Uitspraak
19 170 PW, 19/1155 PW, 19/3348 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Datum uitspraak: 1 december 2020
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 28 december 2018, 18/3824 (aangevallen uitspraak 1) en 26 juli 2019, 19/73 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P. van Baaren, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend en ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 op 6 maart 2019 een nieuwe beslissing op bezwaar (nadere besluit) genomen.
Namens appellante heeft mr. Van Baaren een reactie op het nadere besluit ingezonden.
Het college heeft op verzoek van de Raad nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2020. Appellante is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Cavlak.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 7 september 2013 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Naar aanleiding van een signaal heeft een medewerker van de dienst Handhaving van de gemeente Capelle aan den IJssel (handhavingsmedewerker) onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Uit onderzoek van haar bankafschriften is onder meer gebleken dat in de periode van 31 januari 2017 tot en met
13 november 2017 30 contante stortingen, in hoogte variërend van € 20,- tot € 695,- en tot een bedrag van in totaal € 6.385,- op de bankrekening van appellante hebben plaatsgevonden. Bij brief van 18 december 2017 heeft de handhavingsmedewerker appellante uitgenodigd voor een gesprek op 21 december 2017 en haar verzocht om concrete en verifieerbare stukken mee te nemen van alle stortingen die hebben plaatsgevonden op haar bankrekening. Appellante was te laat voor deze afspraak.
1.3.
Bij besluit van 21 december 2017 (opschortingsbesluit) heeft het college het recht op bijstand van appellante met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de PW met ingang van 21 december 2017 opgeschort.
1.4.
Het college heeft vervolgens appellante meerdere keren de gelegenheid geboden de gevraagde gegevens alsnog over te leggen. Daarvan heeft appellante, onder aanvoering van verschillende redenen, geen gebruik gemaakt. De bevindingen van het onderzoek staan in een rapport van 4 januari 2018.
1.5.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
14 februari 2018 met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW de bijstand met ingang van 21 december 2017 in te trekken. Verder heeft het college bij dat besluit de bijstand over de periode van 1 januari 2017 tot 1 december 2017 herzien. Ten slotte heeft het college met toepassing van artikel 58, eerste lid, van de PW de over de periode van 1 januari 2017 tot
1 januari 2018 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 7.768,43 (bruto) van appellante teruggevorderd.
1.6.
Bij besluit van 28 juni 2018 (bestreden besluit 1) heeft het college beslist op de bezwaren van appellante tegen het opschortingsbesluit en tegen het besluit van 14 februari 2018.
1.6.1.
Het college heeft de bezwaren tegen het opschortingsbesluit en de intrekking van de bijstand met ingang van 21 december 2017 gegrond verklaard, het opschortingsbesluit herroepen en bepaald dat de bijstand met ingang van 8 januari 2018 wordt ingetrokken. Aan de intrekking heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante vanaf 8 januari 2018 inkomsten uit dienstbetrekking heeft die hoger zijn dan de toepasselijke bijstandsnorm.
1.6.2.
Het college heeft verder de bezwaren tegen de herziening ongegrond verklaard. Het college heeft bepaald dat de bijstand van appellante met toepassing van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW wordt herzien over de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2018. Daaraan heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. In de genoemde periode zijn contante bedragen op de rekening van appellante gestort. De gestorte bedragen moeten worden aangemerkt als inkomen als bedoeld in de PW dat op de bijstand in mindering had moeten worden gebracht. Appellante heeft de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden door van die stortingen geen melding te maken bij het college. Als gevolg van die schending is aan appellante tot een te hoog bedrag bijstand verleend.
1.6.3.
Ten slotte heeft het college de bezwaren tegen de terugvordering ongegrond verklaard.
1.7.
Bij besluit van 11 september 2018 heeft het college appellante met toepassing van
artikel 18a, eerste lid, van de PW een boete opgelegd van € 1.195,87. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de stortingen op haar bankrekening. Daarvan kan appellante een verwijt worden gemaakt. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is het college uitgegaan van een benadelingsbedrag van € 5.070,81, van normale verwijtbaarheid en van een fictieve draagkracht van appellante van 10% van de toepasselijke bijstandsnorm.
