Uitspraak
15/397 WSF, 15/398 WSF
Datum uitspraak: 27 juli 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2014, 14/1660 en 14/1662 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. R. Brouwer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend en heeft bij brief van 1 juni 2016 vragen van de Raad beantwoord en nadere stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2016. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Brouwer. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. G.J.M. Naber.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
De aflosfase van de studieschuld van appellanten is de gestart op 1 januari 2003 (appellante) en op 1 januari 2005 (appellant).
1.2.
Bij twee afzonderlijke berichten terugbetalen 2013 van 6 november 2013 is de draagkracht van appellanten met ingang van 1 januari 2014 vastgesteld op € 67,73 per maand (appellante) en € 759,29 per maand (appellant). Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de bij de besluiten van 6 november 2013 vastgestelde draagkracht en het daaruit voortvloeiende aflosbedrag. Toepassing van de nieuwe terugbetaalregels is voor hen gunstiger.
1.3.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 10 februari 2014 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat appellanten niet voldoen aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de nieuwe terugbetaalregels. Er is geen onterecht onderscheid met de groep debiteuren die wel kan kiezen voor de nieuwe terugbetaalregels, omdat deze groep op 31 december 2011 nog niet was verplicht om af te lossen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben in hoger beroep, kort samengevat, het volgende aangevoerd. Bij onverkorte toepassing van de wet behoren appellanten tot de groep debiteuren die zijn gebonden aan het oude aflossysteem (oude debiteuren). De wet kent nog twee andere groepen aflossers, te weten oude debiteuren die kunnen kiezen voor het nieuwe aflossingsregime en debiteuren die aan het nieuwe regime zijn gebonden. Debiteuren die onder het nieuwe regime aflossen behoeven volgens appellanten uiteindelijk minder terug te betalen dan appellanten, terwijl de overige voorwaarden van het terugbetalen, zoals de aflostermijn van 15 jaar, hetzelfde blijven. Hierdoor ontstaat een onderscheid tussen groepen debiteuren. De hierop betrekking hebbende gronden van bezwaar heeft de minister onbesproken gelaten. De rechtbank heeft de op dat verzuim gerichte beroepsgronden niet beoordeeld. Van een aan het onderscheid tussen groepen debiteuren ten grondslag liggende bewuste keuze van de wetgever blijkt niet op grond van de parlementaire geschiedenis. Voor het gemaakte onderscheid is geen redelijke en objectieve rechtvaardiging. Dit is in strijd met de gewaarborgde rechten in artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bezien in samenhang met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol) en met de gewaarborgde rechten in artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). De rechtbank heeft deze een ieder verbindende verdragsbepalingen ten onrechte niet in haar beoordeling betrokken.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1.
Met ingang van 1 januari 2010 is het aflossingssysteem studieschulden vernieuwd bij de Wet van 23 april 2009 tot wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijke onderzoek in verband met de verhoging van het collegegeld en de aanpassing van het aflossingssysteem studieschulden (Stb. 2009, 246), hierna te noemen de Wijzigingswet. Als gevolg van de Wijzigingswet is de oude debiteurenregeling van hoofdstuk 6 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) verplaatst naar het nieuw ingevoerde hoofdstuk 10A van die wet en is in hoofdstuk 6 van die wet een nieuwe debiteurenregeling opgenomen.
4.1.2.
Ingevolge artikel 10a.1 van de Wsf 2000 is hoofdstuk 10a uitsluitend van toepassing op debiteuren die voor het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontvingen, tenzij zij een aanvraag hebben ingediend als bedoeld in artikel 10a.2.
4.1.3.
Ingevolge artikel 10a.2, eerste lid, eerste volzin, van de Wsf 2000 kan een debiteur die voor het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontving en voor wie op 31 december 2011 nog geen aflosfase is aangevangen, op aanvraag zijn schuld aflossen op grond van hoofdstuk 6.
4.2.1.
Aangezien appellanten beiden vóór 1 januari 2012 zijn begonnen met het aflossen van hun studieschuld, voldoen zij niet aan de voorwaarden van artikel 10a.2 van de Wsf 2000. Zij kunnen daarom op grond van die bepaling niet kiezen voor het nieuwe aflossingssysteem. Niet in geschil is dat toepassing van draagkrachtregels van het nieuwe aflossingssysteem, dat is neergelegd in (het nieuwe) hoofdstuk 6 in het geval van appellanten leidt tot een aanzienlijk lagere draagkracht per maand.
4.2.2.
Het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet brengt mee dat het de bestuursrechter, gelet op zijn plaats in het Nederlandse staatsbestel, niet vrijstaat te treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht. Indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan dit aanleiding geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit doet zich voor indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden strikte wetstoepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. De Raad wijst in dit verband op zijn uitspraken van 1 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD9274, en 8 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA4026, en de arresten van de Hoge Raad van 14 april 1989, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewetarrest) en
19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679.
