Uitspraak
17 8231 PW
Datum uitspraak: 4 december 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 november 2017, 17/3519 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.L.M. Vreeswijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben, desgevraagd, nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 juli 2018. Appellante, daartoe opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door mr. Vreeswijk. Het college, eveneens daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Mulders.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt bijstand op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Appellante staat sinds 2 mei 2016 in de basisregistratie personen (BRP) ingeschreven op het adres [straat en huisnummer] te [woonplaats] (uitkeringsadres). Op dat adres huurt zij vanaf die datum een kamer van [naam A] ([A]). [A] is de hoofdhuurder van de woning op het uitkeringsadres en woont daar. [A] is voor de bijstandsverlening aan appellante niet als kosten delende medebewoner aangemerkt.
1.2.
Op 23 januari 2017 is [naam B] ([B]) op het uitkeringsadres ingeschreven in de BRP. Naar aanleiding daarvan heeft het college bij brief van 31 januari 2017 appellante verzocht om een huurcontract of ander bewijs waaruit blijkt dat [B] een commerciële huurder is en om een schriftelijke verklaring over de aard van de relatie tussen haar en [B] te overleggen. Op deze brief heeft appellante niet gereageerd.
1.3.
Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college de bijstandsnorm van appellante met ingang van 23 januari 2017 verlaagd in verband met toepassing van de kostendelersnorm. Bij besluit van 23 maart 2017 heeft het college de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 23 januari 2017 tot en met 28 februari 2017 tot een bedrag van € 344,21 van appellante teruggevorderd.
1.4.
In de bezwaarprocedure heeft appellante twee e-mails overgelegd van [A], waarin [A] onder meer heeft verklaard dat [B] een goede kennis is van [A] en dat appellante geen connectie of relatie heeft met [B].
1.5.
Bij besluit van 19 mei 2017 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen de besluiten van 28 februari en 23 maart 2017 ongegrond verklaard. Hieraan ligt ten grondslag dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat tussen [A] en [B] een commerciële relatie bestaat, zodat [B] moet worden aangemerkt als kosten delende medebewoner van appellante.
1.6.
Appellante ontvangt met ingang van 18 juli 2017 weer bijstand naar de norm voor een alleenstaande zonder toepassing van de kostendelersnorm omdat [B] niet meer op het uitkeringsadres woont.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat tussen [A] en [B] een schriftelijke huurovereenkomst bestond. Zij heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat zij al het mogelijke heeft gedaan om in bezit te komen van stukken die het bestaan van een schriftelijke huurovereenkomst tussen [A] en [B] aannemelijk maken. Van bewijsnood is daarom geen sprake.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Volgens artikel 22a, eerste lid, van de PW, is, indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kosten delende medebewoners heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal kosten delende medebewoners plus de belanghebbende en zijn echtgenoot van 21 jaar of ouder, indien hij gehuwd is, en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.1.2.
In artikel 19a, eerste lid, aanhef en onder c, van de PW, is het volgende bepaald:
“In deze paragraaf wordt onder kostendelende medebewoner verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet:
c. op basis van een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, mits hij de overeenkomst heeft met dezelfde persoon als met wie de belanghebbende een schriftelijke overeenkomst heeft, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger”.
In artikel 19a, tweede lid, van de PW is, voor zover hier van belang, bepaald dat de belanghebbende, voor de toepassing van het eerste lid, onderdeel c, op verzoek van het college de schriftelijke overeenkomst overlegt en de betaling van de commerciële prijs aantoont door het overleggen van de bewijzen van betaling.
Artikel 19a en artikel 22a van de PW maken deel uit van dezelfde paragraaf.
4.1.3.
Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 59 en 60 en Kamerstukken I 2013/14, 33 801, nr. E, blz. 4) blijkt dat de wetgever bij de toepassing van de kostendelersnorm voor ogen heeft gestaan dat de verhuurder op basis van een individuele schriftelijke overeenkomst met iedere bewoner afzonderlijk afspraken maakt over het betalen van een als commercieel aan te merken huurprijs. Het gaat erom dat sprake is van een zelfstandige rechtspositie van een bewoner ten opzichte van de verhuurder, die dus niet is verbonden met die van een andere bewoner. Alleen in dat geval kan sprake zijn van een zakelijke relatie met de verhuurder alsook tussen de bewoners onderling.
