Uitspraak
14/1418 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
24 januari 2014, 12/3980 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Defensie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J. de Haas hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Haas. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R.A.W.C. Naalden en R.P.J. Geenen.
Bij tussenuitspraak van 14 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:133 (tussenuitspraak), heeft de Raad de minister opgedragen het gebrek in het besluit van 4 oktober 2012 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Bij brieven van 13 april 2016 en 12 augustus 2016 heeft de minister het bestreden besluit van een nadere motivering voorzien. Desgevraagd heeft appellant bij brieven van 24 mei 2016 en 9 september 2016 zijn zienswijze gegeven. Tevens heeft appellant verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Bij brief van 28 oktober 2016 heeft de minister zijn zienswijze gegeven op het verzoek van appellant en gereageerd op wat appellant heeft gesteld in de brief van 9 september 2016. Appellant heeft hier bij brief van 11 november 2016 op gereageerd.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb, is een nader onderzoek ter zitting achterwege gelaten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad verwijst naar de tussenuitspraak voor een uiteenzetting van de feiten waarvan hij bij zijn oordeelsvorming uitgaat en voegt hieraan het volgende toe.
2. In de tussenuitspraak heeft de Raad, samengevat, het volgende overwogen.
2.1.
De Raad begrijpt het verzoek van appellant van 27 april 2012 als een verzoek om zijn aanstelling in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd na afloop van de gestelde termijn op
26 januari 2014 om te zetten in een aanstelling in vaste dienst. Het besluit van 4 oktober 2012 (bestreden besluit) begrijpt de Raad aldus, dat de minister het verzoek van appellant, die is geboren op [datum] 1959, heeft afgewezen onder verwijzing naar de vaste gedragslijn dat aan een geestelijk verzorger slechts tot de leeftijd van 48 jaar of, bij een eerder dienstverband bij Defensie van minimaal twee jaar, tot de leeftijd van 50 jaar een aanstelling in vaste dienst kan worden aangeboden.
2.2.
De rechtbank heeft de beroepsgrond van appellant, dat de door de minister gehanteerde grond om zijn verzoek om omzetting af te wijzen in strijd is met de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (Wgbla), ten onrechte niet inhoudelijk besproken.
2.3.
De Minister maakt met zijn vaste gedragslijn een direct onderscheid op grond van leeftijd bij het aanstellen tot ambtenaar, dat hij daarmee een legitiem doel nastreeft en dat het gemaakte onderscheid een passend middel is om dat doel te bereiken.
2.4.
De minister heeft echter onvoldoende gemotiveerd en daarmee niet aannemelijk gemaakt dat het door hem bij het bestreden besluit op grond van zijn vaste gedragslijn gemaakte onderscheid naar leeftijd noodzakelijk is. De minister heeft niet gemotiveerd waarom de rendementsperiode op twaalf jaar is gesteld en waarom het bezwaarlijk zou zijn deze te verkorten. Met de enkele stelling dat aanpassing van de rendementsperiode een complexe aangelegenheid is omdat een verkorting van de rendementsperiode gelet op de mogelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd zou kunnen leiden tot verlenging van de duur van de uitkering op grond van de Uitkeringswet gewezen militairen (UGM) en omdat over aanpassing van de rendementsperiode overeenstemming dient te worden bereikt met de sociale partners, is nog niet onderbouwd waarom is gekozen voor een rendementsperiode van twaalf jaar. Met deze stelling is evenmin onderbouwd waarom verkorting van de rendementsperiode in dit geval niet als een minder onderscheid makend alternatief kan worden gehanteerd. De minister heeft benadrukt dat het zogeheten 'nadienbeleid', de mogelijkheid om na het bereiken van de leeftijd van 60 jaar door te werken tot een individueel te bepalen leeftijd gelegen tussen de leeftijd van 60 en 65 jaar, dat de mogelijkheid biedt tot doorwerken na de leeftijd van het functionele leeftijdsontslag, is opgeschort en dat als gevolg daarvan nadienen voor iedereen verboden is. Hiermee is echter niet gemotiveerd waarom doorwerken na het bereiken van de leeftijd van 60 jaar voor de groep van geestelijk verzorgers niet mogelijk is bij wijze van minder onderscheid makend alternatief. De minister heeft immers op grond van artikel 39, tweede lid, aanhef en onder a, van het Algemeen militair ambtenarenreglement een discretionaire bevoegdheid om al dan niet ontslag te verlenen ter zake van het bereiken of overschrijden van de leeftijd van 60 jaar. Deze bepaling schrijft niet imperatief voor dat ontslag wordt verleend. De enkele verwijzing naar de opschorting van het nadienbeleid is dan ook onvoldoende.
2.5.
