Uitspraak
18 4836 PW, 19/5395 PW, 20/4471 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 28 augustus 2018, 17/6924 (aangevallen uitspraak 1), van 13 december 2019, 19/2904 (aangevallen uitspraak 2) en van 16 november 2020, 20/2411 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 19 oktober 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J.G. Schroeder, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Schroeder. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Breure.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 2008 – met onderbreking – bijstand naar de norm voor een alleenstaande, vanaf 2015 op grond van de Participatiewet (PW). Hij heeft sinds 1984 een eigen woning in Rotterdam en woont daar ook. Zijn woning is vrij van hypotheek. Om die reden heeft het college de bijstand tot 1 april 2014 toegekend in de vorm van een geldlening.
1.2.
Op 15 juni 2017 heeft appellant een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor de kosten van schilderwerk aan zijn woning. Bij besluit van 7 augustus 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 13 november 2017 (bestreden besluit 1) heeft het college de aanvraag afgewezen. Daaraan ligt ten grondslag dat de kosten van schilderwerkzaamheden aan de eigen woning worden gerekend tot de incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Zulke kosten moeten in beginsel uit een inkomen op bijstandsniveau worden voldaan. Er zijn geen bijzondere omstandigheden waardoor dit voor appellant niet mogelijk zou zijn.
1.3.
Appellant heeft op 15 november 2018 een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand voor onder meer de kosten van kitwerkzaamheden aan zijn woning. Bij besluit van 19 december 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 april 2019 (bestreden besluit 2), heeft het college deze aanvraag afgewezen. De grondslag hiervoor is dezelfde als voor de afwijzing van de kosten van schilderwerk.
1.4.
Appellant heeft op 14 november 2019 een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag. Bij besluit van 3 december 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 maart 2020 (bestreden besluit 3), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Daaraan ligt ten grondslag dat woonkosten behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en er geen bijzondere omstandigheden zijn waardoor de woonkostentoeslag moet worden verstrekt. Appellant heeft ook geen recht op woonkostentoeslag op grond van de Beleidsregels bijzondere bijstand Rotterdam 2019 (Beleidsregels). Zijn woonkosten zijn daarvoor namelijk te laag. Hij betaalt geen hypotheekrente en de andere woonlasten, zoals onroerende zaakbelasting, waterschapslasten en een forfaitair bedrag voor periodieke onderhoudskosten, bedragen in totaal € 149,29 per maand.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluit 1 ongegrond verklaard, bij aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen de bestreden besluit 2 en bij aangevallen uitspraak 3 het beroep tegen de bestreden besluit 3.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraken 1 en 2, bijzondere bijstand voor schilder- en kitwerkzaamheden
4.1.
De PW kent algemene bijstand en bijzondere bijstand. Algemene bijstand is bedoeld voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Dat zijn kosten die kunnen worden gerekend tot het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Bijzondere bijstand is bedoeld voor kosten van bestaan die in het individuele geval noodzakelijk zijn en die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Dat volgt uit artikel 35, eerste lid van de PW. De kosten van schilder- en kitwerkzaamheden zijn in beginsel algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan die incidenteel voorkomen. Die kosten moeten uit het inkomen op bijstandsniveau worden voldaan, eventueel door hiervoor geld te reserveren of door gespreide betaling achteraf, behalve als dat door bijzondere omstandigheden niet mogelijk is.
4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de kosten van schilder- en kitwerk voortvloeien uit bijzondere omstandigheden, omdat zijn woonkosten als eigenaar van een woning hoger zijn dan die van iemand die in een huurwoning woont. Door de opeenstapeling van alle aan de woning verbonden kosten, waaronder hoge kosten voor periodiek onderhoud, kunnen de kosten van schilder- en kitwerk in het geval van appellant niet worden gerekend tot het op het minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Voor het geval de kosten daartoe wel moeten worden gerekend heeft appellant aangevoerd dat hij voor die kosten niet heeft kunnen reserveren. De bijstand over de periode van 1 april 2014 tot en met 26 juni 2016 is namelijk pas achteraf betaald, de bijstand over de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 januari 2018 is teruggevorderd en hij ontvangt nooit woonkostentoeslag. Deze beroepsgronden slagen niet.
