Uitspraak
15/3000 WWB, 15/3001 WWB, 16/4396 WWB, 16/4397 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van
24 maart 2015, 14/6998 en 14/6997 (aangevallen uitspraak 1), en van 24 mei 2016, 15/6672 en 15/7009 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college 1)
het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel (college 2)
Datum uitspraak: 8 augustus 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.T. Panneflek, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
College 1 en 2 hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 16 mei 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Panneflek en [A] , consulente bij Stichting MEE. College 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.S. Kisoentewari. College 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door C.H.L. Bakker.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving van college 2 van 1 september 2009 tot 28 november 2013 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Zij ontving met ingang van 28 november 2013 van college 1 bijstand ingevolge de WWB naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Appellante stond van 7 juni 2013 tot en met 17 juni 2013 ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Zij huurde met ingang van 1 augustus 3013 een bedrijfspand aan de [adres A] in [vestigingsplaats] (bedrijfspand). Zij heeft met betrekking tot dat pand overeenkomsten gesloten voor de levering van water en elektra. Op 10 februari 2014 heeft de afdeling Handhaving van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente [woonplaats] een melding ontvangen van de sociale recherche Noord-Holland Noord, inhoudende dat op
14 januari 2014 in het bedrijfspand een hennepkwekerij was aangetroffen. Appellante werd in verband met die hennepkwekerij als verdachte aangemerkt.
1.3.1.
Naar aanleiding van de in 1.2 genoemde melding heeft een sociaal rechercheur van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente [woonplaats] (sociaal rechercheur) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante door college 1 verleende bijstand. In dat kader heeft de sociaal rechercheur onder meer dossieronderzoek gedaan en appellante verhoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 14 april 2014. De onderzoeksresultaten zijn voor college 1 aanleiding geweest om bij besluit van 30 april 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 september 2014 (bestreden besluit 1A), de bijstand over de periode van 28 november 2013 tot en met 14 januari 2014 in te trekken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 1.651,82 van appellante terug te vorderen. De besluitvorming berust op de grond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van activiteiten die in het economische verkeer op geld waardeerbaar zijn. Omdat appellante geen administratie heeft bijgehouden, kan college 1 het recht op bijstand niet vaststellen.
1.3.2.
Bij besluit van 10 juli 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 oktober 2014 (bestreden besluit 1B), heeft college 1 appellante een boete opgelegd van € 1.374,36. Daaraan ligt de in 1.3.1 genoemde schending van de inlichtingenverplichting ten grondslag. College 1 heeft bij de vaststelling van de hoogte van de boete geen aanleiding gezien van verminderde verwijtbaarheid uit te gaan, zoals door appellante was aangevoerd.
1.4.1.
Op 16 april 2013 heeft de in 1.3.1 bedoelde sociaal rechercheur een e-mailbericht gestuurd aan de coördinator sociale zaken van de gemeente Ouder-Amstel, waarin hij melding maakt van het door hem verrichte onderzoek.
1.4.2.
De bevindingen van het door de sociaal rechercheur verrichte onderzoek zijn voor college 2 aanleiding geweest om bij besluit van 16 oktober 2014 de bijstand van appellante in te trekken over de perioden van 7 juni 2013 tot en met 17 juni 2013 (periode 1) en van
1 augustus 2013 tot en met 27 november 2013 (periode 2). Bij besluit van 22 oktober 2014 heeft college 2 de over die perioden gemaakte kosten van bijstand teruggevorderd tot een bedrag van € 5.142,69. Bij besluit van 25 februari 2015 heeft college 2 de daartegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard. Aan die besluitvorming ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij in periode 1 bij de Kamer van Koophandel ingeschreven heeft gestaan en door niet te melden dat zij in periode 2 een bedrijfspand huurde. Omdat appellante geen administratie heeft bijgehouden, kan college 2 het recht op bijstand niet vaststellen.
1.4.3.
Bij uitspraak van 22 juli 2015, 15/2260, heeft de rechtbank Amsterdam het tegen het besluit van 25 februari 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en college 2 opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daartoe onder andere overwogen dat appellante melding had moeten maken van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel en van de huur van het bedrijfspand. Dit leidt er naar het oordeel van de rechtbank echter niet toe dat het recht op bijstand over periode 1 niet kan worden vastgesteld. Met betrekking tot periode 2 overweegt de rechtbank dat in het bedrijfspand een hennepkwekerij is aangetroffen, waarover appellante tijdens haar verhoor ontwijkend heeft verklaard. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Omdat de terugvordering ondeelbaar is, zag de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
1.4.4.
Bij besluit van 8 september 2015 (bestreden besluit 2A) heeft college 2 uitvoering gegeven aan de in 1.4.3 genoemde uitspraak en de intrekking over periode 1 herroepen, de intrekking en terugvordering over periode 2 gehandhaafd en het terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 4.699,84.
1.4.5.
Bij besluit van 12 maart 2015 heeft college 2 appellante een boete opgelegd. Bij besluit op bezwaar van 22 september 2015 (bestreden besluit 2B) heeft college 2 het besluit van
12 maart 2015 herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en de hoogte van de boete vastgesteld op € 903,32. Aan de besluitvorming ligt de in 1.4.2 genoemde schending van de inlichtingenverplichting ten grondslag. College 2 is bij de vaststelling van de hoogte van de boete uitgegaan van verminderde verwijtbaarheid.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1A ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 1B gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 10 juli 2014 herroepen en de boete vastgesteld op € 343,59, waarbij de rechtbank is uitgegaan van verminderde verwijtbaarheid van appellante.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank de beroepen van appellante tegen de bestreden besluiten 2A en 2B ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in de hoger beroepen op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Inzake college 1
4.1.
Appellante heeft het bedrijfspand gehuurd en contracten gesloten voor de levering van water en elektra met de bedoeling om daar op enig moment bedrijfsmatige activiteiten te verrichten. Appellante heeft aangevoerd dat zij hiervan geen melding heeft gemaakt bij het college omdat bij haar het besef ontbrak dat dit moest. Zij verwijst in dit verband naar een door haar overgelegd rapport van een op 1 oktober 2014 en 6 oktober 2014 verricht neuropsychologisch onderzoek, dat is verricht door een (neuro)psycholoog en een klinisch neuropsycholoog van het Slotervaartziekenhuis (Slotervaartziekenhuis). Deze grond slaagt niet. Anders dan appellante meent, blijkt uit de overgelegde stukken niet dat zij niet kon beseffen dat zij de bewuste informatie moest melden. Daarbij komt dat de inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB een objectief geformuleerde verplichting is, waarbij niet relevant is of appellante bewust de informatie voor het college heeft willen achterhouden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:911). Uitsluitend moet worden beoordeeld of appellante de hier aan de orde zijnde inlichtingen had moeten verstrekken en dit heeft nagelaten. Dit laatste is het geval.
4.2.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat het recht op bijstand kan worden vastgesteld, omdat zij geen inkomsten heeft genoten. Ook deze grond slaagt niet. Zelfs indien appellante niets van doen heeft gehad met de hennepkwekerij en haar handelen moet worden gezien als het verrichten van voorbereidingshandelingen met het oog op een te starten bedrijf, geldt dat sprake is van op geld waardeerbare activiteiten. Appellante heeft geen enkele administratie bijgehouden, zodat geen inzicht bestaat in de aard en de omvang van de door haar verrichte activiteiten. Dit betekent dat het recht op bijstand over periode van 28 november 2013 tot en met 14 januari 2014 niet kan worden vastgesteld.
4.3.1.
Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat dringende redenen bestaan om van terugvordering af te zien. Vanwege meerdere beroertes heeft zij cognitieve stoornissen en is zij hulpbehoevend. Door die cognitieve stoornissen was het appellante niet duidelijk dat de gegevens die zij had moeten melden van belang zijn voor het recht op bijstand. In het geval van terugvordering zal dit onaanvaardbare sociale en financiële consequenties hebben voor appellante, aangezien zij een aanzienlijke schuld zal hebben bij de gemeente. Bovendien is het onwenselijk dat iemand met forse cognitieve beperkingen en een beperkt ziekte-inzicht wordt geconfronteerd met deze vergaande gevolgen.
4.3.2.
Dringende redenen om van terugvordering af te zien kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering van een betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Met betrekking tot de financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering geldt dat deze zich in het algemeen pas voordoen indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader heeft de betrokkene als schuldenaar bescherming, of kan hij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Ook de door appellante genoemde financiële consequenties vormen gelet daarop geen dringende redenen om van terugvordering af te zien.
Voor de terugvordering is uitsluitend van belang dat college 1 aan appellante achteraf bezien ten onrechte bijstand heeft verleend. Bij de beoordeling van de dringende redenen gaat het vervolgens om de gevolgen die die terugvordering heeft. De cognitieve stoornissen van appellante zijn niet het gevolg van de terugvordering. Het mogelijk ontbreken van enige verwijtbaarheid van appellante - gelet op haar cognitieve stoornissen - speelt bij de beoordeling van de dringende redenen geen rol.
4.4.1.
Volgens appellante had college 1, gelet op de cognitieve beperkingen van appellante en haar beperkte mogelijkheden om inkomen boven bijstandsniveau te verdienen, moeten afzien van het opleggen van een boete, dan wel deze moeten matigen tot nihil, dan wel tot 10%. Gelet op de beperkte draagkracht van appellante is de boete niet evenredig en niet passend.
4.4.2.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de Participatiewet en artikel 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
4.4.3.
Uit de in 4.4.2 vermelde rechtspraak volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij ‘gewone’ verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
4.4.4.
Het geschil ziet wat betreft de boete allereerst op de mate van verwijtbaarheid. In het rapport van het Slotervaartziekenhuis wordt geconcludeerd dat het cognitief functioneren van appellante over vrijwel de gehele linie gestoord is. Het ziekte-inzicht is zeer beperkt, waardoor denkbaar is dat appellante zich in sommige situaties overschat en de consequenties van haar handelen niet altijd kan overzien. Gelet hierop kan het zo zijn dat appellante haar mogelijkheden heeft overschat toen zij de verbintenissen aanging met betrekking tot het bedrijfspand, maar daarmee is niet komen vast te staan dat zij de consequenties van haar handelen in bijstandsrechtelijke zin niet kon overzien en de schending van de inlichtingenverplichting haar in het geheel niet zou zijn toe te rekenen. De verklaring die appellante heeft afgelegd tijdens haar verhoor duidt daar niet op. Volgens appellante betreft dit papegaaiengedrag, maar daarvoor is in de verslaglegging van het verhoor, door middel van vraag en antwoord, geen aanknopingspunt te vinden. Een boete van 25% van het benadelingsbedrag, zijnde een boete van € 343,59, is daarom evenredig te achten.
4.4.5.
Het geschil ziet voorts op de draagkracht. Voor een verdergaande matiging op basis van de financiële omstandigheden van appellante bestaat geen aanleiding. Hierbij is van belang dat appellante de boete, uitgaande van de voor haar geldende bijstandsnorm, inmiddels heeft voldaan (vergelijk de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:10). De Raad is daarom van oordeel dat de door de rechtbank vastgestelde boete evenredig is.
4.4.6.
Gelet op 4.3.1 en 4.3.2 slagen de gronden niet voor zover deze zijn gericht tegen de intrekking en de terugvordering. Gelet op 4.4.1 tot en met 4.4.5 slagen de gronden met betrekking tot de vastgestelde boete evenmin. Aangevallen uitspraak 1 zal daarom worden bevestigd.
Inzake college 2
4.5.1.
Appellante heeft ook in de zaak tegen college 2 de in de zaak tegen college 1 aangevoerde gronden tegen de intrekking en de terugvordering naar voren gebracht.
4.5.2.
Nu appellante niet tegen de in 1.4.3 genoemde uitspraak is opgekomen, moet de Raad uitgaan van de juistheid van de intrekking en van de juistheid van de grondslag voor de terugvordering. De rechtbank heeft in die uitspraak immers de daarop betrekking hebbende gronden onvoorwaardelijk en uitdrukkelijk verworpen en appellante heeft geen hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak. Niet in geschil is dat college 2, wat betreft de hoogte van de terugvordering, op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de in 1.4.3 genoemde uitspraak.
4.5.3.
Met betrekking tot de door college 2 opgelegde boete voert appellante dezelfde gronden aan als zij tegen de door college 1 opgelegde boete heeft aangevoerd. De Raad verwijst in dat kader naar 4.4.2 tot en met 4.4.4. Voor de zaak tegen college 2 betekent dit dat een boete van 25% van het benadelingsbedrag van € 3.952,57 netto, zijnde een boete van
€ 903,32 in beginsel evenredig is te achten.
4.5.4.
Met betrekking tot de afstemming van de boete is hier voorts het volgende van belang. De boete moet verder worden gematigd tot een bedrag dat binnen een redelijke termijn kan worden afgelost (uitspraak van 1 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9). Nu sprake is van verminderde verwijtbaarheid, moet bij het vaststellen van de hoogte van de boete in acht worden genomen dat appellante deze in zes maanden uit de voor beslag vatbare ruimte bij een inkomen op bijstandsniveau kan voldoen. In de situatie van appellant als alleenstaande betekent dit dat de boete dient te worden bepaald op € 589,67 te weten zesmaal 10% van de alleenstaandennorm ten tijde van deze uitspraak (€ 982,79). Hiermee is voldoende rekening gehouden met de financiële omstandigheden van appellante. Voor verdergaande matiging bestaat geen grond. De omstandigheid dat appellante voor hetzelfde feitencomplex ook al een boete opgelegd heeft gekregen van college 1 kan bij de beoordeling van de draagkracht geen rol spelen. Dit is alleen al het geval nu appellante die boete inmiddels heeft voldaan.
4.5.5.
.Gelet op 4.5.1 slagen de gronden niet voor zover deze zijn gericht tegen de intrekking en de terugvordering (bestreden besluit 2A). Gelet op 4.5.2 tot en met 4.5.4 dient aangevallen uitspraak 2 te worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad bestreden besluit 2B vernietigen voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 903,32. Met toepassing van artikel 8:72a, van de Algemene wet bestuursrecht zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op € 589,67, aangezien de boete tot dat bedrag hier passend en geboden is.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat in het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 geen aanleiding. In het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 ziet de Raad aanleiding om college 2 te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 990,- in beroep en op € 990,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 1.980,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
inzake college 1
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
inzake college 2
- vernietigt aangevallen uitspraak 2 voor zover dit de vaststelling van de boete betreft;
- verklaart het beroep in zoverre gegrond en vernietigt het besluit van 22 september 2015 voor
zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 903,32;
- stelt de boete vast op € 589,67 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt
van het besluit van 22 september 2015;
- bevestigt de aangevallen uitspraak 2 voor het overige;
- veroordeelt college 2 in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.980,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen als voorzitter en P.W. van Straalen en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2017.
(getekend) M. Hillen
(getekend) S.A. de Graaff