Uitspraak
18.793 WLZ, 18/794 WLZ
Datum uitspraak: 26 juni 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2017, 16/4062 en 17/2390 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft haar vader en bewindvoerder [naam 1] hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] , vergezeld van [naam 2] . De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Zuidersma-Hovers en W. Wagter.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante had voor de periode van 16 december 2014 tot en met 31 december 2016 een indicatie voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor onder meer begeleiding groep inclusief vervoer. Aan haar was een persoonsgebonden budget (pgb) verleend. Appellante heeft met ingang van 1 januari 2015 een zorgovereenkomst gesloten met [naam 1] voor onder meer vervoer (zorgovereenkomst).
1.2.
Op 29 februari 2016 heeft appellante bij de Svb een declaratie ingediend van € 8.849,62 voor de reiskosten over de maand november 2015.
1.3.
De Svb heeft bij besluit van 23 mei 2016, gehandhaafd bij besluit van 25 juli 2016 (bestreden besluit 1), geweigerd de declaratie te betalen onder meer omdat appellante geen gebruik heeft gemaakt van de benodigde declaratieformulieren.
1.4.
Appellante heeft op 12 september 2016 bij de Svb declaratieformulieren ingediend voor haar vervoerskosten over de maanden januari 2015 tot en met november 2015, telkens bestaand uit een maandbedrag van € 1.927,40. De Svb heeft in een brief van 24 oktober 2016 aan appellante verzocht om per dag aan te geven welke kosten zijn gemaakt, hoeveel kilometer is gereden en met welk doel. In een brief van 2 december 2016 heeft de Svb dat verzoek herhaald en verzocht de informatie vóór 16 december 2016 toe te sturen, zodat de Svb de declaraties kan beoordelen.
1.5.
De Svb heeft bij besluit van 20 december 2016 appellante meegedeeld de declaraties niet verder in behandeling te nemen, omdat appellante de verzochte informatie niet heeft toegezonden. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt, op welke bezwaar de Svb in het onder 1.8 nader te noemen besluit van 7 april 2016 heeft beslist.
1.6.
Een zorgverlener van appellante, [naam 3] , is van 20 maart 2015 tot 2 november 2016 ziek geweest. De Svb heeft het door appellante aan [naam 3] door te betalen loon over de periode van 20 maart 2015 tot 1 augustus 2016 aan appellante gecompenseerd (zogenoemde looncompensatie). De Svb heeft in brieven van 26 januari 2016, 24 februari 2016, 16 maart 2016, 27 juni 2016, 22 juli 2016 en 26 september 2016 appellante verzocht een offerte van de arbodienst voor een arbeidskundig onderzoek ondertekend terug te sturen.
1.7.
De Svb heeft bij besluit van 25 november 2016 de verstrekking van de looncompensatie beëindigd per 1 augustus 2016, omdat appellante de offerte voor het arbeidskundig onderzoek niet heeft getekend en begeleiding door de arbodienst een voorwaarde is voor het verstrekken van looncompensatie. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.8.
