Uitspraak
16.4049 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
13 mei 2016, 15/2956 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek van betrokkene om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Cranendonck (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 10 oktober 2018
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. F.A. Pommer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft R.H.G.M. van den Broek een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2018. Namens het college is verschenen mr. Pommer. Namens betrokkene is verschenen Van den Broek.
OVERWEGINGEN
1.1.
Het college heeft betrokkene, geboren in 1925, bij besluit van 26 juli 2012 op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor de periode 26 juli 2012 tot 26 juli 2017 huishoudelijke hulp 1 (Huishoudelijke activiteiten HH1) in natura toegekend voor drie uur per week. Deze hulp werd feitelijk verleend door medewerkers van zorgaanbieder Rinette Zorg. Betrokkene was voor de verleende hulp in het jaar 2014 een eigen bijdrage verschuldigd van € 15,- per uur.
1.2.
Vooruitlopende op de intrekking van de Wmo en de inwerkingtreding van de
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) op 1 januari 2015 heeft het college bij besluit van 9 december 2014 de aan betrokkene toegekende huishoudelijke hulp per
1 januari 2015 beëindigd omdat deze voorziening met ingang van die datum een algemene voorziening wordt. De nieuwe regelgeving houdt in dat betrokkene geen recht meer heeft op hulp bij het huishouden maar zelf de hulp bij het huishouden moet regelen en betalen. Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 20 april 2015 betrokkene met ingang van 1 januari 2015 in aanmerking gebracht voor de zogenaamde Huishoudelijke Hulp Toelage (HHT). Deze toelage van € 7,50 per uur heeft het college rechtsreeks verrekend met de zorgaanbieder Rinette Zorg.
1.4.
Bij besluit van 18 augustus 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 9 december 2014 ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat betrokkene nog steeds huishoudelijke hulp ontvangt, alleen met een andere grondslag. Zij ontvangt de hulp niet meer in de vorm van een individuele voorziening. Dit is een algemene voorziening geworden. De situatie van betrokkene is na 1 januari 2015 niet gewijzigd. Zij ontvangt voor hetzelfde aantal uren huishoudelijke hulp en zij betaalt hiervoor vanaf 1 januari 2015 geen eigen bijdrage meer. Door de aan haar toegekende HHT betaalt zij per saldo hetzelfde bedrag aan huishoudelijke hulp als in 2014. Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft overwogen dat betrokkene de inkoop en de kosten voor huishoudelijke hulp volledig zelf moet dragen en dat de rol van het college bij het realiseren van voldoende compensatie zich beperkt tot het verzekeren van aanbod van zorg. Hierdoor is de geboden voorziening niet te kwalificeren als een algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015. Het college heeft de lopende voorziening beëindigd zonder daarvoor een afdoende compenserende voorziening in de zin van de Wmo 2015 in de plaats te stellen, terwijl niet in geschil is dat betrokkene beperkingen heeft.
3. Tussen partijen is in de eerste plaats in geschil of het college zich terecht op het standpunt stelt dat betrokkene per 1 januari 2015 niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening omdat zij een beroep kan doen op de algemene voorziening voor
hulp bij het huishouden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Bij koninklijk besluit van 18 juli 2014 is bepaald dat de Wmo 2015 in werking treedt op 19 juli 2014, met uitzondering van de artikelen 1.1.2, 1.2.1, 1.2.2, 2.1.1 en 2.2.2, 2.3.1, 4.1.1 tot en met 4.3.4, 7.1 tot en met 7.23 en 7.25 tot en met 7.37, 8.1, 8.9, eerste tot en met vierde lid, en 8.10, die in werking treden met ingang van 1 januari 2015. Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Wmo wordt ingetrokken. Met deze bepalingen is gegeven dat de Wmo met ingang van 1 januari 2015 is ingetrokken en dat de Wmo 2015 op 1 januari 2015 in zijn geheel in werking is getreden.
4.2.
Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Die ondersteuning moet in de voorstelling van de wetgever erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven. In de memorie van toelichting op de Wmo 2015 (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3) is uiteengezet dat het uitgangspunt is dat gemeenten burgers slechts ondersteuning bieden als dat nodig is. Mensen zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. De betrokkene moet eerst bezien in hoeverre hij zelf en zijn directe omgeving een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van de eigen situatie. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen bij burgers te benutten en te versterken. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het plan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen.
4.3.1.
Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorgdraagt voor de maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het zoveel mogelijk ondersteunen van de zelfredzaamheid (en de participatie) van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen in de eigen leefomgeving. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert zelfredzaamheid als in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
4.3.2.
Artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens voor de door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
4.3.3.
Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Cranendock heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2015 (Verordening) vastgesteld, die met ingang van
1 januari 2015 in werking is getreden.
4.3.4.
Artikel 2.1.4, eerste lid, van de Wmo 2015 regelt, voor zover hier van belang, dat bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd voor het gebruik van een algemene voorziening. Het tweede lid, onder a, bepaalt dat in de verordening de hoogte van de bijdrage voor de verschillende soorten van voorzieningen verschillend kan worden vastgesteld en dat kan worden bepaald dat voor personen, behorende tot daarbij omschreven groepen, een daarbij aangegeven korting op de bijdrage voor een algemene voorziening van toepassing is. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert cliënt als persoon die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget is verstrekt.
4.3.5.
Artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ter uitvoering van het plan van de gemeenteraad, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid, algemene voorzieningen bevordert en treft ter bevordering van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert aanbieder als natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert algemene voorziening als een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatwerkvoorziening als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid.
4.3.6.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
4.3.7.
Artikel 2.3.2, eerste en vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college bij een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning de mogelijkheden onderzoekt of met gebruikmaking van een algemene voorziening gekomen kan worden tot verbetering van de zelfredzaamheid.
4.3.8.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid
(of participatie) die de cliënt ondervindt, beslist, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (of participatie) en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.3.9.
Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming. Artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.
4.3.10.
Artikel 3.2, tweede lid, aanhef en onder e, van de Verordening bepaalt dat het college een maatwerkvoorziening verstrekt indien er sprake is van een noodzaak en de cliënt niet of niet volledig in staat is tot zelfredzaamheid of participatie door gebruik te maken van algemene voorzieningen.
4.3.11.
Artikel 11.4 van de Verordening bepaalt dat de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2012 (versie 26 juni 2012) wordt ingetrokken, met dien verstande dat een cliënt recht houdt op een doorlopende voorziening verstrekt op grond van de voornoemde verordening dan wel de daaraan voorafgaande verordeningen met de daarbij behorende rechten en plichten, totdat het college een nieuw besluit heeft genomen waarbij het besluit waarmee deze voorziening is verstrekt, wordt ingetrokken.
4.4.
Het college heeft met het primaire besluit van 9 december 2014 uitvoering willen geven aan de Wmo 2015. Op die datum was deze wet echter nog niet in werking getreden voor maatwerkvoorzieningen als bedoeld in artikel 2.3.1 van de Wmo 2015, zodat dit besluit de beoogde wettelijke grondslag ontbeert. Dit gebrek in het primaire besluit is echter in het bestreden besluit, dat op 18 augustus 2015 is genomen, geheeld omdat de Wmo 2015 toen wel geheel in werking was getreden.
4.5.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1404) kan gelet op de in die uitspraak geciteerde wetsgeschiedenis een gemeente ervoor kiezen om huishoudelijke verzorging aan te bieden in de vorm van een algemene voorziening. Deze voorziening kan dan als basisvoorziening voorliggend zijn op een eventueel in aanvulling daarop te verstrekken maatwerkvoorziening als deze noodzakelijk is voor de zelfredzaamheid van de betrokken cliënt. Door een zodanig systeem in de Verordening neer te leggen, heeft de gemeenteraad niet gehandeld in strijd met de Wmo 2015.
4.6.
