Uitspraak
16.5362 PW, 16/5645 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 19 juli 2016, 15/3821 (aangevallen uitspraak 1), en van 8 augustus 2016, 16/196 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
Datum uitspraak: 5 juni 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R. Küçükünal, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de zaken 16/3275 PW, 17/1799 PW, 16/6884 PW, 16/6885 PW en 16/6886 PW plaatsgevonden op 16 januari 2018. Namens appellante is mr. Küçükünal verschenen. Het college - daartoe opgeroepen - heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.R. Kuus en mr. W. van Beveren. Ter zitting was tevens aanwezig de tolk E. Battaloglu. In de hiervoor genoemde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving vanaf 7 september 2005 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
In het kader van het project ‘Vermogen in het buitenland’ (project) dat op 1 september 2014 is gestart, heeft het college een risicoprofiel opgesteld voor onderzoek. Geselecteerd zijn personen die (1) een geboorteplaats buiten Nederland hebben, en (2) sinds 2010 één of meerdere keren langer dan de toegestane periode - meer dan 28 dagen - met vakantie in het buitenland zijn geweest, en (3) een lopende uitkering ontvangen. Uit de aldus geselecteerde bijstandsgerechtigden heeft het college een steekproef getrokken. Appellante paste in het profiel en viel in de steekproef.
1.3.
Onder verwijzing naar het project heeft een handhavingsspecialist van de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Utrecht (handhavingsspecialist) bij brieven van 8 oktober 2014 en 28 oktober 2014 informatie opgevraagd bij appellante. Appellante heeft naar aanleiding van de brief van 8 oktober 2014 het college bij brief van 12 oktober 2014 geïnformeerd over het bezit van een woning in het dorp [naam dorp] te Turkije. Naar aanleiding hiervan heeft het Bureau Attaché voor Sociale Zaken van de Nederlandse Ambassade te Ankara (Bureau Attaché), in opdracht van het college en met tussenkomst van het Internationaal Bureau Fraude van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (IBF), een onderzoek verricht naar bezit van onroerende zaken van appellante in Turkije. Het resultaat van dit onderzoek is neergelegd in een onderzoeksverslag van 3 december 2014. Hieruit komt naar voren dat in het kadaster van [naam district] , het district waartoe [naam dorp] behoort, op naam van appellante zeven onroerende zaken staan geregistreerd waarvan zij (mede) eigenaar is, waaronder bouwgrond ( [perceelnummer A] met een oppervlakte van 585,69 m2 met daarop een woning (volledige eigendom) en landbouwgrond ( [perceelnummer B] ) met een oppervlakte van 15.500 m2 (voor de helft in eigendom). De woning is op 26 november 2014 getaxeerd op € 8.000,- en het aandeel van appellante in de landbouwgrond op € 2.500,-. Naar de overige vijf onroerende zaken (perceelnummers [C] , [D] , [E] , [F] en [G] ), waarvan appellante de gedeelde eigendom heeft en daarin een betrekkelijk klein aandeel, is geen verder onderzoek gedaan. Naar aanleiding van deze gegevens heeft de handhavingsspecialist met appellante een gesprek gevoerd op 15 januari 2015 en alle bevindingen van het onderzoek neergelegd in een rapport van 30 januari 2015.
1.4.
Het college heeft in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien om bij besluit van 6 februari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 juni 2015 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 1 februari 2015 in te trekken op de grond dat zij beschikt over vermogen boven de voor haar van toepassing zijnde vermogensgrens.
1.5.
Appellante heeft op 30 juni 2015 een aanvraag om bijstand ingediend. In het kader van deze aanvraag heeft appellante onder meer een op 12 februari 2015 opgemaakte verkoopakte overgelegd, waarin is opgenomen dat zij op die datum de onder 1.3 genoemde onroerende zaken heeft verkocht aan haar zoon voor een bedrag van in totaal 5.795 Turkse Lira (TL).
1.6.
