Uitspraak
14/3519 WWB
Datum uitspraak: 2 augustus 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 mei 2014, 13/1409 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant 1] en [appellant 2] te [woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. L. Hermans, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak van partijen die bij de Raad is geregistreerd onder nummer 15/2317 WWB, plaatsgevonden op 5 januari 2016. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Hermans. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T. Blanksma.
Na de gevoegde behandeling ter zitting zijn de gedingen weer gesplitst. In de onderhavige zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen vanaf 9 november 2007 algemene bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden.
1.2.
Naar aanleiding van anonieme meldingen in februari en april 2012 heeft het college onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand, met name in verband met autohandel en het bezit van een paard. Dit onderzoek is met een rapport van 27 november 2013 afgerond.
1.3.
Na besluiten tot opschorting van het recht op bijstand per 9 maart 2012, per 26 april 2012 en per 15 mei 2012 heeft het college bij besluit van 25 mei 2012 de bijstand met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de WWB per 26 april 2012 ingetrokken.
1.4.
Het college heeft bij besluit van 29 oktober 2012 het intrekkingsbesluit van 25 mei 2012 herzien (lees: ingetrokken) omdat niet vaststond dat het besluit tot opschorting van het recht op bijstand op 15 mei 2012 was verzonden, waardoor ook niet aannemelijk gemaakt kon worden dat appellanten verwijtbaar verzuimd hadden binnen de geboden hersteltermijn inlichtingen te verstrekken. Het college heeft de bijstand over de periode van 26 april 2012 tot 29 oktober 2012 alsnog aan appellanten uitbetaald.
1.5.
Bij besluit van eveneens 29 oktober 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van
28 maart 2013 (bestreden besluit), heeft het college de betaling van de bijstand van appellanten met ingang van 29 oktober 2012 geblokkeerd.
1.6.
Bij brief van 14 maart 2013 heeft het college appellanten verzocht nadere gegevens over te leggen. Bij besluit van 4 april 2013 heeft het college de bijstand ingetrokken per 14 maart 2013 wegens het niet verstrekken van de bij brief van 14 maart 2013 gevraagde gegevens. Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel ingesteld.
1.7.
Naar aanleiding van een nieuwe aanvraag om bijstand heeft het college bij besluit van
27 augustus 2013 aan appellanten per 12 april 2013 weer bijstand toegekend.
1.8.
Bij besluit van 27 november 2013 heeft verweerder de bijstand over negen maanden in de periode tussen december 2007 en oktober 2011 ingetrokken in verband met autohandel alsmede over de gehele periode van 1 maart 2012 tot en met 13 maart 2013 in verband met het bezit van een paard. Bij besluit van 12 juni 2014, genomen op het bezwaar tegen het besluit van 27 november 2013, heeft het college de intrekking over de periode van 1 januari 2013 tot 14 maart 2013 herroepen en voor het overige gehandhaafd. Dit besluit heeft geleid tot de eerder vermelde zaak 15/2317 WWB.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat, gelet op wat op 29 oktober 2012 mede door het onderzoek bekend was, het college het gegronde vermoeden kon hebben dat de toen bekende, maar nog niet door appellanten gemelde feiten van invloed konden zijn op het recht op bijstand. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de blokkering vervolgens niet onevenredig lang heeft geduurd.
3. Appellanten hebben zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellanten hebben belang bij een beoordeling van het hoger beroep nu zij tijdig om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten hebben verzocht.
De blokkering per 29 oktober 2012
4.2.
Appellanten hebben aangevoerd dat op 29 oktober 2012 geen grond bestond voor de blokkering omdat zij de inlichtingenplicht niet hebben geschonden, dat zij hebben meegewerkt aan het tot dan toe verrichte onderzoek en dat het recht op bijstand (hierna ook: uitkering) kon worden vastgesteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1147) is het blokkeren of stopzetten van de betaling van bijstand rechtmatig indien het bijstandverlenend orgaan op goede gronden van oordeel is, althans ten minste het gegronde vermoeden kan hebben, dat een betrokkene geen recht (meer) heeft op een (volledige) bijstandsuitkering. Als regel zal daartoe aanleiding bestaan als uit onderzoek gegevens bekend worden die erop duiden dat een betrokkene zijn wettelijke inlichtingenverplichting niet of niet volledig is nagekomen, maar nog onvoldoende grondslag bestaat om al tot herziening of intrekking van de bijstand over te gaan.
4.2.2.
Zoals is overwogen in de andere uitspraak tussen partijen (rechtsoverwegingen 4.3
en 4.9) hebben appellanten de inlichtingenverplichting geschonden door geen melding te maken van de onder 1.8 bedoelde autohandel en geen melding te doen van ontvangst van middelen voor de verzorging van het paard. Voorts staat vast dat het paard op 29 oktober 2012 nog steeds werd verzorgd en onderhouden door de dochter van appellanten en dat op dat moment nog onduidelijk was in hoeverre appellanten middelen in verband daarmee van een derde ontvingen. Het college heeft op die datum dan ook een gegrond vermoeden kunnen hebben dat appellanten geen recht hadden op een (volledige) bijstandsuitkering, hoewel nog onvoldoende grondslag was om tot herziening of intrekking over te gaan.