De Svb heeft bij besluit van 7 april 2017 (bestreden besluit 2) de door appellante gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 25 november 2016 en 20 december 2016 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1 (16/4062) niet‑ontvankelijk verklaard, omdat zij vanwege het nadien op 20 december 2016 genomen besluit geen belang meer heeft bij de beoordeling van dit beroep. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen bestreden besluit 2 (17/2390) ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank, voor zover van belang, overwogen dat de Svb niet verplicht is het loon te compenseren. Dat betekent dat het beleid van de Svb over de looncompensatie moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak moet de aanwezigheid en de toepassing van dergelijk beleid als een gegeven worden beschouwd, met dien verstande dat wordt getoetst of het beleid op een consistente wijze wordt toegepast. De vraag of buitenwettelijk beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, of het beleid onredelijk is, dan wel of sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is daarom niet aan de orde. De stelling van de gemachtigde van appellante dat hij zelf de re-integratie van Kaag heeft begeleid, is onvoldoende om anders te oordelen. Over de door appellante gedeclareerde vervoerskosten heeft de rechtbank overwogen dat de Svb, gelet op het bepaalde in de artikelen 5.17 en 5.23 van de Regeling langdurige zorg (Rlz), op goede gronden heeft besloten de door appellante gedeclareerde vervoerskosten niet uit te betalen. Het feit dat appellante is aangewezen op zorg gedurende 24 uur per dag laat onverlet dat zij moet onderbouwen waar en wanneer ze gebruikmaakt van vervoer en hoeveel kilometers zij heeft afgelegd. Nu appellante geen inzicht heeft gegeven in de door haar gemaakte vervoerkosten en de Svb deze kosten daarom niet heeft kunnen toetsen, heeft de Svb deze op goede gronden afgewezen.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarin haar beroep ongegrond is verklaard. Verder heeft appellante verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen. Appellante heeft aangevoerd dat de Svb ten onrechte heeft verzocht om de vervoerskosten te specificeren naar aantal gereden kilometers en doel. Het is echter niet aan de Svb om daar inzicht in te krijgen. Appellante heeft recht op 24 uur begeleiding en behandeling, zodat alle kosten van het vervoer kunnen worden gedeclareerd. Verder heeft appellante aangevoerd dat zij een goede reden had om de offerte voor een arbeidskundig onderzoek niet te tekenen. Het onderzoek zou namelijk plaatsvinden in Utrecht en dat was te ver weg voor [naam 3] , omdat zij op dat moment maar een half uur in de auto kon zitten. Ter onderbouwing hiervan heeft zij verwezen naar een advies van B. Koning, bedrijfsarts, van 1 juni 2015.
3.2.
De Svb heeft tijdens de zitting verklaard dat in het onder 1.5 genoemde besluit van 20 december 2016 toepassing is gegeven aan artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. Verder heeft de Svb tijdens de zitting toegelicht dat het verstrekken van looncompensatie berust op een vaste gedragslijn van de Svb, zoals weergegeven op de website van de Svb. De Svb geeft hiermee uitvoering aan artikel 5.23, zesde lid, van de Rlz.
3.3.
Appellante heeft tijdens de zitting de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening ingetrokken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Reiskosten
4.1.
Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, onder de voorwaarde dat de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Daarbij gaat het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, om gegevens die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
4.2.
Appellante heeft over de periode januari 2015 tot en met november 2015 een bedrag van € 1.927,40 per maand aan vervoerskosten gedeclareerd. Zij heeft hierbij niet het aantal kilometers en het doel van het vervoer vermeld. Appellante heeft verder geen gebruikgemaakt van de door de Svb geboden gelegenheid om de declaraties aan te vullen. Anders dan appellante heeft betoogd, was de Svb bevoegd om deze informatie in de brief van 24 oktober 2016 bij appellante op te vragen. De Svb moet immers kunnen vaststellen of de kosten van het vervoer zijn gemaakt in verband met zorg als bedoeld in de Wlz. Doordat appellante de declaraties niet heeft gespecificeerd, was de Svb niet in staat om te bepalen of deze kunnen worden uitbetaald.
4.3.
Gelet op 4.1 en 4.2 heeft de Svb in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot buitenbehandelingstelling.
Looncompensatie
4.4.
Op de zitting is gebleken dat tussen partijen uitsluitend in geschil is of de Svb de looncompensatie per 1 augustus 2016 kon beëindigen, omdat appellante niet heeft voldaan aan het verzoek om een ondertekende offerte voor een arbeidskundig onderzoek terug te sturen.
4.5.1.
Artikel 3.3.3, eerste lid, van de Wlz bepaalt, voor zover van belang, dat het zorgkantoor op aanvraag van de verzekerde, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, een pgb verleent waarmee de verzekerde zelf betalingen doet voor zorg.
4.5.2.
Artikel 3.3.3, zevende lid, van de Wlz bepaalt dat de Svb namens de zorgkantoren de betalingen ten laste van verstrekte pgb’s, alsmede het hiermee verbonden budgetbeheer, uitvoert.
