Uitspraak
18/3865 WSFBSF
Datum uitspraak: 19 mei 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 juni 2018, 17/1287 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.C.J. Swart, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft e verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gedeeltelijk door middel van beeldbellen, plaatsgevonden op 27 januari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Swart. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C. Rots.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant volgde tot 1 februari 2006 een opleiding. Hij heeft tijdens het volgen van de opleiding op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) studiefinanciering ontvangen tot een bedrag van € 44.588,40, onder meer in de vorm van een lening. Als debiteur op grond van artikel 6.2 van de Wsf 2000 is appellant verplicht deze lening terug te betalen. Ten tijde in dit geding van belang bedroeg de schuld uit deze lening € 33.059,75.
1.2.
Bij berichten van onder meer 6 januari 2015 en 6 januari 2016 is appellant geïnformeerd over de terugbetaling van de lening in de jaren 2015 en 2016 en het daarbij gehanteerde rentepercentage van 1,39.
1.3.
Bij besluit van 18 november 2016 is appellant geïnformeerd over de terugbetaling in het jaar 2017. In dat besluit is meegedeeld dat het rentepercentage voor de periode januari 2017 tot en met december 2021 is vastgesteld op 0.
1.4.
Appellant heeft tegen het besluit van 18 november 2016 bezwaar gemaakt. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat het vastgestelde rentepercentage te hoog is en dat dat zou moeten worden vastgesteld op 0,57 negatief.
1.5.
Bij besluit van 10 maart 2017 (bestreden besluit) heeft de minister het tegen het besluit van 18 november 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daartoe is overwogen dat de rente die appellant over de studielening verschuldigd is, niet kan worden aangemerkt als zijn eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De rechtbank heeft daarbij benadrukt dat sprake is van een lening op grond van de Wsf 2000, die door de Staat, overeenkomstig de in de Wsf 2000 neergelegde voorwaarden, aan appellant is verstrekt en waarvan appellant debiteur is. Wettelijke rente, oftewel de rente die een schuldeiser volgens de wet kan eisen van een schuldenaar als deze een betalingsachterstand heeft, kan weliswaar onder omstandigheden als eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het EP worden aangemerkt, maar de eigendom van die rente ligt dan bij degene die het onderliggende vorderingsrecht heeft. In het voorliggende geval betreft het echter rente over een studielening en is het de Staat die een vordering tot terugbetaling van die studielening op appellant heeft. Verder heeft de rechtbank overwogen dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit doet zich voor indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden strikte wetstoepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. De rechtbank heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989 (Harmonisatiewetarrest, NJ 1989, 469) en het arrest van de Hoge Raad van 12 april 1978 (Agrarische waardebepaling, NJ 1979, 533). Anders dan appellant heeft betoogd, kan het ontbreken van een parlementair debat voorafgaand aan de wijziging van artikel 6.3, van de Wsf 2000 in 2015, evenwel niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat betekent dat de rechtbank artikel 6.3, tweede lid, van de Wsf 2000 niet aan algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht mag toetsen.
3. Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft primair betoogd dat de wetswijziging van 1 augustus 2015, waarbij het tweede lid van artikel 6.3 van de Wsf 2000 is aangepast, buiten toepassing moet worden gelaten omdat de toegevoegde laatste zin van dit lid in strijd is met artikel 1 van Pro het EP en met ongeschreven rechtsbeginselen. Volgens appellant heeft de rechtbank het begrip ‘eigendom’ in artikel 1 van Pro het EP te beperkt, en daarmee in strijd met rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), uitgelegd. Subsidiair heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft doen voorkomen alsof appellant het ontbreken van een parlementair debat voorafgaand aan de wijziging van artikel 6.3, tweede lid, van de Wsf 2000 per 1 september 2016 als enige bijzondere omstandigheid heeft genoemd, in het kader van de volgens hem bestaande verplichting om de wetwijziging te toetsen aan algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Hij heeft daarbij gewezen op de onbesproken gelaten argumenten inzake het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel en stelt dat de wetswijziging de rechtsorde heeft geschokt. Op basis van de oude tekst van artikel 6.3 van de Wsf 2000 mocht appellant erop vertrouwen dat een negatieve rente in de toekomst hem financieel voordeel zou gaan opleveren.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1.
Artikel 1 van Pro het EP luidt als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.1.2.
Artikel 6.3, tweede lid, van de Wsf 2000 luidt sinds 1 september 2016 als volgt:
“Ten aanzien van de lening hoger onderwijs stelt Onze Minister jaarlijks uiterlijk in december een rentepercentage vast dat gelijk is aan het gemiddeld effectief rendement over de periode van 12 maanden, gerekend van oktober van het voorafgaande jaar tot en met september van het lopende jaar, van de openbare lening, uitgegeven door de Staat der Nederlanden en toegelaten tot de notering aan de officiële markt ter beurze van Amsterdam, met een gemiddelde resterende looptijd van 5 jaren. Het rentepercentage wordt vastgesteld op nul indien deze overeenkomstig de eerste volzin minder dan nul procent bedraagt.”
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de rente over de studieschuld van appellant is vastgesteld in overeenstemming met artikel 6.3, tweede lid, van de Wsf 2000. Het betoog van appellant komt er evenwel op neer dat de laatste volzin van dit artikellid buiten toepassing zou moeten blijven, omdat daarmee een inbreuk wordt gemaakt op zijn gerechtvaardigde vertrouwen dat de renteberekening voor hem zou blijven geschieden op de wijze die voortvloeide uit de voorheen geldende tekst van artikel 6.3 van de Wsf 2000. Op grond van die tekst zou appellant op enig moment rente kunnen gaan ontvangen in plaats van betalen. De wetswijziging heeft hem dit mogelijke voordeel ontnomen, waarmee – naar appellant stelt – een inbreuk is gemaakt op zijn eigendomsrecht, wat in beginsel door artikel 1 van Pro het EP is verboden.
4.3.
Vooropgesteld wordt dat het begrip eigendom in het EP een autonome betekenis heeft en dat het begrip ruim moet worden uitgelegd. Onder de term eigendom in artikel 1 van Pro het EP wordt verstaan vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken met betrekking waartoe een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. De ruime bescherming die aldus aan artikel 1 van Pro het EP kan worden ontleend, wordt beperkt door de voorwaarde dat het eigendomsrecht in voldoende mate moet vaststaan. Het moet gaan om ‘assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he has at least a “legitimate expectation” of obtaining effective enjoyment of a property right’. Een aanspraak die slechts hoop op (herleving van) een eigendomsrecht behelst, is onvoldoende om van eigendom te kunnen spreken (EHRM 12 juli 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0712JUD004252798 (Hans-Adam II van Liechtenstein/Duitsland). Als sprake is van ‘possessions’ en daarmee van een door artikel 1 van Pro het EP beschermd eigendomsrecht, moet worden getoetst of de inbreuk op dit eigendomsrecht kan worden gerechtvaardigd. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op dit eigendomsrecht bij wet is voorzien. Vervolgens moet worden beoordeeld of de inbreuk een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.
4.4.
Artikel 6.3, tweede lid, van de Wsf 2000 is gewijzigd bij Wet van 24 juni 2015, Stb. 2015, 284. Deze wijziging is in werking getreden op 1 september 2016. Daarbij is geen overgangsrecht bepaald. Een ongewijzigde berekeningswijze zou ertoe hebben kunnen leiden dat de Staat over leningen op grond van de Wsf 2000 rente aan debiteuren zou moeten vergoeden. De aanspraak op negatieve rente zou in dat geval kunnen worden gezien als een door artikel 1 van Pro het EP beschermd eigendomsrecht. Ten tijde van de wetswijziging (en ook daarvoor) had appellant geen bestaand recht op negatieve rente, omdat de rente op dat moment positief was. Vaste rechtspraak van het EHRM is dat artikel 1 van Pro het EP niet het recht op verkrijging van eigendom garandeert. Ook toekomstig inkomen is pas als eigendom aan te merken als het is verdiend of als er een afdwingbare aanspraak op bestaat. De enkele hoop op of verwachting van toekomstig inkomen is niet voldoende voor de toepassing van artikel 1 van Pro het EP. De wetswijziging heeft in die zin dus geen inbreuk gemaakt op een bestaand eigendomsrecht van appellant.