4.3.
Appellanten hebben voorts aangevoerd dat het besluit van 29 oktober 2012 tot blokkering in strijd is met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel, omdat op 29 oktober 2012 tevens het besluit tot intrekking van het recht op uitkering per 29 april 2012 is ingetrokken. Met dit besluit mochten appellanten er op vertrouwen dat hun uitkeringsrecht was vastgesteld. De grond van de blokkering vanaf 29 oktober 2012 was dezelfde (het verzwijgen van de autohandel en het paard) als de grond van de opschorting in april 2012, terwijl geen nieuwe feiten en omstandigheden waren gebleken. De besluitvorming van 29 oktober 2012 was voor appellanten onbegrijpelijk en schiep verwarring over waar zij aan toe waren en wat het college van hen verlangde. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.3.1.
In het besluit van 29 oktober 2012 waarbij het intrekkingsbesluit van 25 mei 2012 is ingetrokken staat weliswaar niet vermeld waarop de intrekking van het besluit is gebaseerd, maar wordt wel nadrukkelijk vermeld dat het recht op uitkering per 26 april 2012 wordt voortgezet in afwachting van de resultaten van verder onderzoek naar de rechtmatigheid van de verleende bijstand. Aan dat besluit konden appellanten daarom niet het vertrouwen ontlenen dat hun recht op bijstand definitief was vastgesteld. Het besluit tot blokkering vermeldt voorts ook duidelijk dat de betaling wordt geblokkeerd omdat er twijfel bestaat over het recht op uitkering en dat het is genomen in afwachting van nader onderzoek naar de rechtmatigheid van de bijstandverlening. Het besluit tot blokkering is bovendien van dezelfde datum als het herzieningsbesluit, zodat er geen periode is geweest waarin appellanten door de besluitvorming in onzekerheid hebben verkeerd. De vraag of er op 29 oktober 2012 nieuwe feiten en omstandigheden waren is niet van betekenis voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de blokkering. Bepalend daarvoor is of er op 29 oktober 2012 voldoende gronden voor de blokkering aanwezig waren. Het besluit tot intrekking van het recht op bijstand per 26 april 2012 is bovendien ingetrokken omdat niet duidelijk was dat appellanten verwijtbaar hadden verzuimd binnen de gegeven termijn inlichtingen te verschaffen en stond dus geheel los van de resultaten van het lopende onderzoek.
De duur van de blokkering
4.4.
Appellanten hebben ten slotte aangevoerd dat de blokkering bijna zes maanden en daarmee te lang heeft geduurd. Daarbij hebben zij erop gewezen dat een opschorting ingevolge artikel 54, eerste lid, van de WWB op grond van het tweede lid van dat artikel slechts acht weken mag duren. Door de duur van de blokkering zijn appellanten onevenredig benadeeld, mede doordat zij in deze lange periode geen nieuwe aanvraag konden doen. Bovendien heeft het onderzoek te lang geduurd en zijn daarin geen nieuwe gegevens bekend geworden. Over deze beroepsgrond overweegt de Raad het volgende.
4.5.
De blokkering van de uitbetaling van de bijstand is aan te merken als het nalaten van een handeling die strekt tot uitvoering van een besluit tot verlening van bijstand, die ingevolge artikel 79 van de WWB voor de toepassing van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met een besluit wordt gelijkgesteld.
4.5.1.
Uitbetaling van bijstand geschiedt ingevolge artikel 45, eerste lid, van de WWB in beginsel per kalendermaand. Hieruit volgt dat zolang de blokkering voortduurt het college iedere maand opnieuw nalaat een handeling te verrichten die strekt tot uitvoering van het besluit tot verlening van bijstand, die voor de toepassing van artikel 8:1 van de Awb met een besluit wordt gelijkgesteld. Dit betekent dat tegen iedere herhaling van de blokkering een rechtsmiddel kan worden aangewend.
4.5.2.
Het voortduren van een blokkering moet dus worden aangemerkt als een reeks van opvolgende blokkeringsbesluiten van maandelijkse uitbetalingen, zoals die bijvoorbeeld zichtbaar kunnen worden in uitkeringsspecificaties.
4.5.3.
Indien in een bezwaarschrift tegen een blokkeringsbesluit niet alleen gronden zijn gericht tegen de eerste blokkering en daarmee tegen de blokkering als zodanig, maar ook tegen het voortduren ervan, dient dat bezwaar tevens te worden aangemerkt als te zijn gericht tegen de herhaling van het blokkeringsbesluit in de kalendermaanden na dat blokkeringsbesluit. Dan dient bij het besluit op bezwaar te worden beoordeeld of de herhaling van de blokkering van de uitkering in die latere kalendermaanden, tot en met het besluit op bezwaar, rechtmatig was.