4.2.3.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet komt het volgende naar voren. Aanleiding voor het wetsvoorstel is de strategische agenda voor het hoger onderwijs-, onderzoeks- en wetenschapsbeleid. In die agenda is vermeld dat meer studenten de afgelopen jaren zijn gaan lenen en dat het gemiddelde bedrag dat zij lenen fors is gestegen. Als flankerend beleid bij de in de (voorgestelde) Wijzigingswet voorziene verhoging van het collegegeld wordt de aanvullende beurs verhoogd en worden de terugbetalingsvoorwaarden bij studieleningen vereenvoudigd en versoepeld, zodat de financiële toegankelijkheid van het hoger onderwijs blijft gewaarborgd. De nieuwe terugbetalingsvoorwaarden houden onder meer in dat de draagkrachtregeling wordt vereenvoudigd, dat de draagkrachtvrije voet wordt verhoogd naar 120% van het wettelijk minimum loon voor fiscale partners samen en dat de draagkrachtregeling automatisch van toepassing is, waardoor geen aanvraagprocedure hoeft te worden doorlopen. Verder kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wijzigingswet worden opgemaakt dat de wetgever de verschillen tussen de oude en de nieuwe berekeningswijze van de draagkracht heeft onderkend (Kamerstukken II 2007/08, 31 288
nr. 1, blz. 36 en Kamerstukken II 2008/09, 31 790 nr. 3, blz. 1, 3, 9 en 10). Om studerenden die al onder de voorwaarden van het oude aflossingssysteem een lening zijn aangegaan bij de IB-groep niet te confronteren met nieuwe onvoorziene voorwaarden is met hoofdstuk 10a in een cohortgarantie voorzien: voor debiteuren die vóór het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontvingen blijven de oude terugbetalingsregels gelden. Desondanks kunnen huidige studerenden ervoor kiezen over te stappen naar het nieuwe systeem, mits voor hen de aflosfase nog niet is aangevangen. Het is daarbij administratief niet mogelijk om de groep die al aan het afbetalen is te laten overstappen naar de nieuwe terugbetalingsvoorwaarden. (Kamerstukken II 2008/09, 31 790 nr. 3, blz. 12 en nr. 7 blz. 6 en 8).
4.2.4.
Uit de onder 4.4 weergegeven totstandkomingsgeschiedenis van de Wijzigingswet blijkt dat de wetgever met het oog op het toegankelijk houden van het hoger onderwijs voor nieuwe studenten, die vanaf het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontvingen, de afbetalingsregels heeft vereenvoudigd. Ook komt naar voren dat de wetgever de belangen van de oude debiteuren in aanmerking heeft genomen door voor hen een cohortgarantie te bepalen, waardoor zij niet zullen worden geconfronteerd met nieuwe condities voor een oude schuld. Om administratieve redenen heeft de wetgever de facultatieve uitzondering op de cohortgarantie beperkt tot studerenden voor wie op 31 december 2011 nog geen aflosfase is gestart. Door de voorwaarden van het terugbetalingssysteem te wijzigen, zoals het verhogen van de draagkrachtvrije voet, heeft de wetgever expliciet aanvaard dat toepassing van de oude of de nieuwe debiteurenregeling tot een verschillende uitkomst kan leiden. Gelet hierop is de door appellanten aangevoerde voor hen nadelige uitkomst van de cohortgarantie niet een door de wetgever niet voorziene bijzondere situatie, die aanleiding kan zijn om strikte wetstoepassing achterwege te laten. De minister heeft overigens in zijn brief van 1 juni 2016 toegelicht dat de uitkomst van de draagkrachtberekening niet in alle gevallen gunstiger is bij toepassing van de nieuwe debiteurenregeling.
4.3.1.
De rechter dient op grond van artikel 94 van Pro de Grondwet een wet in formele zin buiten toepassing te laten indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
4.3.2.
Voor zover appellanten een beroep doen op artikel 1 van Pro het EP is dit beroep tevergeefs voorgesteld. Dit artikel bepaalt dat iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Aan de orde is de terugbetaling van een door de overheid verstrekte lening, waarbij de terugbetalingsregels voor appellanten ongewijzigd worden voortgezet. Door het ongewijzigd voortzetten van de oude terugbetalingsregels is aan appellanten geen bestaand eigendomsrecht ontnomen. Noch artikel 10a.1 van de Wsf 2000 noch de toepassing van deze bepaling in het geval van appellanten is in strijd met artikel 1 EP Pro.
4.3.3.
Zoals is overwogen in het door appellanten aangehaalde Arbeidskostenforfait-arrest van de Hoge Raad van 12 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA2756, moet bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een door artikel 26 IVBPR Pro verboden ongelijke behandeling voorop worden gesteld dat deze bepaling niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbiedt, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Hierbij komt aan de wetgever een zekere beoordelingsvrijheid toe.