Gelet op de in 2.4 weergegeven overwegingen heeft de Raad de minister opgedragen om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
3.1.
De Raad zal vervolgens beoordelen of, gelet op de brieven van de minister van 13 april 2016, 12 augustus 2016 en 28 oktober 2016, dit gebrek is hersteld.
3.2.
Uit de tussenuitspraak volgt dat de Raad voor een toetsing aan artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wgbla uitsluitend nog de vraag dient te beantwoorden of de rendementsperiode van twaalf jaar noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de door de minister nagestreefde doelstellingen. Zoals vaker is overwogen dient deze toetsing plaats te vinden mede in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) over Richtlijn 2000/78/EG van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (Richtlijn 2000/78).
3.3.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie bijvoorbeeld het arrest van 12 oktober 2010, C-45/09, Rosenbladt (Rosenbladt), punt 41) beschikken de lidstaten en de sociale partners op nationaal niveau over een ruime beoordelingsvrijheid bij de beslissing welke doelstelling van sociaal en werkgelegenheidsbeleid zij specifiek willen nastreven en bij het bepalen van de maatregelen waarmee deze doelstelling kan worden verwezenlijkt. Deze beoordelingsvrijheid omvat in beginsel ook de mogelijkheid om ter vereenvoudiging af te zien van een toetsing van de omstandigheden van elk individueel geval en de werknemer in plaats daarvan op grond van algemene criteria in categorieën in te delen, mits de evenredigheid in acht wordt genomen
(zie onder meer punt 63 van de Conclusie van A-G Kokott van 7 februari 2013 in de
zaak C-546/11, Dansk Jurist - og Økonomforbund, Toftgaard). Wat de noodzakelijkheid van het middel betreft, dient de rechter te onderzoeken of de bestreden maatregel verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen en niet op excessieve wijze afbreuk doet aan de belangen van de werknemers. Daarbij dient de maatregel in zijn eigen regelingscontext te worden geplaatst en moet rekening worden gehouden zowel met het nadeel dat daaraan kleeft voor de betrokken personen als met het voordeel daarvan voor de samenleving in het algemeen en voor de individuen waaruit zij bestaat (Rosenbladt, punt 73, vergelijk ook Hoge Raad 13 juli 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW3367).
3.4.1.
De Raad is van oordeel dat de minister met de nadere toelichting deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de rendementsperiode is gesteld op twaalf jaar en waarom het met de rendementsperiode nagestreefde doel niet kan worden verwezenlijkt door een verkorting van de rendementsperiode. De minister heeft in zijn brieven van 13 april 2016 en 12 augustus 2016 aan de hand van een aantal rekenvoorbeelden gemotiveerd uiteengezet dat de duur van de rendementsperiode niet willekeurig is gekozen, maar in direct verband staat met de kosten van de UGM-uitkering: Het aantal jaren dat de rendementsperiode duurt bedraagt het dubbele (factor 2) van het totaal van de in jaarsalarissen uitgedrukte kosten van de UGM-uitkering. Nu de kosten van de UGM-uitkering waarop militairen en geestelijk verzorgers aanspraak kunnen maken overeenkomen met zes jaarsalarissen, is de rendementsperiode op twaalf jaar gesteld. De factor 2 is de uitkomst van het georganiseerd overleg tussen de vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemerszijde en doet recht aan het delicate evenwicht tussen enerzijds de aantrekkelijke positie die de minister op de arbeidsmarkt wil blijven innemen en anderzijds het rendement dat hij mag verlangen van zijn medewerkers alvorens hun een UGM-uitkering te verstrekken. Een verkorting van de rendementsperiode zou de redelijke verhouding tussen de kosten en de tijd die de geestelijk verzorger in dienst van Defensie heeft doorgebracht verstoren.
3.4.2.