Bij besluit van 4 september 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 december 2015 (bestreden besluit 2), heeft het college de aanvraag afgewezen. Aan bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat door de onduidelijkheden over haar vermogen, de bezittingen en schulden, de wijze waarop is ingeteerd op haar vermogen en hoe zij in de periode voorafgaand aan haar aanvraag in haar levensonderhoud heeft voorzien, het recht op bijstand van appellante niet kan worden vastgesteld.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden, zoals ter zitting gehandhaafd, tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking
4.1.
Appellante heeft als enige beroepsgrond aangevoerd dat het college bij het onderzoek in het kader van het project heeft gehandeld in strijd met het verbod van discriminatie, zodat de onderzoeksbevindingen als onrechtmatig bewijs niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd. Daartoe heeft appellante naar voren gebracht dat het college, door het selectiecriterium ‘geboorteplaats buiten Nederland’ te hanteren, onderscheid heeft gemaakt tussen Nederlandse bijstandsgerechtigden en bijstandsgerechtigden die een band met het buitenland hebben. Verder lijkt het onderzoek uitsluitend gericht te zijn geweest op bijstandsgerechtigden met een Turkse afkomst. Voorts wijzen appellanten erop dat in de uitspraken van de Raad van 14 april 2015 waarnaar de rechtbank heeft verwezen (ECLI:NL:CRVB:2015:1229 en ECLI:NL:CRVB:2015:1231), ten onrechte niet is geoordeeld dat sprake is van een verdachte grond van onderscheid, de door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in het arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, no. 55707/00, § 87, ECHR 2009, gebezigde term ‘uitsluitend’ (“exclusively”) niet op de juiste wijze is geïnterpreteerd en ten onrechte niet de ‘very weighty reasons-toets’ is gehanteerd.
4.2.
Ingevolge artikel 53a van de PW is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Zoals de Raad vaker heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2481), is een bijstandverlenend orgaan in beginsel bevoegd om met het oog op effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing en wegens het grote belang van bestrijding van onjuist gebruik van sociale voorzieningen, bij het toepassen van de algemene onderzoeksbevoegdheid risicoprofielen toe te passen. Daarbij mag echter niet in strijd worden gehandeld met het discriminatieverbod zoals onder meer opgenomen in artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en in artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM.
4.3.
Het project is beschreven in het ‘Projectplan: Vermogen in het buitenland’ van juli 2014 (projectplan). Met betrekking tot het projectplan en de hierop ter zitting door het college gegeven toelichting wordt het volgende vastgesteld. Voor de onderzoeksopzet heeft het college gekeken naar de opzet van het project in de gemeente Schiedam. In totaal 950 bijstandsgerechtigden, geboren in een groot aantal landen, voldeden aan de onder 1.2 genoemde selectiecriteria (groep van 950), wat ongeveer 10% is van het totaal aantal bijstandsgerechtigden in Utrecht . In overleg met het IBF zijn bijstandsgerechtigden uit landen waar geen onderzoek kan worden verricht, uit het bestand gehaald. Vervolgens is digitaal en aselect een steekproef getrokken van 200 bijstandsgerechtigden (groep van 200). Deze steekproef is representatief, in die zin dat de verhouding tussen de bijstandsgerechtigden afkomstig uit de verschillende, kort gezegd, geboortelanden in de groep van 200 gelijk is aan de verhouding tussen de bijstandsgerechtigden uit die geboortelanden in de groep van 950. Om pragmatische redenen is niet de gehele groep van 950 aan een onderzoek onderworpen. Van de groep van 200 kwamen er 12 uit Europa, 2 uit de Nederlandse Antillen, 21 uit Suriname, 124 uit Turkije, 31 uit Marokko en 10 uit de rest van de wereld. Naar de
31 Marokkaanse bijstandsgerechtigden kon ten tijde van het project geen onderzoek in Marokko plaatsvinden. Het IBF heeft naar alle overige (169) bijstandsgerechtigden van de groep van 200 vermogensonderzoek in het buitenland verricht. Op basis van de van het IBF ontvangen informatie heeft de afdeling Handhaving vervolgens in 102 zaken nader onderzoek gedaan.