1.8.
Bij besluit van 20 december 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 11 september 2018 ongegrond verklaard.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de terugvordering betreft en het college opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de terugvordering over de periode van 21 december 2017 tot 1 januari 2017 (lees: 2018) is ontstaan doordat het college de bijstand over deze periode heeft uitbetaald, ondanks het feit dat het recht op bijstand per 21 december 2017 was opgeschort. Hiervan is appellante naar het oordeel van de rechtbank geen verwijt te maken. Ook kan appellante niet verweten worden dat de vordering niet in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft, is voldaan. Gelet hierop kon het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot brutering van de terugvordering van de bijstand over de genoemde periode gebruik maken.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
3.2.
Bij het nadere besluit van 6 maart 2019 heeft het college ter uitvoering van aangevallen uitspraak 1 een nieuwe beslissing op bezwaar over de terugvordering genomen. Daarbij heeft het college het verschil tussen de netto- en de bruto-terugvordering van de bijstand over de periode van 1 december 2017 tot 1 januari 2018 ter hoogte van € 86,49 op de vordering van € 7.768,43 in mindering gebracht en het terugvorderingsbedrag vastgesteld op € 7.681,94.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het nadere besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.
Aangevallen uitspraak 1
4.2.
Ter zitting van de Raad heeft het college te kennen gegeven dat geen juridische grondslag bestaat voor herziening van de bijstand over de periode van 1 december 2017 tot 1 januari 2018 en voor de terugvordering van kosten van bijstand over die periode. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.3.
Gelet op wat in 4.2 is overwogen is het geschil in hoger beroep beperkt tot de vraag of het college terecht de bijstand over de periode van 1 januari 2017 tot 1 december 2017 heeft herzien en de over die periode gemaakte kosten van bijstand van appellante heeft teruggevorderd.
4.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat in de hier te beoordelen periode, die loopt van 1 januari 2017 tot 1 december 2017, de onder 1.2 genoemde bedragen zijn gestort op de bankrekening van appellante. Ook is niet in geschil dat appellante hiervan bij het college niet onverwijld en uit eigen beweging melding heeft gemaakt. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1450) worden contante stortingen op een bankrekening van een bijstandsontvanger in beginsel als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW beschouwd. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door de betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is voorts sprake van inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW. Daarbij is niet van belang of bijschrijvingen moeten worden aangemerkt als lening. Evenmin is relevant of aan de lening een daadwerkelijke terugbetalingsverplichting is verbonden, noch of de lening daadwerkelijk is terugbetaald. Een geldlening is volgens
artikel 31, tweede lid, van de PW namelijk niet uitgezonderd van de middelen waarover de bijstandsgerechtigde kan beschikken. Verder worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan bijstandsontvangers – ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt en waarover vrijelijk kan worden beschikt – als inkomen van de bijstandsontvanger aangemerkt. Dat bij een aannemelijk gemaakte lening de schuldenlast van betrokkene toeneemt, is – in gevallen als hier waarin geen sprake is van een als vermogen aan te merken middel – niet van belang. Dit kan slechts anders zijn in het geval dat een betrokkene is aangewezen op het aangaan van geldleningen om in zijn onderhoud te voorzien in een periode waarin hij geen bijstand of ander inkomen ontvangt, maar die situatie doet zich hier niet voor.
