Uitspraak
15.5989 WWB, 15/5990 WWB, 15/5992 WWB, 15/7584 WWB
Datum uitspraak: 27 juni 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 31 juli 2015, 14/4925, 14/4928 en 14/7140 (aangevallen uitspraak 1), en van 30 oktober 2015, 14/7283 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
H. Haddaoui te Diemen (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Diemen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Amrani, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften en desgevraagd nadere stukken ingediend, een reactie gegeven op vragen van de Raad en een nader standpunt ingenomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Amrani. Het college heeft zich met bericht niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 20 november 2005 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Naar aanleiding van de melding van de bijstandsconsulent van appellante, dat appellante bij gesprekken dure kleding en schoenen droeg en dure tassen bij zich had, heeft een handhavingsspecialist van de Afdeling Werk, Inkomen en Zorg van de gemeente Diemen (handhavingsspecialist) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader is appellante bij brief van 21 januari 2014 opgeroepen voor een gesprek op 24 januari 2014 en gevraagd bankafschriften vanaf 1 oktober 2013 mee te nemen. Omdat appellante niet is verschenen en de gevraagde bankafschriften niet heeft ingeleverd, heeft het college bij besluit van 28 januari 2014 (besluit 1) het recht op bijstand met ingang van 24 januari 2014 opgeschort.
1.3.
Op 13 februari 2014 heeft appellante alsnog haar bankafschriften over de periode van 13 oktober 2013 tot en met 13 februari 2014 ingeleverd. Op deze bankafschriften waren onder meer acht bijschrijvingen afkomstig van T.A.P. Weber (W) te zien. De handhavingsspecialist heeft appellante vervolgens verzocht haar bankafschriften over de periode van 1 januari 2013 tot 13 oktober 2013 in te leveren, aan welk verzoek zij op 27 februari 2014 heeft voldaan. Op deze bankafschriften waren vele bijschrijvingen afkomstig van W te zien.
1.4.
De geconstateerde bijschrijvingen op de bankafschriften zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 6 maart 2014 (besluit 2) de bijstand vanaf 1 januari 2014 in te trekken. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat de inkomsten van appellante structureel hoger zijn dan de voor haar geldende bijstandsnorm, zodat zij geen recht op bijstand meer heeft.
1.5.
In vervolg op het onderzoek heeft de handhavingsspecialist op 27 februari 2014 en op 3 maart 2014 bij ABN AMRO bankafschriften gevorderd van de bankrekeningen van appellante over de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2012 en van haar minderjarige zoon over de periode van 1 januari 2012 tot 27 februari 2014. Uit alle bankafschriften bleek dat in de periode van maart 2012 tot en met februari 2014 vele bijschrijvingen afkomstig van W op bankrekeningen van appellante en haar zoon hadden plaatsgevonden, tot een bedrag van in totaal € 48.835,40. Verder bleek dat in 2011 kasstortingen hadden plaatsgevonden op de bankrekening van appellante tot een bedrag van in totaal € 6.140,-. De bevindingen van de handhavingsspecialist zijn neergelegd in een rapport van 11 maart 2014.
1.6.
Het onderzoek is hierna voortgezet door de Sociale Recherche Gooi en Vechtstreek (sociale recherche). In dat kader heeft de sociale recherche onder meer dossieronderzoek gedaan, Suwinet geraadpleegd en appellante op 8 april 2014 verhoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 10 april 2014.
1.7.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 16 mei 2014 (besluit 3) de bijstand over de periodes van 1 februari 2011 tot en met 31 december 2011 in te trekken en van 1 maart 2012 tot en met 31 december 2013 te herzien en de over die periodes gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 47.670,07 (bruto) van appellante terug te vorderen. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat appellante in voormelde periodes middelen heeft ontvangen waarvan appellante geen melding heeft gemaakt bij het college.
1.8.
Bij besluit van 19 juni 2014 (besluit 4) heeft het college appellante een boete opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting omdat zijn geen melding heeft gemaakt van de door haar ontvangen middelen. Het college heeft de hoogte van de boete afgestemd op de hoogte van het netto-benadelingsbedrag in de periodes 1 februari 2011 tot en met 31 december 2011 en 1 maart 2012 tot en met 31 december 2013 en deze vastgesteld op € 33.660,-.