4.5.
Een toekomstige vordering kan als eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het EP worden aangemerkt, maar dan moet er een legitieme verwachting zijn dat die kan worden opgeëist. In het voorliggende geval is daarvan geen sprake. Hoewel aan appellant kan worden toegegeven dat rente kan fluctueren, dat de mogelijkheid van negatieve rente een (economisch) gegeven is en dat bij een doorzettende rentedaling bij de renteberekeningssystematiek van artikel 6.3, tweede lid, eerste volzin, van de Wsf 2000, de ondergrens van 0% zou kunnen worden overschreden, kan niet staande worden gehouden dat in deze systematiek (zonder meer) besloten ligt dat studenten op hun studielening op enig moment een rentevergoeding zouden gaan ontvangen in plaats van betalen, en evenmin dat daarop in 2016 reeds concreet zicht bestond. Ook kon appellant er tijdens de voor hem geldende aflosfase niet op vertrouwen dat deze systematiek niet zou worden gewijzigd. Dat de wetswijziging in 2016 het onmogelijk heeft gemaakt dat studenten direct aan hun studielening zouden kunnen verdienen, betekent niet dat voor de periode daarvoor geldt dat er een legitieme verwachting was dat dat op enig moment in de toekomst wel zou kunnen. Er was dan ook geen sprake van een gerechtvaardigde verwachting als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP (vergelijk het arrest van het EHRM van 10 november 2009, Bladh vs Zweden, nr. 46125/06). De Raad verwijst in dit verband volledigheidshalve ook naar zijn uitspraken van 3 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1755, 19 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:748, en 19 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4220.
4.6.
Omdat uit wat is overwogen onder 4.1 tot en met 4.5 volgt dat geen sprake is van een door artikel 1 van Pro het EP beschermd eigendomsrecht, hoeft niet te worden getoetst of aan de voorwaarden voor beperking van dat recht is voldaan. Overigens merkt de Raad ten overvloede nog op dat indien er wel sprake zou zijn geweest van een inbreuk op een eigendomsrecht, dit geen onevenredig zware last voor appellant zou vormen. De lening op grond van de Wsf 2000 is een studielening met voor studenten zeer gunstige voorwaarden, die doorgaans leidt tot een lagere terugbetalingsverplichting dan een zakelijke lening. Bovendien kent de Wsf 2000 een draagkrachtregeling en een garantie van kwijtschelding van een eventuele restantschuld aan het einde van de aflosfase. Appellant heeft wel de mogelijke financiële consequenties van de wetswijziging geschetst, maar daaruit kan geenszins worden afgeleid dat deze voor hem tot een onevenredig zware last hebben geleid.
4.7.
Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin, zoals in dit geval de Wsf 2000, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit voorts mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (zie bijvoorbeeld, in navolging van het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (het Harmonisatiewet-arrest), de uitspraak van de Raad van 19 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2622). Dit neemt echter niet weg dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dit is het geval indien niet-verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Van dergelijke bijzondere niet-verdisconteerde omstandigheden is in het geheel niet gebleken. Voor het buiten toepassing laten van de laatste volzin van artikel 6.3, tweede lid, van de Wsf 2000 is geen aanleiding.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het betoog in hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, zij het met enige verbetering en aanvulling van de gronden waarop deze rust.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J.P.A. Boersma en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2021.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) B.H.B. Verheul