Uitspraak
18 2427 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 8 oktober 2019
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 april 2018, 17/5607 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Bollenstreek (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. N. Velthorst, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Velthorst. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.F. Rosenbaum.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving ten tijde hier van belang van het dagelijks bestuur bijstand op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Hij stond ingeschreven als werkzoekende bij [uitzendbureau] (uitzendbureau). Op 11 april 2017 heeft een medewerker van het uitzendbureau appellant telefonisch meegedeeld dat zij hem wilde voorstellen aan een bedrijf in [gemeente] voor de fulltime functie van commercieel binnendienstmedewerker. Appellant heeft hierop afwijzend gereageerd, onder meer omdat het een fulltime functie en niet een parttimefunctie betrof. Naar aanleiding hiervan heeft een consulent van het dagelijks bestuur hem opgeroepen voor een gesprek op
13 april 2017. In dat gesprek heeft appellant uitgelegd hoe hij tot zijn afwijzende reactie is gekomen en heeft de consulent appellant te kennen gegeven dat het uitzendbureau door zijn reactie niet meer voor hem wilde bemiddelen en dat zijn gedrag niet aanvaardbaar was. Vervolgens heeft appellant nog diezelfde dag telefonisch contact opgenomen met het uitzendbureau om zich (weer) fulltime voor functies beschikbaar te stellen. De aan appellant voorgestelde functie was niet meer beschikbaar, maar het uitzendbureau heeft verklaard voor appellant te blijven bemiddelen. Deze ontwikkeling hebben zowel appellant als het uitzendbureau aan het dagelijks bestuur kenbaar gemaakt.
1.2.
Bij besluit van 21 april 2017 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 mei 2017 met 100% verlaagd voor de duur van twee maanden. Daaraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellant zich verwijtbaar niet beschikbaar heeft gesteld voor een door het uitzendbureau aangeboden functie en dat sprake is van recidive. Het dagelijks bestuur heeft daarbij gewezen op
artikel 18, vierde lid, aanhef en onder a, c en d van de PW alsmede het vijfde en zesde lid van dat artikel en op artikel 11van de Afstemmingsverordening PW, IOAW en IOAZ ISD Bollenstreek 2015 (Verordening).
1.3.
Het dagelijks bestuur heeft de bijstand van appellant met ingang van 15 mei 2017 beëindigd in verband met diens verhuizing naar een andere gemeente.
1.4.
Bij besluit van 25 juli 2017 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellant tegen het besluit van 21 april 2017 gegrond verklaard en de verlaging van de bijstand beperkt tot een periode van een maand met ingang van 1 mei 2017. Daarbij heeft het dagelijks bestuur in aanmerking genomen dat geen sprake was van recidive als bedoeld in artikel 18, zesde lid van de PW. Het dagelijks bestuur heeft de opgelegde maatregel bij het bestreden besluit gebaseerd op, voor zover nu nog van belang, artikel 18, vierde lid, aanhef en onder g van de PW, in samenhang met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, en het tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening. Daarbij is het dagelijks bestuur ervan uitgegaan dat niet elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt en dat gelet op de bijzondere omstandigheden, geen dringende redenen noodzaken tot afstemming van de maatregel. Voorts heeft het dagelijks bestuur beslist dat het deel van de verlaging dat niet ten uitvoer kan worden gelegd doordat de bijstand met ingang van 18 mei 2017 (lees: 15 mei 2017) is beëindigd alsnog zal worden opgelegd indien appellant binnen een jaar opnieuw bijstand aanvraagt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat hem geen verwijt treft van het niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid en dat geen basis bestaat voor de vaststelling dat hij als gevolg van zijn gedrag niet is voorgesteld op de functie van commercieel binnendienstmedewerker.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende bepalingen van betekenis.
4.1.1.
Ingevolge artikel 18, vierde lid, aanhef en onder g van de PW verlaagt het dagelijks bestuur de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid, ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichting: het naar vermogen verkrijgen, het aanvaarden of het behouden van algemeen geaccepteerde arbeid niet belemmeren door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging of gedrag.
4.1.2.
Ingevolge het vijfde lid verlaagt het dagelijks bestuur in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. De hier bedoelde verordening is de onder 1.2 vermelde Verordening.
4.1.3.
Ingevolge het negende lid ziet het dagelijks bestuur af van het opleggen van een maatregel indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.1.4.
Ingevolge het tiende lid stemt het college een op te leggen maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.1.5.
Op grond van het elfde lid kan het dagelijks bestuur op verzoek van de belanghebbende ten aanzien van wie de maatregel is opgelegd, de verlaging herzien, zodra uit de houding en gedragingen van belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen, bedoeld in het vierde lid, nakomt.
4.1.6.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, in samenhang met het eerste lid, aanhef en onder a, ten vijfde, van de Verordening wordt bij niet nakoming van de verplichting als bedoeld onder 4.1.1 een maatregel opgelegd van 100% voor de duur van een maand.
4.2.
Tussen partijen is niet meer in geschil dat appellant door zijn afwijzende reactie niet is voorgesteld voor de functie van commercieel binnendienstmedewerker. Hij heeft dus, daargelaten of hij voor de functie in aanmerking zou zijn gekomen als hij wel daarvoor was voorgesteld, door zijn gedrag het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid belemmerd. Evenmin is nog in geschil dat appellant van die afwijzende reactie enig verwijt is te maken. Dit brengt mee dat het dagelijks bestuur gehouden was om een maatregel op te leggen.
4.3.