4.5.4.
Bezwaar tegen uitsluitend het voortduren van een blokkering moet, wanneer daarbij geen datum is vermeld, in beginsel worden geacht te zijn gericht tegen (het uitblijven van) de laatste specificatie die nog binnen de bezwaartermijn van zes weken voor de datum van het bezwaarschrift valt. In een op dat bezwaar te nemen besluit dient de rechtmatigheid van het voortduren van de blokkering vanaf de desbetreffende kalendermaand tot aan het besluit op bezwaar te worden beoordeeld.
4.5.5.
Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen het blokkeringsbesluit van 29 oktober 2012 en het voortduren van de blokkering. Gelet op wat onder 4.5.1 tot en met 4.5.4 is overwogen dient daarom de vraag te worden beantwoord of de blokkering gedurende de gehele periode van 29 oktober 2012 tot 28 maart 2013 rechtmatig was. De omstandigheid dat het college de bijstand van appellanten per 15 maart 2013 heeft ingetrokken is in dit verband niet van betekenis nu het besluit tot intrekking eerst op 4 april 2013, en derhalve na het bestreden besluit, is genomen.
4.5.6.
Wat onder 4.5.1 tot en met 4.5.5 is overwogen betekent dat de rechtbank terecht de duur van de blokkering heeft beoordeeld.
4.6.
Bij de beoordeling of een blokkering mag voortduren is in de eerste plaats van belang dat de blokkering slechts gerechtvaardigd is gedurende onderzoek dat is gericht op het kunnen nemen van een besluit over het recht op bijstand en dat er derhalve goede redenen moeten zijn om nog geen besluit over het recht op bijstand te nemen. Voorts dienen de ernst van het vermoeden dat betrokkene geen recht meer heeft op (volledige) bijstand, de duur van het onderzoek en de voortvarendheid die bij het onderzoek is betracht bij de beoordeling te worden betrokken. Ten slotte dient een afweging te worden gemaakt tussen het belang bij het vermijden van het ten onrechte verlenen van bijstand en het belang dat betrokkene ten onrechte bijstand wordt onthouden. Daarbij dient, gelet op het doel van bijstandsverlening, dit laatste belang zwaarder te wegen naarmate de blokkering langer duurt. Op dit punt kan het bestuursorgaan verschillende mogelijkheden onder ogen zien, zoals de blokkering met terugwerkende kracht opheffen, de blokkering niet voortzetten of, gelet op de omvang van de onzekerheid van het recht op bijstand, de uitbetaling slechts gedeeltelijk blijven blokkeren. Ten slotte dient hierbij tevens de omstandigheid te worden betrokken dat het opheffen van de blokkering op zichzelf niet aan het voortzetten van het onderzoek naar het recht op bijstand in de weg staat.
4.7.
De blokkering van de uitbetaling van de bijstand is een met een belastend besluit gelijk te stellen handelen of nalaten, zodat het op de weg van het bijstandverlenend orgaan ligt om aannemelijk te maken dat er voldoende feitelijke grondslag is voor het voortduren van de blokkering.
4.8.
In het licht van wat onder 4.6 is overwogen was de blokkering vanaf januari 2013 niet meer rechtmatig. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat het onderzoek in februari 2012 was gestart en derhalve toen al ruim tien maanden voortduurde. Voorts is van belang dat het onderzoek in verband met autohandel slechts zag op transacties tot en met 2011 en dat het onderzoek na 29 oktober 2012 weliswaar niet geheel maar wel met name was gericht op de situatie rondom het paard. In december 2012 is de verzorging en het onderhoud van het paard door de dochter van appellanten beëindigd. Gelet op de duur van de blokkering diende derhalve vanaf 1 januari 2013 het belang van appellanten bij uitbetaling van de bijstand zwaarder te wegen dan het belang van het vermijden van het ten onechte betalen van bijstand. Hierbij komt mede betekenis toe aan het feit dat het recht op bijstand tussen 29 april 2012 en 29 oktober 2012 al opgeschort was geweest en voorts dat het hervatten van de uitbetaling niet aan het voortzetten van het onderzoek in de weg stond. Dit klemt temeer nu het onderzoek vanaf januari 2013 met name was gericht op een afgesloten periode in het verleden.
5. Uit 4.8 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal daarom worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij de blokkering over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 maart 2013 niet is herroepen. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de blokkering in zoverre te herroepen. Daarbij is van belang dat bij besluit van 12 juni 2014 inmiddels definitief is beslist dat appellanten recht hebben op bijstand over de periode van 1 januari 2013 tot 14 maart 2013 en dat bij besluit van 4 april 2013 de bijstand vanaf 14 maart 2013 is ingetrokken.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.976,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 28 maart 2013, voor zover daarin
de blokkering over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 maart 2013 niet is herroepen;
- herroept de blokkering in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde deel van het besluit van 28 maart 2013;
- veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 2.976,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 166,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en
J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen