Uitspraak
16.1720 PW, 16/1721 PW, 16/2531 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van
2 februari 2016, 15/6882, 15/6974 (aangevallen uitspraak 1) en 8 maart 2016, 15/8417 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
Datum uitspraak: 19 december 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.F.C. Strok, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft gevoegd plaatsgevonden op 25 juli 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Strok. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door D.L. Swart.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 15 september 2009 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Op 19 augustus 2011 is appellante met haar twee kinderen verhuisd naar het [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres) op welk adres zij en haar kinderen sinds 24 augustus 2011 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans: basisregistratie personen) staan ingeschreven.
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme schriftelijke melding, door het college ontvangen op
6 januari 2015, dat appellante samenwoont op het [adres 2] te [woonplaats], heeft de afdeling Bijzonder onderzoek van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten van de gemeente Den Haag een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader is onder meer dossieronderzoek gedaan, zijn verbruiksgegevens van het uitkeringsadres opgevraagd bij waterbedrijf Dunea en energiebedrijf Oxxio, zijn zes buurtbewoners van het uitkeringsadres als getuigen gehoord, is appellante op 13 maart 2015 gehoord en is aansluitend aan dat gesprek een huisbezoek op het uitkeringsadres afgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 20 maart 2015.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
25 maart 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 30 maart 2015, en na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 augustus 2015 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 19 augustus 2011 in te trekken en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van
19 augustus 2011 tot en met 28 februari 2015 tot een bedrag van € 47.201,81 van appellante terug te vorderen. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante vanaf 19 augustus 2011 niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres en dat onduidelijk is gebleven waar appellante dan wel woonde. Door geen juiste opgave te doen van haar woonadres heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg hiervan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.4.
Bij besluit van 30 maart 2015, na bezwaar gehandhaafd bij afzonderlijk besluit van eveneens 10 augustus 2015 (bestreden besluit 2), heeft het college het bedrag van de terugvordering over 2011 tot en met 2014 gebruteerd en verhoogd met een bedrag van
€ 14.952,19 tot een totaalbedrag van € 62.163,-.
1.5.
Bij besluit van 19 juni 2015 heeft het college appellante een boete opgelegd van
€ 29.990,24. Bij besluit van 12 oktober 2015 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 19 juni 2015 gedeeltelijk gegrond verklaard in die zin dat aan appellante een boete wordt opgelegd van € 14.840,- wegens schending van de inlichtingenverplichting, wat appellante te verwijten valt.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen van appellante tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, bestreden besluit 3 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, de boete vastgesteld op € 1.170,- en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit 3.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 1 en tegen aangevallen uitspraak 2, voor zover de rechtbank daarbij de boete heeft vastgesteld op € 1.170,-, gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1 (intrekking, terugvordering en brutering terugvordering)
4.1.
De hier te beoordelen periode loopt van 19 augustus 2011 (de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken) tot en met 25 maart 2015 (de datum van het intrekkingsbesluit).
4.2.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat zij feitelijk op het uitkeringsadres woonde en dat zij daarom de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Daartoe heeft zij aangevoerd dat niet gesproken kan worden van een extreem laag waterverbruik, dat de verklaringen van buurtbewoners onvoldoende specifiek en gedetailleerd zijn en dat tijdens het huisbezoek bezittingen van appellante en haar kinderen zijn aangetroffen.
4.3.1.
De vraag waar iemand zijn woonadres heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie te verstrekken over zijn woonadres aangezien dat gegeven van essentieel belang is voor de verlening van bijstand.
4.3.2.
Uit de beschikbare gegevens blijkt dat op het uitkeringsadres in de te beoordelen periode de volgende hoeveelheden water zijn verbruikt: in de periode van 19 augustus 2011 tot 19 april 2012 een verbruik van 7 m3, van 19 april 2012 tot 10 april 2013 een verbruik van 9 m3, van 10 april 2013 tot 28 april 2014 een verbruik van 21 m3 en van april 2014 tot april 2015 een verbruik van 10 m3. Uitgaande van een waterverbruik van 127 m3 per jaar voor een driepersoonshuishouden, is in het geval van appellante, die samen met haar kinderen een driepersoonshuishouden voert, over de periode 19 augustus 2011 tot 10 april 2013 en van april 2014 tot april 2015 sprake van een extreem laag waterverbruik. Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 27 maart 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA3633, en
5 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BK8610) volgt dat een extreem laag waterverbruik niet aannemelijk maakt dat de betrokkene in de desbetreffende woning zijn hoofdverblijf heeft. Het is dan aan de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Appellante is hierin niet geslaagd. Appellante heeft geen verifieerbare gegevens overgelegd waaruit blijkt dat zij haar woonadres in de te beoordelen periode wel op het uitkeringsadres had. De verklaring van appellante tijdens het gesprek van 13 maart 2015, dat zij en haar kinderen niet dagelijks douchen, is daartoe ontoereikend.
4.3.3.
