Uitspraak
16.3524 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
20 april 2016, 15/6183 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 30 januari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. K.Y. Ramdhan, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken ingezonden.
Het hoger beroep is ter behandeling aan de orde gesteld op de zitting van 7 november 2017. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen sinds 22 maart 2013 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden.
1.2.
Naar aanleiding van een signaal van de Belastingdienst dat appellante een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) ontvangt van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, heeft de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (DWI) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader hebben appellanten bankafschriften overgelegd en hebben zij op
11 november 2014 een verklaring afgelegd tegenover een medewerker van DWI. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een Rapportage Onderzoek verzwegen inkomsten van 11 november 2014. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het college bij besluit van 18 november 2014 de bijstand van appellanten over de periode van
28 februari 2014 tot en met 26 september 2014 herzien en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 4.547,66 van appellanten teruggevorderd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellante in de genoemde periode een WW-uitkering en een uitkering ingevolge de Toeslagenwet (TW) heeft ontvangen, waarvan appellanten in strijd met hun wettelijke inlichtingenverplichting geen melding hebben gemaakt bij het college. Tegen dit besluit hebben appellanten geen bezwaar gemaakt.
1.3.
Bij brief van 10 december 2014 heeft de manager Inkomen van DWI (manager Inkomen) aan appellanten het voornemen kenbaar gemaakt om een boete op te leggen en appellanten uitgenodigd voor een gesprek op 29 december 2014. Daarbij heeft de manager Inkomen appellanten gewezen op het recht om te zwijgen als in dat gesprek vragen worden gesteld over hun gedragingen waarop appellanten geen antwoord willen geven. De bevindingen van het gesprek zijn neergelegd in een Rapportage Boetegesprek KM Cautiegesprek van 30 december 2014 (boetegesprek).
1.4.
Bij besluit van 25 maart 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 augustus 2015 (bestreden besluit), heeft het college aan appellanten een boete opgelegd van € 2.273,83. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door bij het college geen melding te maken van de ontvangen uitkeringen ingevolge de WW en de TW. Dit is hen beiden te verwijten. Van dringende redenen of bijzondere omstandigheden om de boete te verlagen of hiervan af te zien is niet gebleken.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het bedrag van de boete vastgesteld op € 1.670,- en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat de financiële omstandigheden van appellanten aanleiding geven de boete te matigen. De boete wordt daarom bepaald op twaalfmaal 10% van de gehuwdennorm ten tijde van de uitspraak en afgerond op een veelvoud van € 10,-.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 18a van de PW legt het college een bestuurlijke boete op indien de belanghebbende zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van toepassing zijn
artikel 18a van de PW en het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze met ingang van 1 januari 2017 luiden. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt voorts verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12.
4.2.
De Raad begrijpt het hoger beroep aldus dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van schending van de inlichtingenverplichting. Partijen houdt verdeeld het antwoord op de vraag of de schending van de inlichtingenverplichting aan appellanten kan worden verweten.
4.3.1.
Appellante heeft aangevoerd dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de schending van de inlichtingenverplichting. Zij was er niet van op de hoogte dat zij DWI moest informeren over haar inkomsten uit de WW-uitkering. Appellant regelt de financiële zaken. Door relatie- en communicatieproblemen heeft appellante niet aan appellant doorgegeven dat zij een WW-uitkering ontving. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.2.
In het boetegesprek heeft appellante verklaard dat zij in het verleden heeft gewerkt en dat ze na beëindiging van haar werk een WW-uitkering heeft ontvangen. Ze heeft alleen de inkomstenverklaring van DWI aan haar partner laten zien en niets over haar WW-uitkering gezegd. Ze hebben de laatste twee jaar relatie-/communicatieproblemen, waardoor appellante bewust niets tegen haar partner heeft gezegd om de WW-uitkering zelf te kunnen houden. Gelet op deze verklaring kan appellante worden verweten dat zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De enkele, niet nader onderbouwde stelling van appellante dat zij niet wist dat zij de WW-uitkering aan DWI moest doorgeven is onvoldoende om op basis daarvan verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Het college heeft dan ook terecht besloten dat een boete van 50% van het benadelingsbedrag in beginsel op zijn plaats is.
4.4.1.
Appellant heeft aangevoerd dat hem geen verwijt kan worden gemaakt van de schending van de inlichtingenverplichting. Hij was weliswaar op de hoogte van de verplichting om inkomsten aan DWI door te geven, maar door relatieproblemen met appellante was hij niet op de hoogte van haar WW-uitkering. Het college heeft daarom ten onrechte de boete (ook) aan hem opgelegd. Deze beroepsgrond slaagt.
4.4.2.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen is het in verband met het bestraffende karakter van de boete essentieel dat de betrokkene persoonlijk een verwijt valt te maken van de schending van de inlichtingenverplichting (uitspraak van 11 maart 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH7780). Dit vloeit voort uit het beginsel dat geen straf kan worden opgelegd zonder schuld. Dit beginsel is voor de bestuurlijke boete vastgelegd in artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Dit betekent dat voor zowel appellant als appellante dient vast te staan dat ieder voor zich een verwijt kan worden gemaakt.
4.4.3.
Tijdens de hoorzitting op 18 augustus 2015 in het kader van het bezwaar tegen het besluit van 25 maart 2015 heeft appellant verklaard dat appellante hem niet had verteld dat zij een WW-uitkering ontving. Er was sprake van relatieproblemen en de communicatie tussen beiden was slecht. Appellante heeft de WW-uitkering met hulp van haar vriendinnen aangevraagd. Appellanten hebben beiden een eigen bankrekening. De WW-uitkering werd op de bankrekening van appellante gestort. Vroeger had appellante een parttime baan. De inkomsten hieruit heeft appellant altijd opgegeven en de inkomsten zijn verrekend met de bijstand. Appellante heeft nooit eerder een uitkering gehad.
4.4.4.
Gelet op de verklaringen van appellanten, die consistent zijn, valt appellant geen verwijt te maken van de schending van de inlichtingenverplichting. Appellant was niet op de hoogte van de WW-uitkering van appellante waarvan hem, gelet op de feiten en omstandigheden van dit geval, geen verwijt kan worden gemaakt. Bij het ontbreken van enige verwijtbaarheid had het college appellant geen boete mogen opleggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak reeds daarom moet worden vernietigd.
4.5.
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, volgt uit artikel 18a, negende lid, van de PW niet dat het college bij het opleggen van een boete aan appellante de boete ook aan appellant kan opleggen. In deze bepaling is vermeld dat indien bijstand aan een gezin wordt verleend, de verplichting tot betaling van de bestuurlijke boete bij alle gezinsleden berust en dat deze gezinsleden hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de nakoming van deze verplichting. Deze bepaling ziet slechts op de mogelijkheid voor het bestuursorgaan om een boete die is opgelegd aan een van de gezinsleden in te vorderen bij elk van de leden van het gezin ten behoeve waarvan de bijstand wordt verleend. De bepaling ziet niet op de bevoegdheid de boete op te leggen aan dat gezinslid.
4.6.
Uit 4.4.2 en 4.5 volgt dat het college ten onrechte een boete aan appellant heeft opgelegd. Over de boete die aan appellante is opgelegd overweegt de Raad nog het volgende.
4.7.
Appellanten hebben aangevoerd dat het college de boete heeft gebaseerd op informatie die zij hebben verstrekt zonder dat hen de cautie is gegeven, zodat deze informatie niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen worden gelegd. Appellanten doelen kennelijk op de verklaringen die appellanten op 11 november 2014 hebben afgelegd. In het midden kan blijven of die verklaringen mogen worden gebruikt. De boete is immers niet slechts op deze verklaringen gebaseerd. Het college wist op grond van het in 1.2 genoemde signaal van de Belastingdienst en uit gegevens van Suwinet dat appellanten naast inkomen uit hun bijstandsuitkering ook inkomen op grond van uitkeringen ingevolge de WW en TW ontvingen. Ook zonder de verklaringen van appellanten bestaat dus voldoende grondslag voor het standpunt van het college dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
4.8.1.
Appellanten hebben verder aangevoerd dat zij door de invordering van het bij besluit van 18 november 2014 teruggevorderde bedrag door middel van verrekening met de bijstandsuitkering drie maanden geen bijstand hebben ontvangen. Daarbij heeft het college geen rekening gehouden met de beslagvrije voet, wat volgens appellanten een punitieve sanctie inhoudt. De oplegging van de bestuurlijke boete is daarom in strijd met het beginsel dat geen tweede straf wordt opgelegd voor dezelfde overtreding. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.8.2.
Een besluit tot terugvordering van ten onrechte gemaakte kosten van bijstand is, anders dan een bestuurlijke boete, niet punitief maar reparatoir van aard. Invordering van het teruggevorderde bedrag kan dan ook niet als straf voor een overtreding worden aangemerkt. Het gaat alleen om de tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit. Van een tweede straf door het opleggen van een bestuurlijke boete is dan ook geen sprake. Daarbij wordt opgemerkt dat de rechtbank in de omstandigheid dat appellanten door de invordering van de te veel ontvangen bijstand drie maanden geen bijstandsuitkering hebben ontvangen, mede aanleiding heeft gezien om de boete te matigen.
4.9.
Appellanten hebben voorts aangevoerd dat sprake is van dringende redenen op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van een boete. Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële consequenties van de boete voor appellanten. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om van het opleggen van een bestuurlijke boete af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. Appellanten hebben dit nagelaten, zodat de beroepsgrond reeds om die reden niet slaagt.
4.10.
De rechtbank heeft in verband met de geringe draagkracht van appellanten de boete gematigd tot twaalfmaal 10% van de op dat moment toepasselijke bijstandsnorm voor gehuwden, zijnde een bedrag van € 1.667,48, en dit bedrag vervolgens met toepassing van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit, zoals dat luidde tot 1 januari 2017, naar boven afgerond op € 1.670,-. Met ingang van 1 januari 2017 is deze bepaling echter vervallen, zodat de boete niet meer naar boven wordt afgerond op een veelvoud van € 10,-. Ten tijde van het instellen van het hoger beroep en het indienen van de gronden van het hoger beroep konden appellanten hiermee dus geen rekening houden. Appellanten hebben de afronding van de boete nadien niet bestreden. De vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit punt kan ook niet in hun belang worden aangemerkt, aangezien de Raad dan, zelf beslissende op de boete met inachtneming van de ten tijde van deze uitspraak geldende bijstandsnorm, een hogere boete zou opleggen. De Raad acht de boete van € 1.670,- evenredig.
4.11.
Uit 4.6 volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover de boete aan appellant is opgelegd. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het besluit van 25 maart 2015 herroepen voor zover de boete aan appellant is opgelegd.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze worden begroot op € 501,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de boete aan appellant is opgelegd;
- herroept het besluit van 25 maart 2015 in zoverre;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 501,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en P.W. van Straalen en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2018.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) A.M. Pasmans