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat het college ten onrechte de bijstand met toepassing van artikel 54, derde lid, eerste zin, van de PW heeft herzien en kosten van bijstand met toepassing van artikel 58, eerste lid, van de PW heeft teruggevorderd, omdat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. De stortingen op haar bankrekening betreffen bedragen die zij van haar vader heeft geleend en die zij weer terug moest betalen. Het was appellante niet duidelijk dat de stortingen van belang waren voor het recht op bijstand en dat zij bij het college moesten worden gemeld. Appellante wijst er op dat diverse gemeentes pas in de laatste jaren bankrekeningen van bijstandsontvangers standaard op stortingen controleren en dan betrekkelijk snel het standpunt innemen dat het gaat om middelen. Het is daarom bij het grote bijstandspubliek niet bekend dat leningen als middelen worden aangemerkt.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit 4.4 volgt dat stortingen op een bankrekening van een betrokkene in beginsel als inkomen worden aangemerkt. De stortingen kunnen daarom van invloed zijn op het recht op bijstand. Het had appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat zij van deze stortingen bij het college melding moest maken. Dat het, zoals appellante stelt, bij de stortingen gaat om van haar vader geleende bedragen en gemeenten pas de laatste jaren bankrekeningen van bijstandsontvangers standaard op stortingen controleren, betekent niet dat zij deze stortingen niet had hoeven melden bij het college. Nu appellante als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting tot een te hoog bedrag bijstand is verleend, was het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht de bijstand te herzien over de periode van 1 januari 2017 tot 1 december 2017 en op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW eveneens verplicht de kosten van bijstand over die periode terug te vorderen.
4.7.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het college de terugvordering niet had mogen bruteren omdat van schending van de inlichtingenverplichting geen sprake is.
4.8.
Ook deze beroepsgrond slaag niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2461) moet worden afgezien van de uitoefening van de in
artikel 58, vijfde lid, tweede volzin, van de PW neergelegde bevoegdheid tot bruto terugvordering, indien sprake is van een vordering die is ontstaan buiten toedoen van de betrokkene en hem niet kan worden verweten dat hij de schuld niet reeds heeft voldaan in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft. Aan deze voorwaarden is in het geval van appellante niet voldaan. De vordering is niet buiten toedoen van appellante ontstaan. Uit 4.6 volgt immers dat de terugvordering is ontstaan omdat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Verder staat vast dat appellante het teruggevorderde bedrag niet in 2017 (het kalenderjaar waarop de terugvordering betrekking heeft) aan het college heeft voldaan.
4.9.
Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat dringende redenen bestaan om van terugvordering af te zien. Appellante heeft de inlichtingenverplichting niet geschonden en de terugvordering brengt appellante, gelet op de leningen en de schuld bij de gemeente die moeten worden terugbetaald, in een onhoudbare financiële situatie.
4.10.
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake. Daargelaten dat uit 4.6 volgt dat appellante de inlichtingenverplichting wel heeft geschonden, kan de door appellante gestelde omstandigheid dat zij de inlichtingenverplichting niet zou hebben geschonden niet worden beschouwd als een gevolg van de terugvordering. In de door appellante gestelde schuldenproblematiek liggen evenmin dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin besloten op grond waarvan het college had moeten afzien van gehele of gedeeltelijke terugvordering. Appellante heeft niet onderbouwd dat de slechte financiële omstandigheden het gevolg zijn van de terugvordering. Financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering doen zich overigens in het algemeen pas voor indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader heeft de betrokkene als schuldenaar bescherming, of kan hij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
4.11.
Uit 4.2 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt voor zover dat ziet op de herziening en de terugvordering van bijstand over de periode van 1 december 2017 tot 1 januari 2018. Dat brengt mee dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 1 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover het betreft de herziening van de bijstand over de periode van 1 december 2017 tot 1 januari 2018 en de terugvordering, omdat deze ondeelbaar is, in haar geheel. Er bestaat geen aanleiding om het besluit van 14 februari 2018 te herroepen voor zover het de herziening van de bijstand over de periode van 1 december 2017 tot 1 januari 2018 betreft. Bij het besluit van 14 februari 2018 heeft het college de bijstand immers niet over die periode herzien. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het besluit van
14 februari 2018 te herroepen voor zover dit ziet op de terugvordering van kosten van bijstand en bepalen dat van appellante de kosten van bijstand over de periode van 1 januari 2017 tot
1 december 2017 worden teruggevorderd tot een bedrag van € 7.349,39 (bruto).
Het nadere besluit
4.12.