In de uitspraak van 18 mei 2016 van de Raad is verder overwogen dat uit de bewoordingen van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 en de in die uitspraak geciteerde wetsgeschiedenis volgt dat de hoogte van de bijdrage die een cliënt verschuldigd is in de kosten van een algemene voorziening moet zijn vastgelegd in de verordening en dat delegatie daarvan aan het college niet is toegestaan. Ook een eventuele korting op de bijdrage aan de algemene voorziening dient in de verordening te zijn bepaald. Verder is uit de wetsgeschiedenis op te maken dat als maatschappelijke ondersteuning ter compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid noodzakelijk is, onderzocht moet worden of een algemene voorziening, als deze in de gemeente bestaat, voor de betrokkene ook financieel haalbaar is, waarvoor gemeenten meerdere instrumenten ter beschikking staan.
4.7.
In artikel 6.2 van de Verordening is bepaald – voor zover hier van belang – dat een cliënt een bijdrage bij het gebruik van een algemene voorziening verschuldigd kan zijn. In het tweede lid is bepaald dat het college in het Wmo-besluit, waarmee gelet op de toelichting wordt bedoeld: nadere regels, vastlegt in welke gevallen de bijdrage in de kosten wordt opgelegd en dat het college de omvang van de bijdrage in de kosten regelt. Het college is echter niet bevoegd hiertoe nu artikel 2.1.4, tweede lid, van de Wmo 2015 daaraan in de weg staat. Dit artikel voorziet niet in een wettelijke grondslag om het vaststellen van de hoogte van de bijdrage te delegeren aan burgemeester en wethouders. Het college heeft toegelicht dat de gemeente verschillende zorgaanbieders, waaronder de zorgaanbieder van betrokkene, heeft gecontracteerd en met hen afspraken heeft gemaakt. Cliënten moeten maximaal de kostprijs betalen. Degenen die voor de HHT in aanmerking komen, waaronder betrokkene per
1 januari 2015, krijgen bij de zorgaanbieder de HHT-korting op de kostprijs. Naar betrokkene onweersproken heeft gesteld heeft zij de huishoudelijke hulp door de zorgaanbieder verder zelf volledig moeten regelen: zij heeft de zorgaanbieder moeten zoeken en met deze zorgaanbieder afspraken over de soort zorg en de omvang van de hulp moeten maken. Het aan de zorgaanbieder verschuldigde bedrag is rechtstreeks aan betrokkene in rekening gebracht en is ook rechtsreeks door betrokkene aan de zorgaanbieder betaald.
4.8.
Zoals reeds overwogen in de meermalen genoemde uitspraak van 18 mei 2016 volgt uit tekst en toelichting van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 dat een aanbieder zich jegens het college verbindt om een algemene voorziening (of een maatwerkvoorziening) te leveren. Volgens de toelichting impliceert de formulering dat een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van bepaalde activiteiten, diensten of zaken, in dat verband geen aanbieder in de zin van de wet is (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 110). Gelet op het ontbreken van voorschriften in de verordening en de door partijen gegeven toelichting over de werkwijze met de zorgaanbieder, kan de conclusie geen andere zijn dan dat de algemene voorziening met betrekking tot huishoudelijke hulp van de gemeente Cranendonck geen algemene voorziening is in de zin van de Wmo 2015. Hieraan staat in de weg dat het schoonmaakbedrijf met de klant contracteert over het verrichten van diensten tegen het volle tarief, zodat het schoonmaakbedrijf in zoverre geen aanbieder is in de zin van de Wmo 2015. Verder blijkt niet – ook niet nadat de Raad daarover bij het college schriftelijk navraag heeft gedaan – van een contract met de door betrokkene gecontracteerde zorgaanbieder waarin deze zich jegens het college heeft verbonden om een algemene voorziening huishoudelijke hulp te leveren en wat daarvan de kosten zijn. Verder heeft het college niet onderzocht of de aangeboden voorziening voor betrokkene financieel haalbaar is. Dit betekent dat de rechtbank het beroep terecht gegrond heeft verklaard en het bestreden besluit terecht heeft vernietigd. De Raad zal vanwege het belang om tot een definitieve beslechting van het geschil te komen, nagaan of hij zelf in de zaak kan voorzien.
