 5.7 betekent dat voor het heffen van een eigen bijdrage voor de zorgfunctie Begeleiding eerder dan 1 januari 2011 het Bbz geen grondslag biedt. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen niet in stand worden gelaten voor zover daarbij over 2010 € 2.092,54 eigen bijdrage is geheven voor de zorgfunctie Begeleiding en op het bruto pgb in mindering is gebracht. Daarmee ontvalt ook de grondslag aan de terugvordering van te veel ontvangen voorschotten over 2010.
5.9.
Vanaf 1 januari 2011 vindt het heffen van een eigen bijdrage voor de zorgfunctie Begeleiding wel grondslag in het Bbz. Het Zorgkantoor was dan ook bevoegd om de eerdere verleningsbesluiten over 2011, waarbij was uitgegaan van een te lage eigen bijdrage, te herzien en de onverschuldigde betaalde subsidie(voorschot)bedragen terug te vorderen. Het Zorgkantoor moet zijn bevoegdheid uitoefenen met inachtneming van het geschreven en ongeschreven recht, waaronder de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde plicht tot evenredige belangenafweging. De door appellante aangevoerde omstandigheden leiden er niet toe dat geoordeeld moet worden dat het Zorgkantoor bij afweging van de belangen in redelijkheid niet tot een hogere vaststelling van de eigen bijdrage en daarmee tot een terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotbedragen heeft kunnen komen.
5.10.
Wat is overwogen in 5.9 betekent dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand worden gelaten voor zover het Zorgkantoor daarbij over 2011 € 1.176,14 van appellante heeft teruggevorderd wegens te veel ontvangen voorschotten.
5.11.
Aan appellante moet worden toegegeven dat het besluitvormingsproces van het Zorgkantoor in deze geen schoonheidsprijs verdient omdat onduidelijk is met welk besluit de onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd en tegen welke onderdelen van de diverse besluiten wel of niet bezwaar gemaakt kan worden. Hieraan verbindt de Raad geen gevolgen omdat uit het verdere verloop van de procedure blijkt dat appellante niettemin op juiste wijze en tijdig bezwaar heeft gemaakt, zodat niet gezegd kan worden dat appellante nadeel heeft ondervonden van de ondoorzichtige besluitvorming.
6. Appellante heeft verzocht om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
6.1.
Of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante.
6.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Heeft – in zaken zoals deze – de totale procedure langer dan vier jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Daarbij zouden de verschillende instanties binnen de volgende termijnen moeten worden afgerond: bezwaar een half jaar, beroep anderhalf jaar en hoger beroep twee jaar. Hierbij geldt dat doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188 en de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
6.3.
De redelijke termijn eindigt wanneer de geschillen die veroorzaakt door, gelieerd aan of in verband gebracht kunnen worden met dezelfde rechtsvraag onaantastbaar zijn beantwoord en uitgevoerd. In dit geval eindigt de redelijke termijn op de dag dat de Raad uitspraak doet.
6.4.
Zoals de Raad heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 26 januari 2009 is, in beginsel, een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende.
6.5.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het Zorgkantoor op 17 mei 2011 tot de datum van deze uitspraak zijn vijf jaar en ongeveer drie maanden verstreken. De Raad ziet geen aanleiding de redelijke termijn voor deze procedure op meer dan vier jaar te stellen. In dit verband wordt verwezen naar de bij 6.2 genoemde uitspraak van de Afdeling. De redelijke termijn is dan ook met één jaar en ongeveer drie maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van drie maal € 500,-, dit is € 1.500,-.
6.6.
Voor wat betreft de toerekening van dit bedrag wordt het volgende overwogen.
6.7.
De Raad stelt vast dat van een te lange behandelduur bij het Zorgkantoor geen sprake is, nu tussen de ontvangst van het bezwaarschrift op 17 mei 2011 en het besluit op bezwaar van 31 oktober 2011 minder dan zes maanden zijn verstreken. De behandeling door de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 12 december 2011 tot de uitspraak van
5 juli 2012 heeft ruim anderhalf jaar in beslag genomen. In deze fase is de behandelingsduur van anderhalf jaar met een maand overschreden. De behandeling van het hoger beroep heeft vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift van appellante op 20 juli 2012 tot de datum van deze uitspraak ongeveer vier jaar geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn van drie en een half jaar in de rechterlijke fase is overschreden met meer dan een jaar.
6.8.
De Staat wordt, gelet op de in 6.7 geconstateerde overschrijding, veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante ten bedrage van € 1.500,-.
7. Aanleiding bestaat om het Zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 992,- in beroep en op € 1.240,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.232,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 31 oktober 2011;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven voor zover appellante daarbij over 2011 € 1.176,14 moet terugbetalen aan het Zorgkantoor wegens te veel ontvangen voorschotten;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,-;
- veroordeelt het Zorgkantoor in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 2.232 ,-;
- bepaalt dat het Zorgkantoor aan appellante het betaalde griffierecht in beroep en in hoger beroep van in totaal € 156,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en H.J. de Mooij en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van P. Boer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2016.
(getekend) J. Brand
(getekend) P. Boer