De minister heeft eveneens deugdelijk gemotiveerd waarom nadienen niet mogelijk is als minder onderscheid makend alternatief. De minister heeft er in zijn brieven van 13 april 2016, 12 augustus 2016 en 28 oktober 2016 op gewezen dat vanaf 1 augustus 2011 sprake is van een ingrijpende reorganisatie die alle defensieonderdelen raakt. Het doel van deze reorganisatie is om ongeveer 12.000 arbeidsplaatsen te schrappen met zo min mogelijk gedwongen ontslagen. Om dit doel te realiseren is een aantal personeelsmaatregelen genomen, waaronder opschorting van het recht op nadienen. Deze maatregel houdt in dat het beleid wordt gevoerd dat elke aanvraag tot nadienen waarvan de ingangsdatum is gelegen na 1 januari 2012, wordt afgewezen. Op deze wijze kan aan interne herplaatsingskandidaten binnen de organisatie een zo groot mogelijk aanbod aan functies worden aangeboden. De minister heeft verder toegelicht dat van het beleid tot opschorting van het recht op nadienen in uitzonderlijke gevallen kan worden afgeweken. Uitzonderlijke individuele omstandigheden heeft appellant niet gesteld. Appellant heeft nog betoogd dat met een afwijzing van een verzoek om nadienen in zijn geval niet wordt bereikt dat ruimere herplaatsingsmogelijkheden voor overtollig personeel worden gecreëerd, omdat binnen het dienstvak van de Protestantse Geestelijke Verzorging geen sprake is van overtolligheid en overtollig defensiepersoneel niet in dit dienstvak kan worden herplaatst vanwege het ontbreken van de vereiste vooropleiding en het vereiste van een voordracht door de zendende instantie. Dit betoog slaagt niet. De Raad is met de minister van oordeel dat van de minister niet kan worden verwacht om voor een bepaalde groep van het beleid af te wijken. Gelet op de grootte van de reorganisatie kan van de minister niet worden verlangd om per categorie te bezien of voor die specifieke categorie sprake is van overtolligheid en zo ja, op welke schaal. In dit verband heeft de minister erop gewezen dat het risico bestaat dat dan ook andere groepen medewerkers binnen de organisatie zich zullen beroepen op het ontbreken van overtolligheid binnen hun specifieke groep en dat nadienen ook voor deze groepen zou moeten worden toegestaan. Dit zou het doel van de opschorting van het recht op nadienen doorkruisen.
3.4.3.
Op grond van wat is overwogen in 3.4.1 en 3.4.2 is de Raad van oordeel dat het met de rendementsperiode van twaalf jaar nagestreefde legitieme doel niet had kunnen worden verwezenlijkt door een minder verstrekkend, net zo geschikt middel. Derhalve is dit middel noodzakelijk. Verder is de Raad, gelet op de in 3.4.1 weergegeven achtergrond van de totstandkoming van de rendementsperiode van twaalf jaar en de daarbij betrokken belangen, van oordeel dat het middel geen excessieve afbreuk doet aan de belangen van appellant en aldus niet verder gaat dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het appellant al bij aanvang van de aanstelling duidelijk was dat deze zou aflopen op 26 januari 2014 en derhalve tijdelijk van aard was. Dit betekent dat geen sprake is van strijd met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wgbla en dat de minister niet gehouden was om de aanstelling in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd om te zetten in een aanstelling in vaste dienst.
3.5.
Wat in de tussenuitspraak is overwogen, bezien in samenhang met deze uitspraak, leidt tot de volgende uitkomst. Uit de tussenuitspraak volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Ook moet het bestreden besluit van 4 oktober 2012 worden vernietigd vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Uit 3.4.1 en 3.4.2 volgt dat het gebrek in de motivering van het vernietigde besluit van 4 oktober 2012 door de nadere motivering die is gegeven in de brieven van 13 april 2016, 12 augustus 2016 en 28 oktober 2016 is hersteld en dat dat besluit nu berust op een voldoende grondslag. De Raad zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
4. Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
4.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.
4.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
4.3.
Naar vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 7 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2978) wordt in een geval waarin eerst na een tussenuitspraak einduitspraak is gedaan, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel in zijn geheel aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee de rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan, maar van de Staat. Van een te lange behandelingsduur bij de rechter is geen sprake als de periode van het instellen van beroep bij de rechtbank tot de tussenuitspraak van de hogerberoepsrechter ten hoogste drie en een half jaar heeft geduurd en de hogerberoepsrechter vervolgens binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, einduitspraak doet.
4.4.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
4.5.
Voor het onderhavige geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister op 29 juni 2012 tot de datum waarop de Raad uitspraak heeft gedaan, zijn vier jaar en ruim negen maanden verstreken. De redelijke termijn is dan ook met ruim negen maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 1.000,-.
4.6.
In de bestuurlijke fase is geen sprake van termijnoverschrijding, omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen. De periode tussen de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 8 november 2012 tot de tussenuitspraak van de Raad van 14 januari 2016 heeft nog geen drie en een half jaar geduurd. De Raad heeft binnen een jaar na ontvangst van de mededeling van de minister op 13 april 2016 van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, einduitspraak gedaan. Dat betekent dat de gehele overschrijding van de redelijke termijn voor rekening van de minister komt. De minister wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellant tot een bedrag van € 1.000,-. Voor het toepassen van een deelfactor, zoals door de minister verzocht, bestaat geen aanleiding, omdat geen sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase.
5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 990,- in beroep en op € 1.485,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 oktober 2012;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt de minister tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een
bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.475,-;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 402,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en M. Kraefft en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2017.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) A. Mansourova