4.2.1.
De omstandigheid dat appellant een woning bewoont waarvan hij eigenaar is, maakt op zichzelf niet dat de onderhoudskosten van zijn woning voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Dat huurders geen onderhoudskosten hebben maakt dit niet anders. Iedere woningeigenaar staat namelijk voor onderhoudskosten. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij door bijzondere omstandigheden zo hoge onderhoudskosten heeft dat zijn totale woonkosten hoger zijn dan wat past bij het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Hij heeft zelf gezegd dat het om normaal onderhoud gaat. De kosten van schilder- en kitwerk moeten dus in beginsel worden betaald uit zijn inkomen op bijstandsniveau, eventueel door reservering.
4.2.2.
Appellant heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat hij voor die kosten niet kon reserveren door een opeenstapeling van periodieke onderhoudskosten en overige woonkosten. De omvang van die overige woonkosten is hier niet in geschil. Appellant heeft de omvang van de periodieke onderhoudskosten van de woning niet concreet gemaakt en niet met controleerbare gegevens onderbouwd. Voor de onderbouwing van zijn stellingen daarover heeft hij verwezen naar de aanvragen om bijzondere bijstand die hij in de afgelopen jaren heeft gedaan en naar landelijke normen voor onderhoud van een eigen woning die volgens hem gelden. Maar die verwijzingen volstaan niet als onderbouwing van de hoogte van zijn specifieke onderhoudskosten. Ook verder valt niet in te zien waarom appellant niet had kunnen reserveren voor de kosten van schilder- en kitwerk. Vaststaat dat hij sinds vele jaren wist dat hij deze kosten zou moeten maken en niet is gebleken dat hij daarvoor onvoldoende inkomen had. Appellant heeft over de hele periode waarin hij had moeten reserveren bijstand ontvangen. Dat het college de bijstand van appellant over de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 januari 2018 heeft teruggevorderd klopt, maar het college heeft het besluit van 1 juli 2018, waarin die terugvordering is neergelegd, daarna herroepen.
4.3.
Appellant heeft verder aangevoerd dat hem het vertrouwen was gegeven dat zijn aanvragen om bijzondere bijstand, voor zover die over noodzakelijke kosten gaan, niet categorisch zouden worden afgewezen, en dat dit toch is gebeurd. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.3.1.
Uit het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende stukken blijkt dat het college de aanvragen van appellant afzonderlijk inhoudelijk heeft beoordeeld en dus niet categorisch heeft afgewezen.
4.4.
Uit 4.2 en 4.3 volgt dat de hoger beroepen tegen aangevallen uitspraak 1 en aangevallen uitspraak 2 niet slagen, zodat deze uitspraken moeten worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 3, bijzondere bijstand in de vorm van woonkostentoeslag
4.5.
Bestreden besluit 3 is in de eerste plaats gebaseerd op artikel 35, eerste lid, van de PW. Het college is er terecht van uitgegaan dat deze bepaling in de weg staat aan de verlening van bijzondere bijstand voor de woonkosten van appellant. De kosten van onderhoud van de woning van appellant worden beschouwd als algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij die kosten niet kon betalen uit zijn inkomen op bijstandsniveau en daarvoor niet heeft kunnen reserveren. Wat hierover is overwogen onder 4.2.1 en 4.2.2 is ook van toepassing op de aanvraag van bijzondere bijstand waar het hier om gaat. De omvang van de woonkosten van appellant die geen betrekking op het woningonderhoud is ook hier niet in geschil.
4.6.
Bestreden besluit 3 is verder gebaseerd op artikel 4.2 van de Beleidsregels. Het college kan op grond daarvan onder bepaalde omstandigheden aan woningeigenaren bijzondere bijstand verlenen voor woonkosten. Als toelichting hierop geldt het volgende.