4.4.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in het project een nagenoeg gelijkluidend risicoprofiel heeft gehanteerd als aan de orde was in de uitspraak van 14 april 2015 inzake Schiedam (ECLI:NL:CRVB:2015:1229 - uitspraak Schiedam), met dien verstande dat het college uit het bestand van bijstandsgerechtigden die voldeden aan de drie onder 1.2 genoemde selectiecriteria ook nog een steekproef heeft getrokken om de onderzoekspopulatie te verkleinen. In de uitspraak Schiedam ging het om een risicoprofiel voor onderzoek waarbij bijstandsgerechtigden werden geselecteerd die (1) op 1 januari 2011 ouder waren dan 50 jaar, en (2) een lopende bijstandsuitkering hadden, en (3) uit een ander land afkomstig waren dan uit Nederland, en (4) een vakantiemelding hadden van 30 dagen of langer in één of meer kalenderjaren vanaf 1 januari 2009. In deze uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, door het risicoprofiel als hiervoor vermeld toe te passen en op grond daarvan onderzoek in het buitenland te doen, niet heeft gehandeld in strijd met het verbod van discriminatie. In wat appellante heeft aangevoerd over onder meer de uitspraak Schiedam ziet de Raad geen aanleiding om in het geval van appellante tot een ander oordeel te komen dan in die uitspraak. De overwegingen die tot dat oordeel hebben geleid behoeven wel enige nuancering. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.5.1.
Artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
“1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.”
4.5.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het EHRM een verschil in behandeling voor de toepassing van onder meer artikel 1 van Pro Protocol 12 bij het EVRM discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Zo is het onderscheid naar bijvoorbeeld woonplaats, zoals in de hier genoemde uitspraak van 12 december 2014 is overwogen, geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt te meer in dit geval, waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. Volgens constante rechtspraak van het EHRM is verschil in behandeling uitsluitend op grond van nationaliteit alleen dan toegelaten als daarvoor “very weighty reasons” (zeer zwaarwegende redenen) bestaan (arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, no. 55707/00, § 87, ECHR 2009). In het arrest British Gurkha Welfare Society and Others v. the United Kingdom van 15 september 2016, no. 44818/11, EHRC 2016/246, heeft het EHRM in een zaak waarin een verschil in behandeling op grond van uitsluitend nationaliteit aan de orde was, geoordeeld dat (ook) in het kader van de “very weighty reasons-toets” in ogenschouw moet worden genomen dat Staten in het algemeen een ruime “margin of appreciation” toekomt waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid.
4.6.1.
Het college heeft door het gebruik van het gehanteerde risicoprofiel met de drie onder 1.2 genoemde selectiecriteria een onderscheid gemaakt tussen bijstandsgerechtigden en hen verschillend behandeld. Een bepaalde groep bijstandsgerechtigden met een geboorteplaats buiten Nederland is onderworpen aan een niet-regulier onderzoek, terwijl de in Nederland geboren bijstandsgerechtigden met dezelfde kenmerken niet in dit onderzoek zijn betrokken. Is een risicoprofiel, zoals thans in geding, beperkt tot bijstandsgerechtigden met een geboorteplaats buiten Nederland, dan gaat het om een onderscheid naar nationale of maatschappelijke afkomst. Dit onderscheid wordt als een “verdacht” onderscheid aangemerkt. Een zodanig onderscheid dient te worden gerechtvaardigd door zeer zwaarwegende redenen.
4.6.2.
In het kader van de intensiteit van de rechtvaardigingstoets hecht de Raad betekenis aan het feit dat het onderscheid in het kader van het onderzoek naar de rechtmatige toepassing van de bijstandswetgeving wordt gemaakt en niet in het kader van een aanspraak op een materieel recht. Met het in 4.6.1 omschreven verschil in behandeling wordt het recht op bijstand dat personen ingevolge artikel 11 van Pro de PW hebben, in beginsel niet aangetast, zolang er aan de voorwaarden wordt voldaan. In die context moet de “very weighty reasons-toets” worden geplaatst en leidt dat, gezien de aard van het gemaakte onderscheid, tot een minder strikte toets dan wanneer sprake zou zijn van een aantasting van een materieel recht. Hierbij wordt van belang geacht dat uit de rechtspraak van het EHRM wordt afgeleid dat niet elk “verdacht” onderscheid leidt tot eenzelfde strenge rechtvaardigingstoets (vergelijk het onder 4.5.2 genoemd arrest British Gurkha Welfare Society and Others v. the United Kingdom).