4.5.3.
Artikel 3.3.3, achtste lid, aanhef en onder d, van de Wlz bepaalt dat de regels, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval betrekking hebben op de wijze waarop de Svb de taak, bedoeld in het zevende lid, uitvoert.
4.5.4.
Artikel 3.6.7, aanhef en onder e, van het Besluit langdurige zorg (Blz) bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld in het belang van een goede uitvoering van het pgb. Deze regels kunnen mede betrekking hebben op de uitvoering door de Svb van het budgetbeheer, de werkgeverstaken daaronder begrepen.
4.5.5.
Artikel 5.23, eerste lid, van de Rlz bepaalt, voor zover van belang, dat de Svb betalingen verricht uit het pgb voor geleverde zorg.
4.5.6.
Artikel 5.23, zesde lid, van de Rlz bepaalt dat de Svb de verzekerde ondersteunt bij zijn werkgeverstaken, waaronder ten aanzien van arbeidsomstandighedenregelgeving, zaakschade en aansprakelijkheid.
4.5.7.
Op de website van de Svb is onder meer vermeld dat het loon van de zieke zorgverlener wordt betaald uit het pgb, maar dat de budgethouder daarvoor een vergoeding krijgt. De Svb vult het pgb aan, zodat de budgethouder een vervangende zorgverlener kan betalen. Verder is vermeld dat de Svb de vergoeding van de loonkosten direct stopt als de budgethouder niet (voldoende) meewerkt aan de re-integratie van de zieke zorgverlener.
4.6.
De onder 4.5.1 tot en met 4.5.6 vermelde artikelen zien hoofdzakelijk op het vervullen van taken door de Svb rondom het beheer van het pgb. Deze artikelen bieden geen wettelijke grondslag voor het verstrekken van looncompensatie door de Svb. Nu de Svb een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb en looncompensatie volgens de Svb wordt verstrekt ter uitvoering van de in artikel 5.23, zesde lid, van de Rlz opgedragen taak, waarbij de kosten van de uitoefening van deze taak bovendien worden betaald met gelden die door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport daarvoor ter beschikking zijn gesteld, is een beslissing van de Svb omtrent looncompensatie een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit besluit wordt niet genormeerd door een algemeen verbindend voorschrift, zodat sprake is van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid. Het uitoefenen van een discretionaire bevoegdheid wordt genormeerd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Svb heeft hierbij veel ruimte voor het voeren van beleid. De vaste gedragslijn van Svb is aan te merken als een invulling van deze beleidsruimte.
4.7.
Gelet op het voorgaande moet worden beoordeeld of de Svb in redelijkheid de verstrekking van looncompensatie in het voorliggende geval heeft kunnen beëindigen per 1 augustus 2016.
4.8.
Zoals vermeld onder 1.6 heeft de Svb appellante herhaaldelijk in de gelegenheid gesteld om de offerte van de arbodienst ondertekend terug te sturen. In de brief van 22 juli 2016 heeft de Svb bovendien vermeld dat de looncompensatie per 1 augustus 2016 wordt beëindigd als de ondertekende offerte niet binnen tien dagen wordt teruggestuurd. Met de Svb is de Raad van oordeel dat appellante door te weigeren de offerte ondertekend terug te sturen, niet (voldoende) heeft meegewerkt aan de re‑integratie van [naam 3] . Het betoog van appellante dat [naam 3] niet naar Utrecht kon reizen voor een onderzoek, wordt niet gevolgd. Het advies van bedrijfsarts Koning gaat namelijk over een traject bij Winnock in 2015 en niet over het arbeidskundig onderzoek dat is bedoeld in de onder 1.6 genoemde brieven. Onder deze omstandigheden kan niet worden gezegd dat de Svb niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot beëindiging van de verstrekking van looncompensatie.
Conclusie
4.9.
Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van appellante niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en D.S. de Vries en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van J.R. Trox als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) J.R. Trox
md