4.9.
Voldoende staat vast (ook achteraf bezien) dat betrokkene vanaf 1 januari 2015 vanwege haar beperkingen voor haar zelfredzaamheid was aangewezen op een voorziening in de vorm van drie uur per week huishoudelijke hulp. Het hierna onder 5.1 te behandelen verzoek om schadevergoeding van betrokkene is ook gebaseerd op deze omvang van de huishoudelijke hulp. Verder staat vast dat betrokkene vanaf 1 januari 2015 niet in staat was op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit haar sociale netwerk deze beperkingen te verminderen of weg te nemen. Uit wat hiervoor is overwogen, is verder gebleken dat het college geen algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015 in het leven heeft geroepen, zodat hij betrokkene daar niet naar kan verwijzen. Dit betekent dat alleen een maatwerkvoorziening een passende bijdrage kon leveren aan het realiseren van een situatie waarin betrokkene in staat werd gesteld tot zelfredzaamheid en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kon blijven. Er bestaat daarom aanleiding te bepalen dat de huishoudelijke hulp 1 voor drie uur per week vanaf 1 januari 2015 moet worden gecontinueerd tot 26 juli 2017, zijnde de datum waarop de eerdere toekenning zou aflopen.
4.10.
Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover daarin is bepaald dat het college opnieuw op het bezwaar moet beslissen en voor het overige voor bevestiging in aanmerking komt.
5.1.
Betrokkene heeft verzocht het college te veroordelen tot het vergoeden van geleden schade. Uit artikel 8:91, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt, voor zover van belang, dat het verzoek wordt ingediend bij de hoger beroepsrechter waar het hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit aanhangig is en dat de hoger beroepsrechter op het verzoek beslist, tenzij hij het verzoek naar de rechtbank verwijst, omdat het naar zijn oordeel behandeling door de rechtbank behoeft. Verwijzing naar de rechtbank is in het onderhavige geval niet aan de orde.
5.2.
Op grond van artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb moet het verzoekschrift een opgave van de aard van de geleden of te lijden schade bevatten en voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade en een specificatie daarvan. Betrokkene heeft (eerst) ter zitting van de Raad om schadevergoeding verzocht. Zij heeft dat verzoek onderbouwd met de stelling dat zij vanaf 1 januari 2015 een totaalbedrag van
€ 7.893,- heeft betaald aan huishoudelijke hulp. Een medewerker van Rinette Zorg heeft namelijk ook na 1 januari 2015 aan betrokkene huishoudelijke hulp verleend en betrokkene was daarvoor contractueel een vergoeding verschuldigd van € 22,50 per uur. Na aftrek van de toegekende HHT resteerde voor betrokkene een uurtarief van € 15,-. Vanaf 1 januari 2017 betrof het door betrokkene betaalde uurtarief een bedrag van € 17,- per uur. Daarbij heeft betrokkene gesteld dat daarop geen bijdrage in mindering kan komen nu de gemeentelijke regelgeving daarin niet voorziet. Gelet op het feit dat eerst ter zitting voornoemd verzoek is gedaan, is er aanleiding het college in de gelegenheid te stellen tot het geven van een reactie. De Raad zal daarom beslissen dat het onderzoek met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wordt heropend onder nummer 16/4049 WMO15-S.
6. Er is aanleiding het college te veroordelen in de kosten van betrokkene voor het hoger beroep, te weten de reiskosten per openbaar vervoer tussen Lisse en Utrecht tot een bedrag van € 25,35.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin is beslist dat het college een nieuwe
beslissing op het bezwaar dient te nemen;
- bepaalt dat het college de huishoudelijke hulp 1 voor drie uur per week zoals deze tot
- bepaalt dat het college de huishoudelijke hulp 1 voor drie uur per week zoals deze tot
1 januari 2015 aan betrokkene is toegekend, continueert tot 26 juli 2017, en bepaalt dat deze
uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en D.S. de Vries en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van B. Dogan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) B. Dogan