Uitspraak
16/6417 ZW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 september 2016, 15/6269 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen Uwv (Uwv)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 19 december 2018
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft tezamen met de zaken 16/7774 ZW, 16/4325 ZW en 16/4366 ZW plaatsgevonden op 19 april 2017. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Rebel. Voor betrokkene is verschenen mr. E.D. Breugelmans‑Tanis.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Onder toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
[werkneemster] (werkneemster) was op basis van een arbeidsovereenkomst sinds 1 maart 2003 werkzaam in dienst van betrokkene. Zij heeft zich op 5 januari 2015 bij betrokkene ziek gemeld. Bij brief van 26 januari 2015 heeft werkneemster haar arbeidsovereenkomst met betrokkene per direct opgezegd. Betrokkene is hiermee bij brief van 29 januari 2015 akkoord gegaan. Op 6 februari 2015 heeft werkneemster zich bij het Uwv ziek uit dienst gemeld.
1.2.
Betrokkene is eigenrisicodrager in de zin van Hoofdstuk IIIA van de Ziektewet (ZW). Op 19 maart 2015 heeft betrokkene het Uwv met een formulier “Verzoek om een beschikking over de Ziektewet-uitkering” verzocht een besluit af te geven inhoudende de oplegging aan werkneemster van een maatregel tot blijvende, gehele weigering van het ziekengeld, omdat werkneemster een benadelingshandeling heeft gepleegd door ontslag te nemen op eigen verzoek.
1.3.
Bij besluit van 23 april 2015 heeft het Uwv het ziekengeld met ingang van 30 januari 2015 geheel en blijvend geweigerd, omdat werkneemster een benadelingshandeling heeft gepleegd.
1.4.
Het tegen het besluit van 23 april 2015 door werkneemster gemaakte bezwaar is door het Uwv bij beslissing op bezwaar van 24 september 2015 (bestreden besluit) gegrond verklaard. Daaraan ligt de overweging ten grondslag dat de ZW‑uitkering bij een eigenrisicodrager niet ten laste komt van de fondsen die genoemd worden in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW. Daarom kan geen maatregel op die grond opgelegd worden en komt werkneemster alsnog in aanmerking voor door betrokkene te betalen ziekengeld.
2. Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij de aangevallen uitspraak is dat beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opdracht gegeven om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit de systematiek van de wet niet volgt dat bij de beantwoording van de vraag of het ziekengeld geheel of gedeeltelijk, tijdelijk of blijvend moet worden geweigerd, dient te worden meegewogen of de werkgever eigenrisicodrager is. Volgens de rechtbank zou dat leiden tot een onwenselijke situatie, waarin gelijke gevallen ongelijk behandeld worden. Bovendien sluit het niet aan bij de bedoelingen van de wetgever omdat uit de wetgeschiedenis blijkt dat de eigenrisicodrager de betaling van het ziekengeld overneemt van het Uwv, wat impliceert dat de rechten en plichten van de betrokkene gebaseerd blijven op de bepalingen van de ZW. Ten slotte is volgens de rechtbank ook sprake van een benadelingshandeling op grond van artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW indien de verzekerde door zijn doen en laten de in de bepaling genoemde fondsen zou kunnen benadelen. In het voorliggende geval is van een dergelijke potentiële benadeling sprake aangezien zich de situatie zou kunnen voordoen dat het uiteindelijk toch het Uwv is dat het ziekengeld aan de verzekerde dient te betalen indien de eigenrisicodrager daar, bijvoorbeeld vanwege een faillissement, niet toe in staat blijkt.
3.1.
In hoger beroep heeft het Uwv aangevoerd dat artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW tot doel heeft benadeling van de fondsen te voorkomen. Nu de fondsen in het onderhavige geval niet worden benadeeld, kan geen maatregel worden opgelegd omdat een wettelijke grondslag hiervoor ontbreekt. Er is een wezenlijk verschil tussen werknemers die aanspraak maken op ziekengeld uit de fondsen en werknemers die in dienst zijn geweest van eigenrisicodragers. Daarom is geen sprake van gelijke gevallen. Ook is geen sprake van het kunnen benadelen van de fondsen. Als de eigenrisicodrager niet in staat is het ziekengeld te betalen wegens faillissement of een schuldsanering, betaalt het Uwv op grond van artikel 63b van de ZW het ziekengeld. Dit ziekengeld komt echter niet ten laste van de in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW genoemde fondsen. Pas door de wijziging van artikel 45 ZW Pro per 1 januari 2018 is een wettelijke grondslag ontstaan voor een sanctie als in dit geval aan de orde.