Met betrekking tot de periode 10 april 2013 tot 28 april 2014, waarin een waterverbruik van 21 m3 is vastgesteld, moet in het geval van appellante en haar kinderen worden gesproken van een zeer laag waterverbruik, maar niet zodanig laag dat dit de vooronderstelling rechtvaardigt dat appellante haar hoofdverblijf in die periode niet had op het uitkeringsadres. Voor deze periode is van belang dat uit de beschikbare gegevens tevens blijkt dat het elektriciteitsverbruik op het uitkeringsadres in de te beoordelen periode ook extreem laag was. Dit verbruik bedroeg in de periode van 25 oktober 2012 tot 25 oktober 2013 213 kWh en in de periode van 25 oktober 2013 tot 3 oktober 2014 848 kWh. Dit is veel minder dan het gemiddelde verbruik van 3.660 kWh per jaar voor een driepersoonshuishouden. De door appellante ingediende jaarnota van Oxxio over het elektriciteitsverbruik vanaf 21 oktober 2015 doet hier niet aan af. Deze nota heeft geen betrekking op de hier te beoordelen periode. Uit deze nota en de daarin vermelde meterstanden valt, anders dan appellante betoogt, evenmin af te leiden dat het elektriciteitsverbruik in de te beoordelen periode onjuist is geweest. Verder kan steun worden gevonden in de verklaring van de bewoonster van [adres 3]. Zij woont sinds 17 maart 2011 op dit adres. Zij heeft, blijkens de door haar ondertekende verklaring, op 16 maart 2015 verklaard dat op het uitkeringsadres een [vrouw] met twee kinderen woont, maar dat zij ze nooit ziet. Zij hoort de kinderen ook niet. Haar andere buren ziet zij wel het portiek in of uit gaan. Anders dan appellante betoogt, kan van deze verklaring niet worden gezegd dat deze onvoldoende concreet is.
4.4.
Gelet op 4.3.2 en 4.3.3 heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in de te beoordelen periode niet op het uitkeringsadres woonachtig was en dat appellante, door dit niet te melden aan het college, de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
4.5.
Uit 4.4 volgt dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 54, derde lid, van de PW is voldaan, zodat het college gehouden was de bijstand vanaf 19 augustus 2011 in te trekken. Hiermee is tevens gegeven dat het college ingevolge artikel 58, eerste lid, van de PW gehouden was om de kosten van bijstand over die periode van appellante terug te vorderen. Appellante heeft tegen de terugvordering geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd, zodat deze geen bespreking behoeft.
4.6.
De beroepsgrond dat het college de (gedeeltelijke) brutering van de terugvordering niet inzichtelijk heeft berekend, slaagt niet. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college de brutering van de terugvordering over de jaren 2011 tot en met 2014 in het rapport van 30 maart 2015 inzichtelijk heeft gemaakt.
4.7.
Evenmin slaagt de beroepsgrond dat de rechtbank ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Anders dan appellante betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat appellante niet is benadeeld door een onvolledige vermelding van het toepasselijke wettelijke kader in bestreden besluit 1. De van toepassing zijnde bepalingen (artikelen 11 en 17) van de Wet werk en bijstand zijn immers met de invoering van de PW materieel ongewijzigd gebleven.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 1 dient te worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 2 (boete)
4.9.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de PW legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
4.10.
Appellante heeft ook ten aanzien van de boete bestreden dat zij niet op het uitkeringsadres woonde en zich op het standpunt gesteld dat zij de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden.
4.11.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit wat in 4.3.2 en 4.3.3 is overwogen volgt dat het college voor de intrekking aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in de te beoordelen periode de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te doen van het niet wonen op het uitkeringsadres aan het college. Zoals de Raad eerder heeft overwogen
(zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) brengt dit niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt kan bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete met zich brengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is. Uit 4.3.2 en 4.3.3 volgt dat het college tevens heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het niet wonen op het uitkeringsadres. Van deze schending van de inlichtingenverplichting kan appellante een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college gehouden met toepassing van artikel 18a, eerste lid, van de PW een boete op te leggen.
4.12.
Van toepassing zijn artikel 18a van de PW en het Boetebesluit zoals deze met ingang van 1 januari 2017 luiden. Voor een weergave van de relevante uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016,
ECLI:NL:CRVB:2016:12. Het college is terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Gelet hierop bedraagt de boete in beginsel 50% van het benadelingsbedrag.
4.13.
De rechtbank heeft de boete gelet op de mate van verwijtbaarheid en de geringe draagkracht van appellante terecht gematigd tot twaalf maal 10% van de voor appellante toepasselijke norm voor een alleenstaande ouder ten tijde van aangevallen uitspraak 2
(€ 972,70). De rechtbank heeft op basis van dit bedrag de hoogte van de boete met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit, zoals dat luidde tot 1 januari 2017, vastgesteld op € 1.170,-. Met ingang van 1 januari 2017 is artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit echter vervallen. Als gevolg daarvan wordt de boete niet meer naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Ten tijde van het instellen van het hoger beroep en het indienen van de gronden van het hoger beroep kon appellante hiermee dus geen rekening houden. Appellante heeft nadien noch in nadere beroepsgronden noch ter zitting de afronding van de boete bestreden. De vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit punt kan ook niet in haar belang worden aangemerkt, aangezien de Raad dan, zelf beslissend op de boete met inachtneming van de ten tijde van deze uitspraak geldende bijstandsnorm, een hogere boete zou opleggen. Dat betekent dat in het geval van appellante een boete van € 1.170,- evenredig is.
4.14.
Uit 4.11 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 2, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en
J.M.A. van der Kolk-Severijns als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2017.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) C.A.E. Bon