4.6.3.
In het licht van vorenstaand toetsingskader is voor de beoordeling van de rechtvaardiging van het onderscheid van betekenis dat het onderzoek dat ten aanzien van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel in een ander land wordt uitgevoerd, ten aanzien van hen en alle andere bijstandsgerechtigden vrijwel voortdurend en vrijwel ongemerkt in Nederland wordt uitgevoerd, zodat van verschillende behandeling in zoverre in zeer beperkte mate sprake is.
4.6.4.
Zoals de Raad al heeft overwogen in de uitspraak Schiedam, zijn vermogensonderzoeken in het buitenland kostbaar en is het voor het bijstandverlenend orgaan nog meer zaak om bij de inzet van de algemene onderzoeksbevoegdheid in het buitenland zo gericht mogelijk te werk te gaan en daarop een risicoprofiel af te stemmen. Die afstemming dient daarom ook te mogen geschieden ten aanzien van de vraag in welk land onderzoek zal plaatsvinden. Van het bijstandverlenend orgaan kan immers, gelet op de kosten, niet worden verlangd dat het ten aanzien van al zijn bijstandsgerechtigden onderzoek doet in alle landen ter wereld.
4.6.5.
Verder is sprake van een verschil - in dit geval tussen bijstandsgerechtigden die in Nederland zijn geboren en bijstandsgerechtigden met een geboorteplaats buiten Nederland - dat relevant is voor de controle op de juiste opgave van middelen door de bijstandsgerechtigde. Een betrokkene die een geboorteplaats buiten Nederland heeft, kan immers een gedeelte van zijn leven buiten Nederland hebben doorgebracht en daardoor de mogelijkheid hebben gehad om inkomens- en vermogensbestanddelen in het buitenland te verwerven, waar voor de in Nederland geboren bijstandsgerechtigde die mogelijkheid veelal niet heeft bestaan. Ook is het mogelijk dat een in het buitenland geboren bijstandsgerechtigde familie heeft in zijn geboorteland, van wie hij door vererving vermogen in het buitenland kan verwerven, waar de in Nederland geboren bijstandsgerechtigde bij vergelijkbare verwerving vermogen in Nederland verkrijgt. Het al dan niet hebben van een geboorteplaats buiten Nederland van een bijstandsgerechtigde kan dus een gegeven zijn dat van belang is voor de vraag of de controle op vermogen en inkomen van de betrokkene vooral op middelen binnen Nederland moet worden gericht of dat controle ook moet worden gericht op middelen in een ander land, en zo ja, welk land.
4.6.6.
Een ander aspect van belang is dat het college bij de toepassing van het criterium geboorteplaats buiten Nederland geen nader onderscheid heeft gemaakt naar één of meer specifiek(e) geboorteland(en) buiten Nederland. Zou het onderzoek zich wel tot slechts één specifiek geboorteland hebben beperkt, dan zou dat vanwege het stigmatiserend effect in beginsel niet toelaatbaar zijn in het kader van de toets aan het discriminatieverbod.
4.6.7.
Ten slotte heeft het college het onder 4.6.1 bedoelde verschil in het risicoprofiel verfijnd met één ander kenmerk, te weten vakantiegedrag. Zoals is overwogen in de uitspraak Schiedam, is het verschil in vakantiegedrag relevant, omdat degenen die over inkomens- en vermogensbestanddelen beschikken in het buitenland, om die te beheren en te onderhouden of daarvan gebruik te maken, vaker langdurig naar de plaats zullen gaan waar die middelen zich bevinden.
4.6.8.