3.2.
Betrokkene heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit en heeft aanvullend verweer gevoerd door te stellen dat met ingang van 1 januari 2014, als gevolg van de invoering van de Wet beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vangnetters (Wet BeZaVa), de ZW‑lasten ten laste van de Werkhervattingskas komen. Deze wijziging is echter eerst per 1 januari 2017 in de ZW doorgevoerd. Dat betekent volgens betrokkene dat appellant in de periode van 1 januari 2014 tot 1 januari 2017 zonder wettelijke grondslag maatregelen heeft opgelegd. Dit dient dan ook te gebeuren bij eigenrisicodragers ZW, anders levert dit strijd op met het gelijkheidsbeginsel.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij hij voor een goed begrip van de zaak eerst de wettelijke ZW‑regeling over sanctionering van verzekerden op verzoek van een eigenrisicodrager zal beschrijven.
4.1.1.
Op grond van artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW, zoals deze bepaling van 1 januari 2015 tot 1 januari 2017 luidde, weigert het Uwv ziekengeld geheel of gedeeltelijk, tijdelijk of blijvend, indien de verzekerde door zijn doen of laten het Algemeen Werkloosheidsfonds, het sectorfonds of het Uitvoeringsfonds voor de overheid benadeelt of zou kunnen benadelen. Handelen van een verzekerde in strijd met de verplichting die uit artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW voortvloeit, wordt aangeduid als het plegen van een benadelingshandeling.
4.1.2.
Op grond van artikel 7, aanhef en onder a, van het op grond van artikel 45, zesde lid, van de ZW tot stand gekomen Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten (Maatregelenbesluit) is de verplichting van de verzekerde zich te onthouden van een benadelingshandeling een verplichting van de vierde categorie. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Maatregelenbesluit is bepaald dat de hoogte en duur van een maatregel bij verplichtingen van de vierde categorie wordt vastgesteld op een blijvende gehele weigering van de uitkering, tenzij het niet nakomen van de verplichting de belanghebbende niet in overwegende mate kan worden verweten.
4.1.3.
Op grond van artikel 63a, eerste lid, van de ZW verricht de eigenrisicodrager met betrekking tot personen die op grond van artikel 29, tweede lid, van de ZW recht hebben op ziekengeld en laatstelijk tot hem in dienstbetrekking stonden, de werkzaamheden ter zake van de voorbereiding van besluiten op grond van de ZW inzake uitkeringen, met uitzondering van besluiten tot oplegging van een boete en besluiten op grond van bezwaar of beroep.
4.1.4.
In artikel 63a, tweede lid, van de ZW is bepaald dat bij de uitvoering van het eerste lid de eigenrisicodrager voor de toepassing van de artikelen 28, eerste lid, 29g, tweede lid, 30, derde lid, 37, eerste lid, en 39, eerste en tweede lid, van de ZW, in de plaats treedt van het Uwv.
4.1.5.
Op grond van artikel 2, eerste en derde lid, van de Regeling werkzaamheden, administratieve voorschriften en kosten eigenrisicodragen ZW (Stcrt. 2009, 20617) doet de eigenrisicodrager een voorstel voor een door het Uwv te nemen besluit op een daartoe door het Uwv beschikbaar gesteld formulier.
4.1.6.
Van belang is verder dat, zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij de Wet eigenrisicodragen Ziektewet (Kamerstukken II 2000-2001, 27 873, nr. 3, p. 3), het Uwv verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van de ZW en een besluit afgeeft waartegen bezwaar door de belanghebbende(n) kan worden gemaakt. De bevoegdheid tot het nemen van besluiten omtrent het uitkeren van ziekengeld berust derhalve bij het Uwv. De eigenrisicodrager neemt de betaling van het ziekengeld over van het Uwv. Dit impliceert dat de rechten en de plichten van een verzekerde gebaseerd blijven op de bepalingen van de ZW. De polisvoorwaarden (voor de verzekerde) zijn derhalve volledig gewaarborgd.
4.1.7.
Met ingang van 1 januari 2017 (zie Stbl. 2016, 471) is artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW aldus gewijzigd dat ook de Werkhervattingskas is vermeld die de verzekerde benadeelt of zou kunnen benadelen.
4.1.8.
Met ingang van 1 januari 2018 (zie Verzamelwet SZW 2018, Stbl. 2017,484 en 485) is artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW aldus gewijzigd dat ook de eigenrisicodrager is vermeld als entiteit die de verzekerde benadeelt of zou kunnen benadelen.