4.6.1.
Woonkosten zijn in beginsel algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. In de bijstandsnorm is daarom een bedrag voor woonkosten begrepen. Iemand die een woning huurt kan onder bepaalde omstandigheden aanspraak maken op huurtoeslag op grond van de Wet op de huurtoeslag (Wht). Iemand die een eigen woning bewoont (woningeigenaar) kan dat niet.
4.6.2.
Op grond van artikel 4.2 van de Beleidsregels kan het college aan woningeigenaren een financiële ondersteuning bieden voor woonkosten (woonkostentoeslag). Bij de vaststelling van het recht en de hoogte daarvan sluit het college aan op de systematiek van de Wht. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat het college bijzondere bijstand voor woonkosten kan verlenen als de woonkosten lager zijn dan de toepasselijke maximaal subsidiabele huurgrens en sprake is van noodzakelijke kosten die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Artikel 4.3, eerste lid, van de Beleidsregels bepaalt dat bij de vaststelling van de hoogte van de bijzondere bijstand aan woningeigenaren bij het bepalen van de woonkosten, met uitzondering van de toepasselijke basishuur als bedoeld in de Wht, in aanmerking worden genomen: a. de hypotheekrente […] en j. een forfaitair bedrag voor normale periodieke onderhoudskosten met een maximum van € 532,- per jaar. De totale woonkosten worden berekend door alle in artikel 4.3, eerste lid, onder a tot en met j, genoemde bedragen op te tellen. De basishuur bedroeg in 2019 in het geval van appellant € 228,62 per maand.
4.7.
De Beleidsregels over de woonkostentoeslag zijn buitenwettelijk begunstigend beleid voor zover met toepassing daarvan bijzondere bijstand wordt verleend in andere gevallen of tot een hoger bedrag dan met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW mogelijk is. Vergelijk de uitspraak van 22 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3405. Voor zover het beleid van het college bepaalt dat bijzondere bijstand voor woonkosten wordt verstrekt tot het in artikel 4.3, aanhef en onder j, van de Beleidsregels vermelde forfaitaire bedrag, is dit beleid aan te merken als buitenwettelijk begunstigend. Toepassing van dit beleid betekent namelijk dat bijzondere bijstand wordt verleend voor kosten waarvan niet vaststaat dat die zich voordoen, terwijl bijzondere bijstand op grond van artikel 35, eerste lid van de PW alleen mogelijk is als dit wel vaststaat.
4.8.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383) moet de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consequent heeft toegepast.
4.9.
Appellant heeft aangevoerd dat het college rekening had moeten houden met zijn werkelijke onderhoudskosten in plaats van met een forfaitair bedrag. Hij stelt dat hij als eigenaar van een woning, die bovendien in slechte staat verkeert, hogere woonlasten heeft dan waar het college van uitgaat. Appellant is het dus het niet eens met het hanteren van een forfaitair bedrag in artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder j, van de Beleidsregels. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.9.1.
Omdat het om een buitenwettelijk begunstigende beleidsregel gaat heeft de rechter geen ruimte voor een beoordeling van het standpunt van appellant dat het college de werkelijke onderhoudskosten in aanmerking had moeten nemen in plaats van een forfaitair bedrag. De rechter moet de keuze voor het in aanmerking nemen van een forfaitair bedrag als een gegeven aanvaarden. Niet is gesteld of gebleken dat het college deze beleidsbepaling niet consequent heeft toegepast.
4.10.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het college in de Beleidsregels een te laag forfaitair bedrag voor periodieke onderhoudskosten hanteert. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. Gelet op het buitenwettelijk begunstigend karakter van de beleidsregel is ook voor een beoordeling van dit standpunt van appellant geen ruimte.
4.11.
Uit 4.5 tot en met 4.10 volgt dat ook het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 niet slaagt, zodat ook deze uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en A.J. Schaap en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van J. Oosterveen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2021.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) J. Oosterveen