Wat onder 4.6.1 tot en met 4.6.7 is overwogen, leidt, evenals in de uitspraak Schiedam, tot de conclusie dat de verschillen tussen de kenmerken van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel en zij die daar niet toe behoren samen voldoende relevant en objectief zijn om de keuze te maken de algemene onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van hen wel onderscheidenlijk niet te richten op een bepaald ander land.
4.7.
Uit 4.6 volgt dat de rechtmatige toepassing van de bijstandswetgeving een zeer zwaarwegende reden vormt voor het gemaakte onderscheid en dat het toegepaste middel
in een redelijke verhouding staat tot dat doel, gelet op de hoge kosten van controle en handhaving en de grote verschillen die bestaan tussen controlemogelijkheden in Nederland
en daarbuiten.
4.8.
Anders dan appellante ter zitting van de Raad heeft betoogd, valt niet in te zien dat het college het bestand met bijstandsgerechtigden die voldeden aan de drie onder 1.2 genoemde selectiecriteria om pragmatische redenen door middel van een steekproef niet zou mogen verkleinen. Voor zover appellante zich met de ter zitting door haar geuite twijfel over de steekproef op het standpunt stelt dat het college bij het uitvoeren van de steekproef discriminatoir heeft gehandeld, omdat het percentage van bijstandsgerechtigden geboren in Turkije in de steekproef een groot percentage (72%) bedraagt, wordt zij daarin niet gevolgd. Het college heeft ter zitting verklaard dat het ging om een digitale, aselecte en representatieve steekproef zoals onder 4.4 weergegeven, waarbij de verhouding voor en na de steekproef hetzelfde is gebleven. Geen aanleiding bestaat om die verklaring in twijfel te trekken.
4.9.
Uit 4.2 tot en met 4.8 volgt dat de onder 4.1 opgenomen beroepsgrond niet slaagt. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt dan ook niet en deze uitspraak zal daarom worden bevestigd.
Aanvraag
4.10.
In geval van een afwijzing van een aanvraag om periodieke bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel van de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen tot en met de datum van het besluit op de aanvraag. Dat betekent dat in dit geval de te beoordelen periode loopt van 30 juni 2015 tot en met 4 september 2015.
4.11.
Een aanvrager moet in het algemeen de feiten en omstandigheden aannemelijk maken die nopen tot inwilliging van die aanvraag. Voor de beoordeling of de aanvrager verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden is de financiële situatie een essentieel gegeven. De aanvrager is gehouden de voor een goede beoordeling van de aanvraag vereiste gegevens over te leggen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 4 januari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP1399) is het bijstandverlenend orgaan in het kader van het onderzoek naar het recht op bijstand ook bevoegd om gegevens te vragen die betrekking hebben op de financiële situatie over de periode die onmiddellijk voorafgaat aan de datum met ingang waarvan bijstand wordt gevraagd.
4.12.
Appellante heeft, kort weergegeven, aangevoerd dat zij voldoende informatie heeft verstrekt om het recht op bijstand te kunnen vaststellen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft er terecht op gewezen dat de financiële situatie van appellante onduidelijk was, omdat geen inzicht bestaat in de geldstromen tussen haar en haar zoon met betrekking tot de verkoop op 12 februari 2015 van de onroerende zaken, die op haar naam stonden. Zo zijn bijvoorbeeld geen objectieve en verifieerbare stukken overgelegd of en, zo ja, op welke dat(um)(a) en tot welk bedrag de gestelde contante betaling(en) door haar zoon aan haar heeft (hebben) plaatsgevonden. Hierdoor is onduidelijk gebleven hoe appellante voorafgaande aan haar aanvraag in haar levensonderhoud heeft voorzien. Dit heeft zij evenmin aan de hand van haar bankafschriften dan wel door middel van andere objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt. Reeds om die reden kan het recht op bijstand in de te beoordelen periode niet worden vastgesteld.
4.13.
Uit 4.10 tot en met 4.12 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat deze uitspraak eveneens dient te worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2018.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) S.A. de Graaff