Appellant heeft wat hij heeft aangevoerd ter zitting als volgt toegelicht. Hij heeft direct nadat hij had begrepen dat zijn afwijzende reactie niet juist was opnieuw met het uitzendbureau contact opgenomen en zich beschikbaar gesteld voor fulltime functies. Dat heeft ertoe geleid dat het uitzendbureau weer bereid was voor hem te bemiddelen. Hij heeft dit al in de bezwaarprocedure, te weten tijdens de hoorzitting, bij het dagelijks bestuur onder de aandacht gebracht. Het dagelijks bestuur had hiermee rekening moeten houden bij het opleggen van de maatregel. De Raad begrijpt de beroepsgrond van appellant nu aldus dat appellant stelt dat het dagelijks bestuur in zijn hiervoor beschreven gedrag, waarbij hij zijn afwijzende houding heeft hersteld, een dringende reden als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW had moeten zien om de maatregel te matigen. Deze beroepsgrond slaagt.
4.3.1.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 12 september 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3676), volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van het tiende lid van artikel 18 van Pro de PW dat het begrip ‘dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden’ anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals dat tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld
artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het dagelijks bestuur, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of gelet op bijzondere omstandigheden van dringende redenen sprake is.
4.3.2.
In dit geval heeft het dagelijks bestuur, in aanmerking genomen wat appellant naar voren heeft gebracht, niet in redelijkheid kunnen oordelen dat gelet op de bijzondere omstandigheden geen dringende redenen noodzaakten tot afstemming van de maatregel. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
4.3.3.
Een maatregel als geregeld in artikel 18, vierde lid, van de PW heeft een reparatoir karakter. Dat wil zeggen dat deze erop is gericht dat de betrokkene zijn gedrag (wederom) in overeenstemming brengt met de eisen die de wet daaraan stelt. Wanneer de beoogde gedragsverandering heeft plaatsgevonden vervalt het verdere doel van de maatregel. In
artikel 18, elfde lid, van de PW is dan ook bepaald dat het dagelijks bestuur de verlaging op verzoek van de betrokkene kan herzien, zodra uit de houding en gedragingen van belanghebbende ondubbelzinnig is gebleken dat hij de verplichtingen, bedoeld in het vierde lid, nakomt. Dit wordt de inkeerregeling genoemd.
4.3.4.
Uit de tekst van het elfde lid volgt dat deze bepaling van toepassing is, nadat een besluit tot het opleggen van een maatregel is genomen. In dit geval is appellant echter, zoals niet in geschil is, al tot inkeer gekomen voordat het besluit tot het opleggen van een maatregel was genomen. Appellant heeft zich immers al op 13 april 2017 weer voor bemiddeling naar fulltime functies via het uitzendbureau beschikbaar gesteld. De door het opleggen van een maatregel beoogde gedragsverandering was dus al bereikt op het moment dat de maatregel werd opgelegd. De wetgever heeft in het elfde lid niet voorzien in deze situatie, waardoor een betrokkene die tot inkeer komt voordat een maatregel wordt opgelegd in een slechtere positie verkeert dan iemand die pas tot inkeer komt nadat de maatregel is opgelegd. Dit is niet aanvaardbaar en is ook niet in overeenstemming met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever dat rekening kan worden gehouden met de omstandigheid “dat de belanghebbende er door houding en gedragingen ondubbelzinnig blijk van geeft dat hij alle geharmoniseerde verplichtingen ten aanzien waarvan de gemeente een overtreding heeft geconstateerd, (weer) nakomt” (Eerste Kamer, vergaderjaar 2013/14, 33 801, C, blz. 18). Aangenomen moet daarom worden dat in zo’n geval sprake is van een bijzondere omstandigheid die het dagelijks bestuur moet betrekken bij de beoordeling van de vraag of dringende redenen tot afstemming van de maatregel noodzaakten. Dit heeft het dagelijks bestuur niet gedaan.
4.4.
Uit 4.3 tot en met 4.3.4 volgt dat het dagelijks bestuur in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat, gelet op de bijzondere omstandigheden, geen dringende redenen noodzaakten tot matiging van de op te leggen maatregel van 100% gedurende een maand. Gelet op enerzijds het feit dat appellant door zijn afwijzende reactie ten aanzien de functie van commercieel binnendienstmedewerker verwijtbaar niet naar deze functie bemiddeld kon worden en anderzijds het feit dat hij dit ongewenste gedrag reeds twee dagen later, voordat het besluit tot oplegging van een maatregel was genomen, heeft hersteld door zich weer volledig beschikbaar te stellen voor bemiddeling naar fulltime functies, acht de Raad een verlaging van 50% gedurende een maand redelijk.
4.5.
Wat onder 4.4, eerste volzin, is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover het de omvang van de verlaging van de bijstand betreft. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil ziet de Raad aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 21 april 2017 in zover te herroepen en de verlaging te matigen tot 50% gedurende een maand. Gelet op de beëindiging van de bijstand met ingang van 15 mei 2017, betekent effectuering van de maatregel dat het dagelijks bestuur de bijstand over de periode van 1 mei 2017 tot 15 mei 2017 naar 50% van de toepasselijk norm aan appellant dient na te betalen.
5. De Raad ziet aanleiding het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in beroep en op € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.048,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 juli 2017 gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 juli 2017 voor zover het de omvang van de verlaging van de bijstand betreft;
- herroept het besluit van 21 april 2017 voor zover het de omvang van de verlaging van de bijstand betreft en bepaalt dat de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 mei 2017 wordt verlaagd met 50% gedurende een maand;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 25 juli 2017;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 2.048,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door als F. Hoogendijk als voorzitter en A.M. Overbeeke en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van L.R. Daman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2019.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) L.R. Daman