1.9.
Bij besluit van 2 juli 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard. Bij afzonderlijk besluit van 2 juli 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen besluit 2 ongegrond verklaard. Bij besluit van 29 september 2014 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen besluit 3 gedeeltelijk gegrond verklaard op de grond dat was gebleken dat het bedrag van de terugvordering over de periode van 1 februari 2011 tot en met 31 december 2011 niet juist was vastgesteld. Het college heeft het totaal terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 39.298,99 (bruto). Bij besluit van 7 oktober 2014 (bestreden besluit 4) heeft het college het bezwaar tegen besluit 4 gedeeltelijk gegrond verklaard en de hoogte van de boete vastgesteld op € 29.270,-.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en besluit 2 herroepen voor zover dat betrekking heeft op intrekking van de bijstand na 1 februari 2014. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat de bijschrijvingen op de bankrekeningen van appellante en haar zoon moeten worden aangemerkt als niet gemeld inkomen in de maanden waarin ze hebben plaatsgevonden. Gelet op deze bijschrijvingen had appellante in januari 2014 geen recht op bijstand. In februari 2014 waren de bijschrijvingen echter lager dan de voor appellante geldende norm, zodat de intrekking over de periode vanaf 1 februari 2014 onvoldoende is gemotiveerd. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat appellante niet langer procesbelang heeft bij haar beroep tegen de opschorting, omdat de bijstand over januari 2014 terecht is ingetrokken. Ten slotte heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de rechtgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 3 in stand blijven. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat de bijschrijvingen op de bankrekeningen van appellante en haar zoon afkomstig van W in de periode van 1 maart 2012 tot en met 31 december 2013 moeten worden aangemerkt als niet door appellante bij het college gemelde inkomsten. Het college was dan ook gehouden de bijstand over deze periode te herzien en terug te vorderen. De rechtbank heeft verder vastgesteld dat de motivering voor de herziening en terugvordering over de periode van 1 februari 2011 tot en met 31 december 2011 in het bestreden besluit 3 ontbreekt. Op grond van een door het college overgelegd overzicht van stortingen op de bankrekening van appellante in deze periode heeft de rechtbank echter geoordeeld dat de stortingen moeten worden aangemerkt als niet door appellante bij het college gemelde inkomsten. Het college was dan ook gehouden ook de bijstand over deze periode te herzien en terug te vorderen.
3. Na een tussenuitspraak van de rechtbank van 31 juli 2015 heeft het college bij besluit van 2 september 2015 (bestreden besluit 5) de boete voor wat betreft de periode vóór 1 januari 2013 op grond van de Afstemmingsverordening Wwb, Ioaw en Ioaz van de gemeente Diemen vastgesteld op 10% van de op 1 juni 2014 toepasselijke bijstandsnorm voor de duur van één maand. De boete voor wat betreft de periode na 1 januari 2013 is afgestemd op de hoogte van het netto-benadelingsbedrag van € 11.297,93. Omdat sprake is van grove schuld, heeft het college de boete vastgesteld op 75% van het benadelingsbedrag en bedraagt de boete naar boven afgerond € 8.480,-.
4. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 4
niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het bestreden besluit 5 ongegrond verklaard.
5. In de hoger beroepen heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Opschorting
6.1.
Appellante heeft ter zitting de beroepsgronden gericht tegen de opschorting van het recht op bijstand laten vallen, zodat de opschorting geen verdere bespreking behoeft.
Herziening, intrekking en terugvordering
7.1.
Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of het college de bijstand over de periodes van 1 februari 2011 tot en met 31 december 2011 en van 1 maart 2012 tot en met
31 december 2013 terecht heeft herzien en teruggevorderd en de bijstand over de maand januari 2014 terecht heeft ingetrokken en teruggevorderd. Specifiek is hierbij de vraag aan de orde of het college de in deze periodes op de bankrekeningen van appellante en haar zoon bijgeschreven bedragen terecht heeft aangemerkt als middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB, in samenhang met artikel 32, eerste lid, van de WWB.