4.2.1.
Hoewel de benadelingshandeling onlosmakelijk is verbonden met het gedrag van de verzekerde en dit gedrag veelal ziet op het prijsgeven van bestaande loonaanspraken, is dit gedrag volgens de wettekst zoals die tot 1 januari 2018 luidde eerst strijdig met artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van ZW als daaruit voortvloeit dat de daar genoemde fondsen of kas worden, of zouden kunnen worden benadeeld.
4.2.2.
Werkneemster heeft – met instemming van betrokkene – tijdens ziekte haar arbeidsovereenkomst met betrokkene opgezegd. Bij het bestreden besluit heeft het Uwv onbetwist vastgesteld dat werkneemster met ingang van 30 januari 2015 recht heeft op ziekengeld. Dit betekent dat betrokkene als eigenrisicodrager is gehouden de betaling van het ziekengeld van het Uwv over te nemen. Hierin ligt tevens besloten dat de betaling van het ziekengeld niet ten laste komt van de in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW genoemde fondsen.
4.2.3.
Dat de wetgever aanleiding heeft gezien in de bepaling ook de benadeling van de eigenrisicodrager op te nemen, is in de toelichting bij dit voorstel voor de Verzamelwet SZW 2018 omschreven als volgt: “In de opsomming in artikel 45, eerste lid, onderdeel j, is abusievelijk niet opgenomen dat ook de eigenrisicodrager wordt of kan worden benadeeld.” (Kamerstukken II, 2016/2017, 34766, nr 3). Deze passage biedt eveneens een aanknopingspunt voor het oordeel dat tot 1 januari 2018 artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW geen grondslag bood voor de onderhavige sanctionering.
4.2.4.
De rechtbank en betrokkene worden niet gevolgd in de overweging dat de in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW, genoemde fondsen zouden kunnen worden benadeeld in een situatie dat, bijvoorbeeld vanwege een faillissement, een eigenrisicodrager niet in staat is het ziekengeld te betalen. Artikel 63b, tweede lid, van de ZW bepaalt dat indien de werkgever in staat van faillissement is verklaard, of indien ten aanzien van hem de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard, dan wel indien hij ophoudt werkgever te zijn, het Uwv het ziekengeld betaalt. Op grond van de memorie van toelichting bij de Wet BeZaVa (Kamerstukken II, 2011-2012. 33 241, nr. 3, p. 31 en 32) worden onverhaalde ZW‑uitkeringen (waaronder de kosten waarvoor verhaal niet mogelijk is na faillissement van de eigenrisicodrager) gefinancierd vanuit het Arbeidsongeschiktheidsfonds. Dit fonds wordt niet genoemd in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW.
4.2.5.
De gevallen bedoeld in artikel 63a, tweede lid, van de ZW zien op de voorbereiding van besluiten door de eigenrisicodrager die verband houden met de verzuimbegeleiding van de ex‑werknemer. Dat betrokkene in deze gevallen in de plaats treedt van appellant, laat de bevoegdheid onverlet om enkel in die gevallen waarin de fondsen genoemd in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW worden benadeeld, een maatregel op te leggen. Zoals onder 4.1.6 is weergegeven blijft deze bevoegdheid overigens berusten bij het Uwv.
4.2.6.
Dat het Uwv in de voorbije jaren zonder wettelijke grondslag maatregelen zou hebben opgelegd dan wel dat werknemers die in dienst waren van een eigenrisicodrager ongelijk zouden worden behandeld in vergelijking met andere werknemers, brengt niet mee dat het bestreden besluit onjuist is. Ook indien het Uwv op onjuiste gronden aan verzekerden maatregelen zou hebben opgelegd, heft dat het ontbreken van een wettelijke grondslag voor een maatregel in het onderhavige geval niet op. Het is bovendien vaste rechtspraak dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat een bestuursorgaan gehouden is in het verleden gemaakte fouten te herhalen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 10 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1717).
4.2.7.
Uit 4.2.1 tot en met 4.2.6 volgt dat artikel 45, eerste lid, aanhef en onder j, van de ZW ten tijde hier van belang geen grondslag biedt om het ziekengeld van werknemer geheel of gedeeltelijk, tijdelijk of blijvend te weigeren. Het hoger beroep slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep zal alsnog ongegrond worden verklaard.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 24 september 2015 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door J.S. van der Kolk als voorzitter en H.G. Rottier en E.W. Akkerman als leden, in tegenwoordigheid van W.M. Swinkels als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2018.
(getekend) J.S. van der Kolk
(getekend) W.M. Swinkels