4.3.4.
De onder 4.2.3 beschreven geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet laat zien dat de wetgever met het oog op het waarborgen van de financiële toegankelijkheid van het hoger onderwijs het aflossingssysteem van studieschulden heeft vereenvoudigd en versoepeld. Reden hiervoor was dat meer studenten waren gaan lenen, waarbij de geleende bedragen fors waren gestegen, terwijl de Wijzigingswet tevens voorziet in de verhoging van de collegegelden. Verder wilde de wetgever voorzien in een eenvoudig en transparant systeem om financiële barrières weg te nemen en om afgestudeerden zo min mogelijk hinder te laten ondervinden van het terugbetalen van hun studieschuld. Het verhogen van de draagkrachtvrije voet en het vereenvoudigen van de draagkrachtberekening zijn onderdeel van de nieuwe draagkrachtregeling, die behoort tot het nieuwe aflossingssysteem. De eenvoud en duidelijkheid van de nieuwe regels, die de calculeerbaarheid van studieschulden bevordert, in aanmerking genomen, kan de wijziging van de terugbetaalregels worden aangemerkt als een geschikt middel om het door de wetgever beoogde doel van bevordering van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te bereiken.
4.3.5.
De door appellanten aangevochten ongelijkheid bestaat hierin dat zij als oude debiteuren, voor wie de aflosfase vóór 1 januari 2012 is begonnen, op grond van de nieuw ingevoerde artikelen 10a.1 en 10a.2 van de Wsf 2000 niet in aanmerking komen voor toepassing van de nieuwe draagkrachtregels. Vooropgesteld wordt dat appellanten behoren tot de groep van oude debiteuren. Toen zij destijds gingen studeren was de toegankelijkheid van het hoger onderwijs niet in het geding op de door de wetgever bij de totstandkoming van de Wijzigingswet in ogenschouw genomen wijze. Verder heeft de wetgever voor de groep oude debiteuren voorzien in de cohortgarantie van artikel 10a.1 van de Wsf 2000, zodat zij niet worden geconfronteerd met gewijzigde voorwaarden voor een lopende studieschuld. De cohortgarantie brengt tevens mee dat de gewijzigde terugbetalingsregels voor oude debiteuren geen verslechtering inhouden. Wel heeft de wetgever hen de mogelijkheid onthouden om te kiezen voor de nieuwe terugbetaalregels indien de nieuwe regels voor hen gunstiger zijn. Zoals al genoemd onder 4.2.3 blijkt uit de wetgeschiedenis dat het administratief niet mogelijk was om de groep die al afbetaalde te laten overstappen naar de nieuwe terugbetalingsvoorwaarden. Hierover heeft de minister in zijn brief van 1 juni 2016 toegelicht dat het momenteel gaat om een groep van 600.000 debiteuren die aflossen volgens het oude systeem. Verder blijkt uit die brief dat het gebruikte automatiseringssysteem niet de mogelijkheid kent om op eenvoudige wijze tijdens de toekennings- en/of terugbetalingsperiode het van toepassing zijnde wettelijke regime aan te passen. Dit zou leiden tot handmatige herberekeningen van de schuldpositie van betrokkenen en/of tot een kostbare systeemaanpassing. Gelet hierop zou de door appellanten bepleite keuzemogelijkheid een onevenredige last met zich brengen. Dit alles leidt tot de conclusie dat de door de wetgever gemaakte keuze om de oude debiteuren die al aflossen geen keuzemogelijkheid voor het nieuwe systeem te bieden een geoorloofd doel dient en dat de daaruit voortvloeiende ongelijkheid wordt gerechtvaardigd. Gelet hierop slaagt het beroep op ongeoorloofde ongelijke behandeling niet.
4.4.
Het voorgaande betekent dat de minister de in bezwaar aangevoerde gronden over ongelijke behandeling wel had moeten betrekken in zijn heroverweging van de besluiten van 6 november 2013. Door dit na te laten heeft de minister gehandeld in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend. Omdat appellanten hierdoor niet worden benadeeld zullen de bestreden besluiten met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb ondanks de hiervoor genoemde schending in stand worden gelaten. Dat de rechtbank de aangevoerde schending van een ieder verbindende verdragsbepalingen ten onrechte niet in haar beoordeling heeft betrokken leidt gelet op 4.3 niet tot een andere uitkomst van de hoger beroepen.
5. Uit het voorgaande volgt dat de hoger beroepen niet slagen. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van gronden te worden bevestigd.
6. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze worden begroot op € 992,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en op € 992,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal € 1.984,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 1.984,-;
- bepaalt dat de minister het door appellanten in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 213,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J. Brand en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van I.G.A.H. Toma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) I.G.A.H. Toma
JvC