4.2.
Het besluit tot herziening van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dit betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor toepassing van de kostendelersnorm is voldaan, in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust. Vergelijk de uitspraak van 17 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1214.
4.3.
Niet in geschil is dat [B], na toestemming van [A] en buiten medeweten van appellante om, zijn hoofdverblijf heeft gekregen op het uitkeringsadres. Evenmin is tussen partijen in geschil dat er tussen appellante en [A] sprake is van een zakelijke relatie. Partijen zijn uitsluitend verdeeld over het antwoord op de vraag of van appellante kon worden verlangd dat zij gegevens zou overleggen waaruit volgt dat ook tussen [A] en [B] een zakelijke relatie bestaat. Appellante heeft in dit verband betoogd dat niet van haar kan worden gevergd informatie te vergaren en (eventueel) gegevens te verstrekken die buiten haar invloedssfeer liggen.
4.4.1.
Artikel 19a van de PW is met ingang van 1 januari 2016 ingevoerd bij de Verzamelwet SZW 2016 (Stb. 2015, 464). Bij die wet is artikel 22a van de PW gewijzigd. Daarbij zijn de voorheen geldende uitzonderingen van artikel 22a, derde en vierde lid van de PW, komen te vervallen. Gelet op de strekking van artikel 22a van de PW (oud), zoals die bepaling vóór 1 januari 2016 gold, inhoudende dat voor een bijstandsgerechtigde een lagere norm geldt indien hij een of meer medebewoners heeft, tenzij sprake is van een uitzondering, was de bewijslast ter zake van het bestaan van die uitzondering gelegd op de bijstandsgerechtigde, ongeacht of het een belastend besluit is of niet. Vergelijk de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4138. Bezien moet worden of de wijziging van deze bepaling gevolgen heeft voor die bewijslastverdeling.
4.4.2.
Ingevolge artikel 22a van de PW, zoals die bepaling vanaf 1 januari 2016 luidt, geldt een lagere norm voor een bijstandsgerechtigde, alleen indien sprake is van één of meer medebewoners, die ook kostendelers zijn. In artikel 19a van de PW is het begrip kosten delende medebewoner gedefinieerd. Een dergelijke definitie ontbrak vóór 1 januari 2016. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen is bedoeld om de kostendelersnorm alleen van toepassing te laten zijn in gevallen waarin sprake is van kosten delende medebewoners en om te voorkomen dat, zoals voorheen, bepaalde bijstandsgerechtigden een te hoge of te lage uitkering zouden ontvangen. De bedoeling is geweest om omissies te herstellen en de regeling van de kostendelersnorm te vereenvoudigen, te verduidelijken en consistent te maken. Zie Kamerstukken II, 2014/15, 34273, nr. 3,
blz. 23-24 en Kamerstukken II, 2015/16, 34273, nr. 7, blz. 6-7. Deze wijziging van de wet heeft, mede gezien de bedoelding daarvan, tot gevolg dat anders dan voor 1 januari 2016 in geval van een belastend besluit de bewijslast voor het college ter zake van de voorwaarden voor uitoefening van de bevoegdheid, neergelegd in artikel 22a van de PW, niet alleen het bestaan van één of meer medebewoners omvat, maar ook dat dit kostendelers zijn en dus vallen binnen de definitie van artikel 19a, eerste lid, van de PW. In dit verband is van belang dat op grond van artikel 64, eerste lid, aanhef en onder l, van de PW instanties en personen die woonruimte verhuren verplicht zijn om desgevraagd kosteloos opgaven en/of inlichtingen te verstrekken aan het college. Deze verplichting strekt zich op grond van artikel 64, vijfde lid, onder b, van de PW mede uit tot degenen die hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning (als de belanghebbende), of ten aanzien van wie dat redelijkerwijs kan worden vermoed. Het college is voor verstrekking van de benodigde gegevens dus niet uitsluitend aangewezen op de belanghebbende, maar heeft daarmee ook de mogelijkheid om opgaven en inlichtingen van een medebewoner of de verhuurder van de betrokkene te verlangen, welke mogelijkheid de belanghebbende juist niet heeft.
