Uitspraak
14/5924 WWB, 14/5925 WWB, 15/7492 WWB
Datum uitspraak: 8 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Limburg van 17 september 2014, 14/939, 14/1800, 14/1801 (aangevallen uitspraak 1) en van
15 oktober 2015, 14/2656 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeesters en wethouders van Gulpen-Wittem (college)
PROCESVERLOOP
Als gevolg van het opheffen van de gemeenschappelijke regeling per 1 januari 2016 treedt in deze gedingen het college in de plaats van het dagelijks bestuur van de Regionale Sociale Dienst Pentasz Mergelland. In deze uitspraak wordt onder college tevens verstaan het dagelijks bestuur van de Regionale Sociale Dienst Pentasz Mergelland.
Namens appellant heeft mr. J.G.M. Nass, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend en op verzoek van de Raad nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgevonden op 27 september 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Nass. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.T.P.P. Gijsens.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 15 februari 2012 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van signalen dat appellant zijn petekind zou helpen op rommelmarkten, hij zou handelen via de website marktplaats.nl (Marktplaats) en inkomsten zou genieten uit online veilingen, hebben handhavingsmedewerkers van Pentasz Mergeland een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader hebben handhavingsmedewerkers onder meer dossieronderzoek gedaan, internet geraadpleegd, diverse instanties, waaronder Marktplaats B.V. en NEDveiling om inlichtingen verzocht, een huisbezoek aan de woning van appellant gebracht, appellant gehoord en D. [naam neef] (D), neef en tevens petekind van appellant, en de marktbeheerder van Heerlen gehoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 16 december 2013.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
20 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 april 2014 (bestreden
besluit 1), de bijstand van appellant in te trekken met ingang van 1 november 2013. Bij besluit van 6 januari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 mei 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand van appellant over de periode van 15 februari 2012 tot en met
31 oktober 2013 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 24.591,97 van appellant teruggevorderd. De besluitvorming berust op de grond dat appellant werkzaamheden op rommelmarkten heeft verricht en aan- en verkopen heeft gedaan via Marktplaats. Aangenomen moet worden dat appellant daarmee inkomen heeft gegenereerd. Door van de werkzaamheden en de inkomsten geen melding te maken bij het college heeft appellant de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. Omdat appellant geen deugdelijke administratie heeft bijgehouden, is het recht op bijstand niet vast te stellen.
1.4.
Bij besluit van 20 februari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 juli 2014, heeft het college appellant een boete opgelegd van € 18.867,29 op de grond dat hij de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de onder 1.3 vermelde activiteiten. Bij besluit van 28 mei 2015 (bestreden besluit 3) heeft het college het besluit van 31 juli 2014 ingetrokken, het bezwaar gericht tegen het besluit van 26 februari 2014 gegrond verklaard en aan appellant een boete opgelegd van € 9.026,59. Daarbij is het college uitgegaan van opzet en is de boete daarom vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag, in dit geval gerekend vanaf 1 januari 2013.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen van appellant tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
De hier te beoordelen periode loopt van 15 februari 2012 tot en met 20 december 2013.
4.2.
Niet in geschil is dat appellant (verkoop)werkzaamheden heeft verricht op rommelmarkten en goederen heeft aangekocht en verkocht via Marktplaats.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. De werkzaamheden waren hobbymatig en hij heeft nagenoeg geen inkomsten gegenereerd. Inkomsten die wel werden gegenereerd op de rommelmarkten en op Marktplaats kwamen ten gunste van D. Appellant had dus zelf geen inkomsten.
4.4.
Gelet op de aard, de omvang, de duur en het terugkerende karakter van de door appellant verrichte werkzaamheden, is sprake van op geld waardeerbare arbeid. Uit de onderzoeksresultaten blijkt immers dat appellant op Marktplaats in de periode van 15 februari 2012 tot 14 oktober 2013 3629 advertenties heeft geplaatst voor partijen goederen met een waarde variërend tussen de € 0,- en € 50,- en dat hij over de periode van 14 mei 2012 tot en met 18 november 2013 138 kavels betreffende rommelmarktspullen en partijen via de website NEDveiling.nl heeft aangekocht. Verder heeft appellant bij zijn gehoor op 21 oktober 2013 verklaard al 20 jaar op rommelmarkten te staan. Het gaat hier dus niet louter om hobbymatige activiteiten.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5646) is het verrichten van op geld waardeerbare activiteiten een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn, ongeacht de intentie waarmee die werkzaamheden worden verricht en ongeacht of uit die werkzaamheden daadwerkelijk inkomsten worden genoten. Van betekenis is in dit verband dat voor de verlening van bijstand, gelet op het bepaalde in artikel 31, eerste lid, in verbinding met artikel 32, eerste lid, van de WWB, niet alleen van belang is het inkomen waarover de betrokkene daadwerkelijk beschikt, maar ook het inkomen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. De gestelde omstandigheid dat appellant het geld dat hij voor zijn werkzaamheden ontving heeft afgedragen aan D is dan ook voor de beantwoording van de vraag of appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden niet van belang.
4.6.