Aangezien aangevallen uitspraak 1 niet in stand blijft, komt aan het nadere besluit de grondslag te ontvallen. Het beroep tegen het nadere besluit moet daarom gegrond worden verklaard en het nadere besluit moet worden vernietigd.
Aangevallen uitspraak 2
4.13.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van de bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met dien verstande dat de boete mede moet worden bepaald aan de hand van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals dat sinds 1 januari 2017 luidt.
4.14.
Uit 4.4 en 4.6 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de contante stortingen op haar bankrekening in de periode van 1 januari 2017 tot 1 december 2017.
4.15.
Appellante heeft aangevoerd dat de schending van de inlichtingenverplichting haar niet kan worden verweten, althans dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Appellante heeft zich op geen moment gerealiseerd dat zij de leningen die zij van derden ontving moest melden bij het college. Zij wijst erop dat pas de laatste jaren gemeenten onderzoek doen naar stortingen en leningen en het daarom bij de meeste bijstandsontvangers niet bekend is dat leningen als middelen worden aangemerkt en moeten worden gemeld. Zij is daarvan ook niet door het college op de hoogte gesteld.
4.16.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft in beroep onweersproken gesteld dat appellante in het toekenningsbesluit en door middel van het rechten- en plichtenboekje op de hoogte is gebracht van de op haar rustende inlichtingenverplichting. Uit een mededeling van appellante op het door haar ingevulde Vragenformulier Schending Inlichtingenplicht blijkt ook dat het college appellante heeft voorgelicht over de op haar rustende inlichtingenverplichting. De niet onderbouwde stelling van appellante in hoger beroep dat het college haar niet van de op haar rustende inlichtingenverplichting op de hoogte heeft gebracht wordt daarom niet gevolgd. De stortingen op de bankrekening van appellante zijn gegevens waarvan het haar redelijkerwijs duidelijk kon en moest zijn dat zij van invloed konden zijn op het recht op bijstand. Voor zover bij appellante twijfel bestond of deze gegevens voor de verlening van bijstand van belang konden zijn, had zij contact moeten opnemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen.
4.17.
Nu het appellante kan worden verweten dat zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden, was het college verplicht een boete op te leggen. Het college heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van normale verwijtbaarheid, zodat in dit geval in beginsel een boete van 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen.
4.18.
Het college heeft het benadelingsbedrag ten onrechte bepaald op € 5.070,81. Omdat de schending van de inlichtingenverplichting niet tot gevolg heeft gehad dat appellante over de maand december 2017 tot een te hoog bedrag bijstand heeft ontvangen, dient het benadelingsbedrag te worden bepaald op € 4.738,26. Omdat het college is uitgegaan van normale verwijtbaarheid en van een fictieve draagkracht van appellante van 10% van de toepasselijke bijstandsnorm, heeft het lagere benadelingsbedrag geen gevolgen voor de hoogte van de opgelegde boete.
4.19.
De opgelegde boete van € 1.195,87 is evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de overige over appellante gebleken omstandigheden. Appellante heeft in hoger beroep geen gegevens naar voren gebracht die tot een ander oordeel leiden.
4.20.
Uit 4.14 tot en met 4.19 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt, zodat aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd.
Slotoverweging
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante van in hoger beroep verleende rechtsbijstand. Deze worden begroot op € 787,50 (1 punt voor het hoger beroepschrift en 0,5 punt voor de reactie op het nadere besluit, € 525,- per punt).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt aangevallen uitspraak 1 behalve de beslissingen over griffierecht en proceskosten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 juni 2018 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover dat ziet op de herziening van de bijstand over de periode van 1 december 2017 tot 1 januari 2018 en op de terugvordering;
- herroept het besluit van 14 februari 2018 voor zover dat ziet op de terugvordering en bepaalt dat van appellante de kosten van bijstand over de periode van 1 januari 2017 tot
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 juni 2018.
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 maart 2019 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bevestigt aangevallen uitspraak 2;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 787,50;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 126,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman, in tegenwoordigheid van M. Graveland als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2020.
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) M. Graveland