4.4.3.
Daaraan doet niet af dat in artikel 19a, tweede lid, van de PW is bepaald dat de belanghebbende op verzoek van het college de schriftelijke overeenkomst overlegt en de betaling van de commerciële prijs aantoont door het overleggen van de bewijzen van betaling. Die bepaling betreft een wettelijke uitwerking van de algemene inlichtingenverplichting op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW, maakt geen deel uit van de definitie van het begrip kosten delende medebewoner en regelt niet de bewijslastverdeling ten aanzien van de toepassing van artikel 22a van de PW. Dit laat onverlet dat de belanghebbende op grond van de algemene inlichtingenverplichting bijvoorbeeld gehouden is te melden dat een wijziging is opgetreden in de medebewoning, aangezien dit feit van belang kan zijn voor het recht op bijstand. Verder is hij op grond van artikel 17, eerste lid, en artikel 19a, tweede lid, van de PW gehouden desgevraagd de gegevens en documenten over de veranderde medebewoning te verstrekken, voor zover hij daarover redelijkerwijs kan beschikken. Dit betreft niet alleen zijn eigen verhouding tot de (nieuwe) medebewoner, maar ook die van zijn andere medebewoners en zijn verhuurder ten aanzien van die (nieuwe) medebewoner. Zo heeft het college appellante mogen vragen om documenten te overleggen waaruit blijkt dat [B] een commerciële huurder is. In dit geval heeft appellante tijdens de bezwaarprocedure ook geprobeerd om die gegevens te verkrijgen en aan het college te verstrekken, waarin zij niet geslaagd is.
4.5.1.
Wat in 4.4.2 en 4.4.3 is overwogen brengt mee dat in dit geval op het college de last rust aannemelijk te maken dat een zakelijke relatie tussen [A] en [B] ontbreekt.
4.5.2.
Het college had dus geen doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat appellante geen gegevens heeft overgelegd waaruit volgt dat ook tussen [B] en [A] een zakelijke relatie bestaat. Het lag op de weg van het college om te onderzoeken of die relatie tussen [B] en [A] al dan niet zakelijk is. Het college heeft dat nagelaten.
4.5.3.
Het college diende vervolgens, in het geval een schriftelijke overeenkomst tussen [A] en [B] en bewijzen van betaling van een commerciële huurprijs zouden ontbreken, na te gaan of de positie van [B] kan worden vereenzelvigd met die van de verhuurder. Te denken valt aan de situatie waarin aannemelijk is dat [B] in feite moet worden beschouwd als echtgenoot van [A] in de zin van artikel 3 van de PW. In dat geval zou de kostendelersnorm evenmin toepassing kunnen vinden, omdat appellante dan in dezelfde zakelijke relatie tot [B] is komen te staan als zij al in verhouding tot [A] stond. De individuele situatie moet worden beoordeeld aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden en zo nodig dient het bijstandverlenend orgaan maatwerk te leveren. Zie Kamerstukken II, 2015/6, 34273, nr. 7, blz. 7. Ook dat heeft het college niet onderzocht.
4.6.
Uit 4.5.2 en 4.5.3 volgt dat het college zijn onderzoeksplicht niet naar behoren is nagekomen en niet aan de onder 4.5.1 genoemde bewijslast heeft voldaan.
4.7.
Uit 4.6 volgt dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de kostendelersnorm. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2, 7:12, eerste lid van de Awb en artikel 19a van de PW. Tevens bestaat aanleiding de besluiten van 28 februari 2017 en 23 maart 2017 te herroepen, aangezien aan deze besluiten hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit en, gelet op het tijdsverloop alsook de omstandigheid dat het een afgesloten periode in het verleden betreft die inmiddels is gewijzigd, niet aannemelijk is dat dit gebrek nog kan worden hersteld. Dat betekent dat appellante ook over de periode van 23 januari 2017 tot 18 juli 2017 recht had op bijstand naar de volledige norm voor een alleenstaande.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in bezwaar, € 501,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.505,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 19 mei 2017;
- herroept de besluiten van 28 februari 2017 en 23 maart 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 mei 2017;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.505,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 december 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.H.H. Slaats
sg