De beroepsgrond dat appellant de door hem verrichte werkzaamheden al heeft doorgeven tijdens het intakegesprek op 15 februari 2012 slaagt niet. Uit de onderliggende rapportage bij het advies over de toekenning van bijstand aan appellant van 2 maart 2012 blijkt dat appellant destijds het volgende heeft doorgegeven dat hij zijn petekind helpt als die naar de rommelmarkt gaat om zijn goederen te vervoeren. Om er zeker van te zijn dat hij niet als fraudeur te boek zou komen te staan gaf betrokkene dat door. Hij krijgt hier geen vergoeding voor. Uit deze verklaring is niet op te maken dat appellant heeft doorgegeven dat hij zelf (verkoop)werkzaamheden verricht op rommelmarkten en goederen aankoopt en verkoopt via Marktplaats en heeft ingekocht via de website NEDveiling.nl. De stelling ter zitting dat appellant bij het intakegesprek ook zijn verkoopactiviteiten via internet heeft gemeld volgt de Raad niet. Dit blijkt in ieder geval niet uit voornoemd rapport. Voorts strookt deze stelling niet met de verklaring van appellant bij de hoorzitting in bezwaar op 25 maart 2014 dat de internetactiviteiten toen (lees: ten tijde van het intakegesprek) ook nog niet speelden en dat hij daarvan geen melding heeft gemaakt, omdat hij daar geen kwaad in zag omdat hij daar zelf niks mee verdiende. Ten slotte heeft D bij zijn gehoor op 11 december 2013 juist verklaard dat appellant hem heeft gevraagd om te helpen en niet andersom, zoals appellant bij het intakegesprek heeft verklaard.
4.7.
Uit 4.6 volgt eveneens dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Los van de vraag of appellant aannemelijk heeft gemaakt dat van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt, blijkt uit 4.6 dat appellant niet alle werkzaamheden heeft gemeld, zodat een eventuele toezegging niet is gebaseerd op volledige informatie van de zijde van appellant.
4.8.
Het had appellant redelijkerwijs duidelijk moeten zijn geweest dat al deze activiteiten voor de verlening van de bijstand van belang konden zijn, zodat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.9.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.10.
Appellant is niet in de onder 4.9 vermelde bewijslast geslaagd. Appellant heeft geen deugdelijke boekhouding bijgehouden van zijn werkzaamheden. De door appellant overgelegde overzichten zijn onvoldoende om vast te kunnen stellen wat de omvang van zijn werkzaamheden en verdiensten is geweest. Van belang is hiervoor dat deze overzichten achteraf door appellant zijn opgesteld aan de hand van facturen en bankafschriften en aantoonbaar incompleet zijn. Op het door appellant opgestelde overzicht is bijvoorbeeld uitgegaan van 39 facturen, terwijl uit de gedingstukken blijkt dat appellant 138 kavels via NEDveiling.nl heeft opgekocht. Voorts is uit navraag bij de marktbeheerder van Heerlen gebleken dat appellant op twee markten heeft gestaan die niet in het overzicht zijn vermeld en heeft D verklaard dat zij op de Autokino te Landgraaf hebben gestaan en ook de Autokino wordt in het overzicht van appellant niet vermeld. Het recht op bijstand over de te beoordelen periode kan daarom niet worden vastgesteld.
4.11.
Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.
Boete (aangevallen uitspraak 2)
4.12.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12.
4.13.
Uit 4.8 volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze schending kan appellant ook een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de WWB een boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag.
4.14.
Uit de in 4.12 vermelde rechtspraak volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
4.15.
Anders dan het college in het bestreden besluit 3 heeft betoogd, heeft het college niet aangetoond dat appellant willens en wetens de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De omstandigheid dat appellant bij het intakegesprek wel andere activiteiten heeft doorgegeven betekent niet automatisch dat appellant de overige activiteiten willens en wetens heeft verzwegen. Ook uit de omvang en duur van de werkzaamheden kan dit niet, zoals het college in dit verband ter zitting naar voren heeft gebracht, worden opgemaakt. Het bestreden besluit 3 komt daarom wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
4.16.
Gelet op 4.15 dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaren en dat besluit, wat betreft de opgelegde boete, vernietigen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het bedrag van de boete vaststellen en overweegt daartoe als volgt.
4.17.
Gelet op de aard en de omvang van de werkzaamheden en de omstandigheid dat appellant bij het intakegesprek wel het vervoer van de goederen naar de rommelmarkt heeft doorgegeven, waaruit kan worden opgemaakt dat bij appellant wel sprake is geweest van enig bewustzijn dat hij werkzaamheden aan het college moest doorgeven, is bij appellant sprake geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid in het niet-melden van die feiten, dat hem grove schuld kan worden verweten. Dat leidt in beginsel tot een boete van 75% van het benadelingsbedrag, hier te rekenen vanaf 1 januari 2013.
4.18.
Appellant heeft gewezen op zijn slechte financiële situatie. Hij heeft veel schulden en ontvangt bijstand. Dit is reden om de opgelegde boete verder te matigen. Nu sprake is van grove schuld moet bij het vaststellen van de hoogte van de boete in acht worden genomen dat appellant deze in achttien maanden uit de voor beslag vatbare ruimte bij een inkomen op bijstandsniveau kan voldoen. In de situatie van appellant als alleenstaande betekent dit dat de boete dient te worden bepaald op € 1.760,-, te weten achttien maal 10% van de alleenstaandennorm ten tijde van deze uitspraak (€ 977,15) en afgerond op een veelvoud
van € 10,-.
5. Aanleiding bestaat om in de zaak 15/7492 WWB het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op
€ 1.984,-voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
in de zaken 14/5924 WWB en 14/5925 WWB- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
in de zaak 15/7492 WWB
- vernietigt aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 28 mei 2015, wat betreft de
opgelegde boete;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.760,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 mei 2015;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.984,-;
- bepaalt dat het college het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 november 2016.
(getekend) P.W. van Straalen
De griffier is verhinderd te ondertekenen.