7.2.
Op grond van artikel 31, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, worden tot de middelen gerekend alle inkomens- en vermogensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
7.3.
Volgens artikel 32, eerste lid, van de WWB wordt onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voor zover deze (a) betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, (…) sociale zekerheidsuitkeringen (…) dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en (b) betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
7.4.
Appellante heeft aangevoerd dat de stortingen op haar bankrekening en de bijschrijvingen op de bankrekeningen van haarzelf en haar zoon afkomstig van W niet kunnen worden aangemerkt als middelen omdat het hierbij ging om leningen.
7.5.
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 25 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3872), worden kasstortingen en bijschrijvingen op een bankrekening van een bijstandontvanger in beginsel als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB beschouwd. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is voorts sprake van inkomsten als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de WWB. De stelling dat sprake is van geleende bedragen die moeten worden terugbetaald, leidt op zichzelf niet tot een ander oordeel. Allereerst is een geldlening in artikel 31, tweede lid, van de WWB niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Voorts worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan bijstandontvangers - ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt en waarover vrijelijk kan worden beschikt - naar vaste rechtspraak als inkomen van de bijstandontvanger aangemerkt (uitspraken van 22 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY9138, van 23 juli 2013, ECLI:NL:CRVB: 2013:1106, en van
4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705).
7.6.
De rechtbank heeft onder verwijzing naar de in 7.5 genoemde rechtspraak terecht geoordeeld dat de stortingen en bijschrijvingen op de bankrekeningen van appellante en haar zoon moeten worden aangemerkt als in aanmerking te nemen middelen in de zin van
artikel 31, eerste lid, van de WWB. De Raad volgt niet het betoog van appellante dat geen sprake is van een terugkerend of periodiek karakter omdat de hoogte van de bijgeschreven bedragen verschilt en de bijschrijvingen niet constant zijn. Uit de gedingstukken blijkt dat in de periode van 1 februari 2011 tot en met 31 december 2011 in totaal tien kasstortingen zijn gedaan op de bankrekening van appellante, waarvoor appellante geen aannemelijke verklaring heeft kunnen geven. In de periode van 1 maart 2012 tot en met 31 januari 2014 hebben meer dan 140 bijschrijvingen afkomstig van W plaatsgevonden op de bankrekeningen van appellante en haar zoon. Hieruit blijkt duidelijk dat sprake is van een terugkerend karakter van zowel de kasstortingen als de bijschrijvingen. Dat hierbij sprake is van wisselende bedragen en dat het tijdsverloop tussen de stortingen en de bijschrijvingen verschilt, doet aan het terugkerend karakter ervan niet af.
7.7.
Appellante heeft haar standpunt dat zij niet over de gestorte en bijgeschreven bedragen kon beschikken omdat zij hiermee leningen moest aflossen, niet onderbouwd. Appellante heeft verder tijdens het verhoor van 8 april 2014 verklaard dat zij de betalingen gebruikte voor onder meer haar eigen betalingen, boodschappen en tanken. Appellante kon de bijgeschreven bedragen dus aanwenden voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en heeft dit ook gedaan.
7.8.
Uit 7.5 tot en met 7.7 volgt dat het college de kasstortingen en bijschrijvingen in de periodes van 1 februari 2011 tot en met 31 december 2011 en 1 maart 2012 tot en met 31 januari 2014 terecht als inkomsten in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB heeft aangemerkt in de maanden waarin de betalingen plaatsvonden.
7.9.
Door van de ontvangst van deze bedragen geen melding te maken heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB geschonden. Het had haar immers redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat deze betalingen van invloed konden zijn op het recht op bijstand. Het college was dan ook gehouden om de bijstand met toepassing van artikel 54, derde lid, van de WWB te herzien en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand op grond van artikel 58, eerste lid, van de WWB terug te vorderen.
7.10.
Appellante heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat er dringende redenen zijn als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de WWB om van terugvordering af te zien. Appellante heeft aangevoerd dat zij diverse medische problemen en grote schulden heeft.
7.11.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen zijn aan de orde indien terugvordering tot onaanvaardbare maatschappelijke of financiële consequenties voor de betrokkene zou leiden. Appellante heeft niet aan de hand van medische gegevens aannemelijk gemaakt dat de terugvordering voor haar onaanvaardbare gevolgen als hiervoor bedoeld heeft gehad. De door appellante gestelde financiële problemen, die volgens haar zijn ontstaan doordat zij jarenlang geen rechtmatig verblijf in Nederland had en leningen moest aangaan om in haar levensonderhoud te kunnen voorzien, vormen geen dringende redenen. Financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering doen zich immers in het algemeen pas voor indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader heeft de betrokkene als schuldenaar bescherming, of kan hij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
7.12.
Uit 7.8 tot en met 7.11 vloeit voort dat het hoger beroep van appellante niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
Boete
8.1.
Bij brief van 1 maart 2017 heeft het college een nader standpunt ingenomen over de aan appellante opgelegde boete voor de periode na 1 januari 2013 (nader standpunt). Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat een verhoogde dan wel verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Het college stelt voor de boete, gelet op de draagkracht van appellante, vast te stellen op een bedrag ter hoogte van twaalf maal 10% van de op appellante van toepassing zijnde bijstandsnorm.
8.2.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met dien verstande dat per 1 januari 2017 artikel 18a van de Participatiewet (PW) en het Boetebesluit socialezekerheidswetten zijn gewijzigd.
8.3.
Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante verwijtbaar de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellante had immers het college moeten melden dat zij inkomsten ontving. Niet is gesteld of gebleken dat appellante niet in staat was hiervan melding te maken. Van de schending van de inlichtingenverplichting kan appellante dan ook een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen.
8.4.
Uit de onder 8.2 vermelde rechtspraak volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij ‘gewone’ verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Het is aan het bestuursorgaan om aan te tonen dat de betrokkene met opzet of grove schuld heeft gehandeld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
8.5.
Bestreden besluit 5 is gebaseerd op het standpunt dat appellante grove schuld kan worden verweten, omdat zij had moeten weten dat haar handelen in strijd was met de op haar rustende inlichtingenverplichting. Hiervoor bestaan in de gedingstukken echter geen aanknopingspunten. Over de oorzaak of de reden van het niet melden heeft het college niets gesteld of overwogen . Ook overigens heeft het college geen omstandigheden aangevoerd die afwijking van de onder 8.4 beschreven situatie van ‘gewone’ verwijtbaarheid rechtvaardigen. Bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid moet daarom worden uitgegaan van ‘gewone’ verwijtbaarheid, zoals het college in zijn nader standpunt van 1 maart 2017 ook heeft voorgesteld.
8.6.
Tegen de vaststelling van de hoogte van de draagkracht, zoals het college in zijn nader standpunt heeft voorgesteld, zijn geen beroepsgronden gericht, zodat ook de Raad daarvan zal uitgaan. Voor de van toepassing zijnde bijstandsnorm gaat de Raad daarbij uit van de norm voor een alleenstaande ouder zoals deze per 1 januari 2017 ter hoogte van € 982,79 is vastgesteld. Dit leidt tot de vaststelling dat in dit geval voor de periode na 1 januari 2013 een boete van € 1.179,35 passend en geboden is.
8.7.
Uit 8.5 en 8.6 volgt dat aangevallen uitspraak 2, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 5 ongegrond is verklaard, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 5, voor zover dat ziet op de boete, gegrond verklaren en dat besluit, voor zover daarbij de hoogte van die boete is vastgesteld op € 8.480,-, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorts zal de Raad met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het bedrag van de boete vaststellen op € 1.274,17.
9. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten die appellante in hoger beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 990,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1 voor zover aangevochten;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten en vernietigt het besluit van
2 september 2015 voor wat betreft de hoogte van de boete;
- stelt de boete vast op € 1.274,17;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 990,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 123,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en M. ter Brugge en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2017.
(getekend) W.H. Bel
De griffier is verhinderd te ondertekenen.